CE-25000-23-41-000-2016-02477-01(ACU)-2017

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Se niega por cuanto no es exigible la obligación de adelantar gestiones precontractuales y contractuales encaminadas a celebrar de manera directa la contratación / PLAN NACIONAL DE DESARROLLO - Faculta al Gobierno Nacional para asumir la administración y recaudo de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero [E]l actor pretende el cumplimiento del artículo 7 de la Ley 89 de 1993, para que a través de este mecanismo constitucional, se le ordene a la entidad demandada que contrate con la Federación Nacional de Ganaderos la administración y recaudo de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero, y como consecuencia de ello, se den inicio a las gestiones precontractuales y contractuales encaminadas a celebrar de manera directa el mencionado contrato, así como, para que dicha entidad se abstenga de adelantar cualquier tipo de acción encaminada a impedir tales actos (…). Para resolver el caso concreto, la Sala advierte que el artículo 7 de la Ley 89 de 1993 si bien le impone a la entidad demandada el deber de contratar con la parte actora para la administración y recaudo de la de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero, el cumplimiento de dicha norma debe analizarse según la naturaleza, el objeto o el contenido de la obligación impuesta bajo el principio de la integración normativa, respecto de las atribuciones que el Plan Nacional de Desarrollo otorgó al Gobierno Nacional para la administración y recaudo de dichas cuotas (…). Así las cosas, se advierte que el artículo 7 de la Ley 89 de 1993 no contiene un deber claro por cuanto ya no hay exclusividad en la

contratación con FEDEGAN en virtud de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo, de manera que, por lo expuesto no es exigible ordenar a la demandada acceder a lo deprecado por el actor, máxime cuando no se cuestiona las condiciones administrativas de la entidad demandante, sino que lo que se advierte es que obligación dejó de ser clara con la expedición de la mencionada norma que faculta al Gobierno Nacional para asumir la administración y recaudo de dichas contribuciones parafiscales. Por las razones señaladas, se confirmará el fallo impugnado que denegó las pretensiones planteadas por la parte actora, pues no es exigible la obligación al ministerio demandado de adelantar las gestiones precontractuales y contractuales encaminadas a celebrar de manera directa la contratación pretendida, y en tal sentido, el Gobierno Nacional tampoco tiene que abstenerse de adelantar el proceso licitatorio para escoger la administradora encargada de tal recaudo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 87 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 8 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 10 NUMERAL 5 / LEY 1437

DE 2011 - ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 152 / LEY 89 DE 1993 - ARTÍCULO 7 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 106 INICISO 3 / DECRETO 2537 DE 2015

NOTA DE RELATORÍA: Frente al requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento en relación con la renuencia, consultar: Consejo de Estado, Sala de

lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 20 de octubre de 2011, exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo. Igualmente, se ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento en aquellos casos en que la solicitud tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia, consultar: Consejo de Estado, sentencia de 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614, C.P. Reinaldo Chavarro Burítica.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., seis (6) de abril de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-41-000-2016-02477-01(ACU)

Actor: FEDERACIÓN COLOMBIANA DE GANADEROS (FEDEGAN) Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el demandante contra la sentencia del nueve (9) de febrero de dos mil diecisiete (2017), mediante la cual la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, denegó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud FEDEGAN en ejercicio de la acción de cumplimiento desarrollada por la Ley 393 de 1997, a través de apoderado, presentó demanda en contra del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la cual incluyó las siguientes pretensiones:

“PRIMERO. Se ordene a la entidad demandada dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 89 de 1993, artículo 7, bajo cuyo tenor literal se ordena contratar con la Federación Colombiana de Ganaderos – FEDEGAN, la administración y recaudo final de las Cuotas de Fomento Ganadero y Lechero. SEGUNDO.- Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, dar inicio a las gestiones precontractuales y contractuales encaminadas a celebrar de manera directa el mencionado contrato, debiéndose ordenar a la demandada abstenerse de adelantar cualquier tipo de acción encaminada a impedir tales actos. TERCERO.- Se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada.” (negrillas dentro del texto original) Adicionalmente, pidió como medida cautelar la suspensión del procedimiento administrativo a través del cual el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural pretende adelantar mediante licitación pública la selección de la persona jurídica que tendrá a su cargo la administración de las Cuotas de Fomento Ganadero y Lechero.

2. Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: El actor sostuvo que la Ley 89 de 1993, por la cual se establece la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero y se crea el Fondo Nacional del Ganado señala en su artículo 1° lo siguiente: “ARTÍCULO 1o. La contribución parafiscal para el fomento del sector ganadero y lechero se ceñirá a las condiciones estipuladas en la presente Ley, en los términos del numeral 12 del artículo 150 de la Constitución Nacional” Agregó que el artículo 2° ibidem creó la cuota de fomento ganadero y lechero

como contribución de carácter parafiscal, el cual será equivalente al 0.5% sobre el precio del litro de leche vendida por el productor y al 50% de un salario diario mínimo legal vigente por cabeza de ganado al momento del sacrificio. Explicó que en el artículo 30 de la Ley 101 de 19931, señaló que la administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras se realizará directamente por las entidades gremiales y que hayan celebrado un contrato especial con el Gobierno nacional, sujeto a los términos y procedimientos de la ley que haya creado las contribuciones respectivas. Señaló que tanto la Ley 89 de 1993 como la precitada Ley 101, fijan, de forma imperativa, el régimen de la cuota de fomento ganadero y lechero, y las cuotas parafiscales agropecuarias y pesqueras, y su fundamento se encuentra en el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución Política, según el cual no puede existir contribución o impuesto sin representación. Afirmó que el primer contrato que la administración suscribió con FEDEGAN con base en la disposición antes señalada data de 1994, que corresponde al 017 y que 10 años después se firmó el 026 de 2004. Precisó que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural prorrogó sucesivamente el contrato 026 hasta el 31 de diciembre de 2015, es decir, el cual fue objeto de 7 modificaciones durante los 11 años que permaneció vigente. Indicó que mediante Oficio PE-0165-15 del 7 de diciembre de 2015, presentó formalmente al ministerio demandado su intención de continuar con la

administración del FNG conforme al mandato de la Ley 89 de 1993. Agregó que también solicitó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural las instrucciones sobre los trámites pertinentes y necesarios para efectos de la celebración de un nuevo contrato de administración. 1 Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero. Añadió que a pesar de que el contrato estaba pronto a vencerse, el ministerio guardó silencio, siendo que le asistía el derecho legal y constitucional de celebrar un nuevo contrato, por lo que el 14 de diciembre de 2015 mediante Oficio PE0169-15 le remitió el informe de gestión para la vigencia de 2015. Señaló que solicitó el acompañamiento preventivo de la Procuraduría General de la Nación para garantizar la suscripción del contrato administrativo en los términos de la citada ley. Resaltó que mediante Oficio 448131/15 del 15 de diciembre de 2015 dicha entidad requirió al ministerio para que informara sobre el estado del proceso de celebración del contrato de administración con FEDEGAN, frente a lo cual manifestó que se desconoce si hubo o no respuesta. Sostuvo que a 2 días de expirar el término de duración del citado contrato el día 29 de diciembre de 2015, fue expedido el Decreto Reglamentario 2537 de 20152. Manifestó que el ministerio demandado asumió la administración temporal de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero a partir del 1° de enero de 2016. Mencionó que en virtud de lo consagrado en la Ley 89 de 1993 y el Decreto 111 de 1996 le ha solicitado a dicha cartera suscribir el respectivo contrato para la

administración de la cuota de fomento ganadero y lechero. Indicó que en atención a lo establecido en el artículo 8° de la Ley 393 de 1997, presentó una petición ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con la finalidad de que diera cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 89 de 1993, que en lo pertinente consagra: «ARTÍCULO 7o. ADMINISTRACIÓN. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Agricultura, contratará con la Federación Colombiana de Ganaderos -FEDEGAN-, la administración y recaudo final de las Cuotas de Fomento Ganadero y Lechero. El respectivo contrato administrativo deberá tener una duración no inferior a diez (10) años, y en el cual se dispondrá lo relativo al manejo de los recursos, la definición y ejecución de programas y proyectos, las facultades y prohibiciones de la entidad administradora y demás requisitos y condiciones que se requieren para el cumplimiento de los objetivos legales, así como la contraprestación por la administración de las cuotas, cuyo valor será el cinco por ciento (5%) del recaudo anual. PARÁGRAFO. <Artículo CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> La Junta Directiva del Fondo, podrá aprobar subcontratos de planes, programas y proyectos específicos con otras agremiaciones, cooperativas y fondos 2 “Por medio del cual se adiciona el Título 5 a la Parte 10 del Libro 2 del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, relacionado con la asunción temporal de la administración de las contribuciones

parafiscales”. ganaderos del sector que le presente la administración del Fondo o cualquiera de los miembros de la Junta Directiva.»3 Señaló que el referido ministerio mediante comunicación 10163000266331 del 30 de noviembre de 2016 dio respuesta al anterior requerimiento, donde manifestó su imposibilidad para celebrar el contrato de manera directa con la parte actora, pues el término de 10 años se había cumplido. Resaltó que en dicha contestación se puso de presente que como el Fondo fue llevado a liquidación, en atención a lo dispuesto en el Decreto Reglamentario 947 de 2016, el ministerio debía asumir la administración de las cuotas parafiscales que se causaran y además debía adelantar los procedimientos legales para contratar la administración de la respectiva cuota parafiscal4. Aclaró que en la respuesta anterior no se hizo mención del artículo 7° de la Ley 89 de 1993, cuyo cumplimiento pretende a través de esta acción, ni de la norma legal que la hubiese derogado, pues solo hizo referencia a los «…decretos reglamentarios que no tiene la virtualidad de limitar, restringir o ampliar el alcance de una norma expedida por el Congreso de la República». Sostuvo que la alusión de la sentencia C-132 de 2009 que citó el ministerio demandado en su comunicado corresponde a un juicio de constitucionalidad relativo a la cuota de fomento parafiscal distinta a la establecida en la Ley 89 de 1993, de manera que no podía ser aplicada y menos aún para entender por derogada la precitada norma. Indicó que no reclama un contrato a perpetuidad, tal como lo pretende hacer ver

la parte demandada, la cual a su juicio, se contradice gravemente, ya que ha celebrado y prorrogado contratos para la administración de otras varias cuotas de fomento por periodos de tiempos superiores o iguales a 10 años. Consideró también como incumplidas la Ley 80 de 1993, que ordena la contratación de forma directa para la administración de la mencionada cuota, y el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, que señala que el manejo, administración y ejecución de estos recursos se debe hacer exclusivamente en la ley que los crea.

3. Razones del posible incumplimiento 3 Artículo declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C678 de 18 noviembre de 1998, con ponencia del magistrado Alfredo Beltrán Sierra, “…bajo la condición de que se garantice la estructura democrática de la Federación Colombiana de Ganaderos -Fedegan-, que permita a los gravados con la contribución parafiscal de Fomento Ganadero y Lechero creada por la citada ley, su participación en lo atinente a la administración y recaudo de este gravamen parafiscal, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.” 4 La parte actora también sostuvo que en dicha respuesta se hizo alusión a la sentencia C - 132 de 2009, para indicar que la contratación de la administración de los recursos parafiscales no es de carácter definitivo ni perpetuo, y que en aquellos eventos en los que el Gobierno Nacional evalúe la escogencia de un contratista debe hacerlo bajo los principios de la contratación estatal con igualdad de condiciones en la postulación de los oferentes.

El actor manifestó que las normas citadas en la demanda fueron incumplidas, porque el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural no le ha cumplido lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 89 de 1993, pues no ha contratado de manera directa con la parte actora la administración y recaudo de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero. Afirmó que la aludida cartera adelanta un proceso de selección del contratista mediante licitación pública, pese a que le asiste el derecho legal y constitucional para celebrar un nuevo contrato con ella, pues en virtud de la referida norma, mientras exista la referida contribución parafiscal, su administración y recaudo corresponde a FEDEGAN. Concluyó que la norma sobre la cual el ministerio fundamenta la necesidad de adelantar una licitación y no celebrar un contrato de manera directa, corresponde a un decreto reglamentario, el cual no puede restringir ni ampliar y mucho menos, derogar la Ley 89 de 1993.

4. Trámite de la solicitud en primera instancia Mediante auto del 12 de enero de 2017, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y en consecuencia, ordenó la notificación del ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, en calidad de demandado, para lo cual concedió el término de 3 días para presentar su contestación. Asimismo, negó la medida provisional solicitada por la parte actora (ff. 267 a 269).

5. Contestación de la demanda La autoridad demandada con memorial radicado el 19 de enero de 2017, se opuso

a las pretensiones de la demandada y propuso como excepción la que denominó improcedencia de la acción, en atención a que la parte actora ha acudido a diversas demandas, entre ellas, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para lograr la contratación pretendida para el recaudo de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero. Sostuvo que la Ley 89 de 1993 establece que para la administración de la aludida cuota el Gobierno Nacional suscribirá un contrato de administración con FEDEGAN por una duración no inferior a 10 años. Indicó que si bien es cierto que la citada norma no establece de manera expresa excepción alguna para la celebración del contrato de administración de dicha contribución parafiscal, también lo es que el legislador facultó al Gobierno Nacional para administrar en forma temporal tales recursos, sin que ello implique el desconocimiento de la posibilidad de que los mismos sean administrados por entidades gremiales. Hizo referencia a los contratos suscritos entre las partes, en especial al 017 de 1994 y al 026 de 2004, los cuales según lo manifestó, se rigieron por las normas contempladas en la Ley 80 de 1993, de manera que estaban sujetos a las cláusulas excepcionales de terminación, interpretación y modificación unilaterales establecidas en los artículos 15, 16 y 17 ibidem. Aclaró que este último contrato se suscribió el 29 de abril de 2004 por un plazo de 5 años, y que para ello se tuvo en cuenta que mediante sentencia C – 678 de 1998 se declaró la constitucionalidad del artículo 7° de la Ley 89 de 1993,

condicionada a la existencia de una real estructura democrática de FEDEGAN. Amplió las circunstancias de orden fáctico que condujeron a la modificación y prórroga del contrato de administración hasta diciembre de 2015, de las cuales resaltó los hallazgos encontrados por la Contraloría General de la República en el informe de auditoría especial CGR-SDSA 00680 del 13 de diciembre de 2013. Manifestó que la justificación de la prórroga del plazo hasta el 31 de diciembre de 2015 obedeció a los seguimientos al cumplimiento de las actividades desarrolladas por la parte actora como entidad administradora del Fondo Nacional del Ganado, en virtud del plan de mejoramiento y de la necesidad de adoptar un Código de Buen Gobierno. Señaló que el ministerio una vez se venció el plazo de duración de dicho contrato, de conformidad con lo establecido en el inciso 3° del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015 y del Decreto 2537 de 2015 asumió temporalmente la administración de los recursos del Fondo Nacional del Ganado con miras a propender por la protección de los recursos públicos. Afirmó que se han impetrado múltiples acciones judiciales que actualmente se encuentran en curso, a través de las cuales se pretende la celebración inmediata del contrato entre el ministerio y FEDEGAN para la administración de la Cuota de Fomento Agropecuario y Pesquero. Resaltó que la norma no estableció de forma indefinida la vigencia del contrato y sus obligaciones ni se ocupó de regular la situación después del vencimiento del mismo, pues de forma clara dispuso un término de duración no inferior a 10 años.

Hizo referencia a la sentencia C - 132 de 2009 de la Corte Constitucional según la cual cuando el legislador no señala la entidad con la que se debe contratar la administración de los fondos parafiscales, o la institución no cumple los requisitos de representatividad y escogencia democrática corresponderá al Gobierno la designación de la misma. Indicó que si bien es cierto que un decreto reglamentario no puede derogar una ley, el Decreto 947 de 2016 no modificó la administración de la aludida cuota de fomento, ya que solo reglamentó las medidas necesarias para garantizar la continuidad en el recaudo e inversión de los recursos de los fondos parafiscales, en caso de liquidación del fondo, como ocurre en el presente asunto. Precisó que el fondo accionante se incorporó al proceso de reorganización empresarial por el aval entregado por este para el cumplimiento de la deuda de FRIOGAN, lo cual no se encuentra ajustado al espíritu de la parafiscalidad ni tampoco se aviene al cumplimiento de los objetivos previstos para los recursos del Fondo Nacional del Ganado. Añadió que la parte actora no puede dar por sentado la supuesta obligación legal que tendría el ministerio de celebrar un nuevo contrato de administración al vencimiento del que se había celebrado, con la finalidad de sustentar la presunta ilegalidad. Concluyó que la entidad accionante cuenta con otros mecanismos e instrumentos judiciales para lograr la prosperidad de sus pretensiones.

6. Sentencia de primera instancia En la sentencia del nueve (9) de febrero de dos mil diecisiete (2017), la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca

denegó las pretensiones, por las razones que se sintetizan a continuación: Sostuvo, en primer lugar, que el medio exceptivo propuesto por el ministerio demandado constituía un verdadero argumento de fondo que sustenta su defensa, de manera que dado que se encontraba dirigido a cuestionar la ausencia de mérito de las súplicas de la demanda, se resolvería con el análisis de fondo del caso concreto. Precisó que la parte actora pretende a través de esta acción constitucional el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 89 de 1993, y como consecuencia de ello ser ordene a la entidad demandada que contrate con FEDEGAN la administración y recaudo de la cuota de Fomento Ganadero y Lechero. Hizo referencia al criterio jurisprudencial trazado por el Consejo de estado respecto de los requisitos que debe reunir la demanda de acción de cumplimiento para que sea procedente, dentro del expediente 2002-1065-01 (ACU-1498), con ponencia del magistrado Roberto Medina López. Señaló que tales lineamientos corresponden al deber jurídico incumplido, a la irregularidad generada por la autoridad renuente y que el demandante no cuente con otro mecanismo judicial de defensa. Indicó que el artículo 7° de la Ley 89 de 1993 si bien contiene un mandato a cargo del ministerio demandado, en el sentido de celebrar un contrato con la Federación para que sea este el que administre y realice el recaudo final de las cuotas de fomento ganadero, cuya duración mínima no podía ser inferior a 10 años, ello ya fue cumplido por la citada cartera, que suscribió el contrato de 017 de 1993, con

duración de 10 años y posteriormente, firmaron el identificado con el número 026 de 2004 que estuvo vigente hasta el 31 de diciembre de 2015. Consideró que por lo anterior la parte actora tuvo a su cargo por más de 20 años la administración y recaudo de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero, de manera que se cumplió el término de duración del contrato que contempla la norma que reclama el demandante. Añadió que el artículo 106 de la Ley 1753 de 2015, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo, en lo atinente a la administración y recaudo de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras estableció que si la entidad administradora no se encontraba en condiciones de garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que debían regir la ejecución de las mismas, el Gobierno Nacional podría asumir temporalmente, mediante encargo fiduciario, dicha función. Agregó que de conformidad con lo manifestado por el ministerio demandado FEDEGAN no se encontraba en condiciones de garantizar la administración y recaudo de dicha contribución parafiscal, debido a que la Contraloría General de la República encontró 20 hallazgos fiscales. Manifestó que no le asistía razón a la entidad actora al invocar el artículo 7° de la Ley 89 de 1993, ya que el ministerio no se encuentra obligado a suscribir de manera permanente un contrato con ella para la administración y recaudo de la aludida cuota de fomento, en tanto que dicho precepto normativo solo contempla una duración mínima de 10 años del mismo.

Adujo que, para el caso concreto, la obligación ya fue satisfecha por la entidad demandada, pues además, el artículo 106 de la Ley 1753 de 2015, de manera clara y puntual otorgó la facultad al ministerio demandado de asumir la administración y recaudo, así como la de adelantar el proceso de contratación de una fiducia para tal fin, cuando la entidad administradora no se encuentre en condiciones de garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas fijadas para la materia.

7. La impugnación El actor manifestó su desacuerdo con la decisión adoptada por el a quo, por las siguientes razones: Sostuvo que los argumentos plasmados en el fallo impugnado se soportan en dar por cumplida la ley, frente a un contrato ya ejecutado, como si la norma que regula el régimen propio de la contribución parafiscal que creó la cuota de fomento ganadero y lechero se hubiera agotado por la ejecución de dos contratos de administración, el 017 de 1993, por 10 años, y el 026 de 2004, por otros 10 años.

Indicó que las razones del a quo para denegar lo solicitado envuelven una contradicción en sí misma, pues si se acepta que en vigencia de la Ley 89 de 1991 se celebraron dos contratos por el término de 10 años cada uno, no tendría fundamento asegurar que el referido artículo 7° ya no es exigible. Agregó que si tal sustento fuera cierto, esto es, que se celebra un solo contrato por el término mínimo allí señalado (10 años), el contrato 026 habría sido celebrado de manera ilegal, así como todas las modificaciones del mismo.

Añadió que tampoco podía entenderse que el Tribunal con su decisión sea el que defina hasta cuándo se cumple la ley, pues fue el Congreso, el que estableció como mandato imperativo que a cargo de FEDEGAN estaría la administración y recaudo de las cuotas parafiscales de fomento ganadero y lechero. Afirmó que el a quo dio por cierto el argumento del ministerio de que no estaba obligado a suscribir un contrato perpetuo o indefinido, ya que bajo el régimen legal las autorizaciones contractuales comprenden la posibilidad de pactar términos de vigencia acordes con la naturaleza del encargo o las prestaciones necesarias para la realización del objeto del contrato. Aseveró que con la sentencia de primera instancia se indicó que el ministerio asumió la administración de la referida cuota a la finalización del contrato 026, porque FEDEGAN «…no estaba en condiciones de garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas fijadas en la materia», lo que implica, que en caso contrario si lo estuviera, el contrato debía suscribirse. Señaló que bajo las reglas de la lógica argumentativa dicho motivo es inadmisible, pues se excluye con el primer supuesto, a pesar de que “…se presenta con sentido de benevolencia frente a la entidad rectora del gremio de los ganaderos en Colombia, FEDEGAN, al indicar que el MADR cumplió la norma con creces, pues celebró no solo un contrato por 10 años, sino dos por el doble de ese periodo”. Arguyó que el a quo desconoce que el régimen de contratación directa, a la luz de las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 1997 impone como parte de las acciones precontractuales la verificación de los condicionamientos, aptitudes, cualidades y

habilidades del potencial contratista. Resaltó que es precisamente en esa etapa que debe verificarse si FEDEGAN no tiene forma de garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas fijadas en la materia, de manera que con la sentencia de primera instancia se dan por ciertas las manifestaciones contrarias a la idoneidad, seriedad y rectitud que le asisten al gremio ganadero. Esgrimió que el a quo de forma errada se apoya en el artículo 106 del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1753 de 2015), para indicar que dadas las condiciones en las que se encontraba FEDEGAN y como el contrato ya había culminado, el Gobierno Nacional debía asumir, temporalmente, la administración de dichas contribuciones y efectuar el respectivo recaudo. Recalcó que, sin concertación alguna con los gremios administradores de fondos parafiscales, el Gobierno Nacional, procedió a la reglamentación del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015, a través del Decreto 2537 de 2015 que fue expedido el 29 de diciembre de 2015, esto es, dos días antes del vencimiento del contrato que ejecutaba FEDEGAN5, norma en la que se establecieron las razones especiales por las cuales el ministerio quedaría habilitado para administrar excepcional y temporalmente los fondos parafiscales. Consideró que desde la misma expedición del referido decreto, se desarrolló en menos 24 horas hábiles por el ministerio demandado, en completo silencio y negándose a responder los requerimientos realizados por FEDEGAN para la firma del contrato que por ley debió ser suscrito con tal entidad gremial. Señaló que frente a la actual discrepancia política de cara a los acuerdos de paz y

al manejo de la economía nacional que es notoria entre el Gobierno Nacional con FEDEGAN, la administración de justicia no puede tomar partido, pues a través de esta vía constitucional solo debe interesar el cumplimiento de la ley.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según lo establecido en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 expedido por la Sala Plena del Consejo de

Estado6.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por el a quo en la sentencia dictada el nueve (9) de febrero de dos mil diecisiete (2017), mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda respecto de cumplimento del artículo 7° de la Ley 89 de 1993.

3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo dispuesto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando la persona tiene a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma o del acto que estima incumplidos.

5 Tal como consta en el Diario Oficial 49.740 de la misma fecha. 6 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administr