CE-25000-23-41-000-2017-00135-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ /

INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA /

DAMNIFICADO DE LA OLA INVERNAL

[L]a acción se interpuso luego de haber transcurrido más de 5 años desde el momento en que ocurrió la ola invernal y más de 2 años desde que se venció el término para que las entidades respectivas rehicieran la actuación administrativa, de conformidad con la sentencia T-648 de 2013 y la Resolución Nro. (…) de 8 de agosto de 2014. Frente a los argumentos de la accionante para justificar la demora en la presentación de esta acción, la Sala observa que en el escrito de la tutela ella nunca adujo haber formulado múltiples peticiones y, además, no obra prueba dentro del expediente de alguna de ellas. Y, en todo caso, de ser cierto lo anterior y dicha situación se venía presentado hacía mucho tiempo, ella debió justamente acudir ante el juez de tutela. Lo cierto es que la situación generada por la ola invernal ya fue superada, por lo que no se evidencia la inminencia y urgencia que señaló la [actora].

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1069 DE 2015

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el requisito de inmediatez, consultar la sentencia de la Sección Segunda de esta Corporación, exp. 11001-03-15-000-2008-0101801(AC), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y la sentencia T-290 de 2011,

M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ(E)

Bogotá, D.C., seis (6) de abril de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-41-000-2017-00135-01(AC)

Actor: OVEIDA MONTERO RAMÍREZ

Demandado: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ DC Y OTROS Se pronuncia la Sala sobre la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 22 de febrero de 20171, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera –Subsección “B”- declaró improcedente la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES 1 Folios 65 a 80.

1. Solicitud Con escrito presentado el 3 de febrero de 20172, la señora Oveida Montero Ramírez, a nombre propio, ejerció acción de tutela contra la Alcaldía Mayor de

Bogotá D.C., la Secretaría de Integración Social, el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias –FOPAEy la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital y al debido proceso administrativo. Lo anterior, por cuanto consideró que tales derechos le fueron vulnerados por las autoridades mencionadas, con ocasión de la falta de pago del subsidio por valor de $1.500.000 otorgado por el Gobierno Nacional a las familias damnificadas

directas durante el periodo comprendido entre el 1° de septiembre y el 10 de diciembre de 2011, por la segunda temporada de lluvias en el territorio nacional.

2. Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia:

 La señora Oveida Montero Ramírez reside en la Carrera 100 A No. 60-19 sur, Casa 134, Alameda del Río, barrio Bosa El Recreo de la ciudad de Bogotá, inmueble que fue afectado directo por las fuertes lluvias ocurridas el día 6 de diciembre de 2011.  El Gobierno Nacional, mediante la Resolución No. 074 de 2011, estableció un apoyo económico humanitario de tipo económico de hasta $1.500.000 para los damnificados más afectados del país. En dicho acto, se determinó que los CLOPAD (Comité Local de Prevención y Atención de Desastres) de cada municipio y, en el caso del Distrito Capital, el FOPAE (ahora IDIGER), serían los encargados de diligenciar las planillas, consolidar y enviar la información de los damnificados beneficiarios de los pagos correspondientes, lo cual debía ser reportado, a más tardar, hasta el 30 de enero de 2012 a la UNGRD (Resolución No. 002 de 2 de enero de 2012). 2 Folios 1 a 6.  El 10 de diciembre de 2011, la actora fue censada por la Secretaría de Integración Social para recibir los auxilios del Gobierno Nacional, informándosele que “la dirección del predio reportada por el sistema se encuentra DENTRO del polígono de afectación establecido por FOPAE

(Entidad del orden Nacional)”.  Sin embargo, a pesar de haber sido censada, a la accionante no le hicieron el pago del apoyo económico respectivo por la suma de hasta $1.500.000.

3. Fundamentos de la solicitud A juicio de la demandante, las autoridades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales, por cuanto no le hicieron entrega del auxilio monetario aprobado por el Gobierno.

Precisó que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo le comunicó que, si bien ella aparecía como beneficiaria del apoyo económico en el primer listado remitido por el FOPAE del 12 de diciembre de 2011, lo cierto es que en el listado oficial enviado el 23 de diciembre de 2011 fue excluida por el FOPAE. Por lo anterior, adujo que la decisión de las entidades demandadas de excluirla de los listados de beneficiarios, sin justificación alguna, desconoce sus derechos. Manifestó que su situación económica no es buena, por lo que se vio obligada a recurrir a préstamos para lograr comprar algunos de los enseres y muebles dañados por la inundación, “…confiando además, por los subsidios económicos prometidos por las entidades demandadas, por lo que el pago (sic) de estas ayudas atenta contra su mínimo vital, pues de mis escasos recursos económicos ingresos (sic) debe pagar las deudas que le dejó la ola invernal.”

4. Petición de amparo constitucional A título de amparo se incoaron las siguientes pretensiones: “1. Con base en los anteriores hechos solicito proteger el derecho fundamental a la igualdad, al mínimo vital, debido proceso administrativo.

2. Como consecuencia de lo anterior pido se ORDENE a las

entidades demandadas, que en un término de 48 horas, proceda a cancelar el auxilio aprobado por el gobierno nacional en cuantía de UN MILLÓN QUINIENTOS MIL PESOS ($1.500.000) o la suma que legalmente corresponda o que adelanten los trámites administrativos necesarios para proceder a la adjudicación del subsidio.

3. Igualmente solicito se tomen las medidas necesarias y urgentes para proteger mis derechos”3

5. Trámite de la acción de tutela Con auto de 6 de febrero de 20174, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera -Subsección “B”- admitió la acción de tutela y ordenó su notificación a las partes.

6. Contestaciones 6.1. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres Mediante escrito de 8 de febrero de 20175, señaló que ante la emergencia invernal ocurrida en diciembre de 2011, el Gobierno Nacional, mediante la Resolución 074 de 2011, modificada por la Resolución No. 002 de 2012, expedidas por la entidad en su condición de ordenadora de los recursos del entonces denominado Fondo Nacional de Calamidades, se estableció un apoyo humanitario de tipo económico de hasta $1.500.000 para los damnificados más afectados del país.

Precisó que de acuerdo con la resolución mencionada, le correspondía al CLOPAD de cada municipio y al FOPAE para el caso del Distrito Capital diligenciar las planillas con la información de las personas damnificadas que cumplieran con las condiciones allí señaladas, lo cual le debía ser reportado a más tardar hasta el 30 de enero de 2012. Explicó que “Revisada la información remitida a ésta entidad por parte de las

entidades del Distrito Capital anteriormente citadas, se observa que la señora accionante, NO se encuentra reportada como damnificado en el censo oficial 3 Folio 2. 4 Folios 17 y 18. 5 Folios 24 a 29. entregado dentro del plazo mencionado, sino que fue registrado en el censo extemporáneo reportado a esta entidad por la Secretaría de Integración Social y el IDIGER el 28 de febrero de 2012, razón por la cual no era posible adelantar el trámite de la entrega de la subvención económica con las personas reportadas en este censo sin cumplir los requisitos de la Resolución 074 de 2011”. Agregó que mediante la sentencia T-648 de 2013, la Corte Constitucional al estudiar una serie de tutelas interpuestas en la costa atlántica, en las que se solicitaba el pago del apoyo económico establecido en la Resolución No. 074 de 2011, resolvió atribuirle a su providencia efectos inter comunis de manera restringida a 4 casos o supuestos de hecho: “…9.1.6. Debido a que, no tiene sentido para esta Corte que siga seleccionando sentencias de tutela con supuestos similares o idénticos, esta acción de tutela dispondrá los efectos inter comunis para todas las personas que cumplan con los siguientes supuestos:

1. Siendo habitantes de un municipio afectado por la segunda ola invernal de 2011, y habiendo demostrado su condición de damnificado directo de acuerdo con la definición de la resolución 074 de 2011.

2. Ciudadanos que estando en el Censo, este no fue enviado o llegó de manera extemporánea a la UNGRD. 3. 3. Censo enviado en tiempo pero que no se haya realizado el

pago a los damnificados.

4. Y personas que hayan interpuesto acción de tutela por estos mismos hechos o similares al momento de la notificación de esta acción de tutela. 9.1.7. La razón de limitar los efectos inter comunis se debe a que los damnificados que resultaron afectados por la segunda ola invernal y que realmente necesitaban este dinero para mejorar sus condiciones de vida, debieron tener algo de diligencia para solicitar el subsidio en cuestión, situación ésta que no justificaría de manera alguna que la tutela se interponga con posterioridad a la fecha de notificación de ésta”.

Expresó que la UNGRD, en cumplimiento de esta sentencia, mediante la Resolución No. 840 de 8 de agosto de 2014, coordinó y estableció el procedimiento administrativo necesario para que los municipios donde hubo inundaciones y damnificados directos, rehicieran la actuación administrativa respectiva, para lo cual otorgó el término máximo de 2 meses, contados a partir del 17 de agosto de 2014, es decir, que este se venció el 17 de octubre de 2014. Señaló que el Distrito Capital no rehízo la actuación administrativa y que, por parte del FOPAE y la Secretaría Distrital de Integración Social, no se recibieron los documentos requeridos dentro del término establecido en la Resolución No. 840. Además, precisó que esta acción no cumple con el requisito de la inmediatez, pues la accionante interpuso la acción con posterioridad a la fecha de notificación de la sentencia T-648 de 2013, lo cual ocurrió el 1 de julio de 2014, por lo que no está llamada a prosperar. Agregó que también resulta improcedente porque lo que

busca la actora es reclamar del Estado una suma de dinero a la cual estima tiene derecho y, como bien se sabe, la tutela no es el mecanismo idóneo para este tipo de reclamos. Finalmente, adujo que con ninguno de los medios de prueba allegados se demostró que existe un daño irreparable, grave e inminente, pues el tiempo que ha transcurrido desde el segundo semestre de 2011 (fecha en la que se presentó el fenómeno hidrometeorológico) y el momento de la interposición de la acción, pone esto en evidencia. 6.2. Secretaría Distrital de Integración Social Mediante escrito de 8 de febrero de 20176, señaló que frente a la emergencia del 6 de diciembre de 2011 presentada en las localidades de Bosa y Kennedy, como consecuencia de la ola invernal que sacudió la capital del país, identificó y registró a las personas afectadas y entregó ayudas alimentarias de emergencia, de conformidad con el Plan de Atención de Emergencias (Decreto Distrital No. 332 de 2004 y la Resolución del DPAE No. 004 de 2009). Precisó que la entidad realizó el reconocimiento y entrega, por una sola vez, a cada uno de los grupos familiares afectados con la emergencia, de una ayuda 6 Folios 47 a 52. humanitaria consistente en un bono por valor de $131.808, redimido en almacenes de cadena como Carrefour y Colsubsidio. Indicó que dicho bono le fue entregado al núcleo familiar de la accionante, pues hacía parte del registro o censo de afectados. Adujo que, dentro de sus funciones y la misión de la entidad no se encuentra la entrega de los demás auxilios que señala la parte actora, tales como el subsidio

de arrendamiento y la suma de hasta $1.500.000, y la exoneración de pago del impuesto predial. Por otra parte, en relación con la inmediatez, manifestó que han transcurrido más de 5 años desde la ocurrencia de la temporada invernal de diciembre de 2011, por lo que la actora no puede pretender exigir hasta ahora el restablecimiento de condiciones mediante el apoyo económico por vía de tutela. 6.3. Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático -IDIGERCon escrito de 8 de febrero de 20177, indicó que carece de legitimación en la causa dentro del proceso de la referencia, debido a que no es la entidad encargada de reconocer y entregar el apoyo económico correspondiente a $1.500.000 ofrecido por la Presidencia de la República para los damnificados por la emergencia invernal de diciembre de 2011. Precisó que la obligación del IDIGER (antes FOPAE) se limitó a suministrar a la UNGRD los registros de los damnificados directos, lo cual fue cumplido al enviar el consolidado definitivo, dentro del cual se incluyó a la accionante. Agregó que esta acción no cumple con el requisito de la inmediatez, por cuanto ya han transcurrido más de 5 años desde que finalizaron las referidas inundaciones, situación que ya se superó por completo.

5. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera –Subsección “B”-, mediante sentencia de 22 de febrero de 20178, declaró improcedente la solicitud 7 Folios 36 a 39. 8 Folios 65 a 80.

de tutela al carecer del requisito de inmediatez, debido a que “…si lo pretendido por la actora es que se cancele una afectación la cual ocurrió el 6 de diciembre de 2011, no es posible que se espere más de cinco (5) años para esta pretensión, so pena de que la tutela resulte sin la inmediatez requerida”.

6. Impugnación Con escrito recibido el 2 de marzo de 20179, la accionante impugnó la sentencia de primera instancia por considerar que “No me encuentro de acuerdo con el fallo ya que en diferentes ocasiones he insistido en la unidad de gestión de riesgos con derechos de petición y ellos son los que me han hecho demorar en el tiempo y me hacen ir y volver al mes y así sucesivamente, por lo tanto no es culpa mía y en ningún momento se dio un período de tiempo para poder reclamar dicho dinero reitero que siempre ha ido al tiempo en que ellos me dicen que me acerque a verificar mi pago y así ya han pasado varios años, y no ven el esfuerzo que hago por tal razón hago esta tutela para que no queden vulnerados mis derechos y poder de alguna manera recuperar algo de los que se me dañó en dicho suceso de inundación ya que perdí parte de mis enseres y hasta la fecha no he podido recuperar en su totalidad”.

Agregó que se encuentra en una situación de debilidad manifiesta, debido a su calidad de damnificado, razón por la que no puede soportar los errores de las entidades encargadas de suministrar las ayudas humanitarias.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia de 22 de febrero de 2017, proferida por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera -Subsección “B”-, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015 y, en el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta Corporación.

2. Problema jurídico 9 Folios 88 y 89.

Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia de 22 de febrero de 2017 emanada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera –Subsección “B” en el curso de la acción de tutela instaurada por la señora Oveida Montero Ramírez contra la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., la Secretaría de Integración Social, el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias -FOPAEy la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital y al debido proceso administrativo.

3. Panorama general de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.

Constituyen rasgos distintivos de esta acción: la inmediatez y la subsidiariedad. El primero apunta al amparo efectivo, concreto y actual del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado; y el segundo, condiciona el ejercicio de esta

acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental.

4. Caso concreto En el sub lite, la accionante considera vulnerados sus derechos fundamentales porque las autoridades judiciales accionadas no le hicieron entrega del auxilio monetario aprobado por el Gobierno Nacional para atender a las familias damnificadas directas durante el período comprendido entre el 1 de septiembre al 10 de diciembre de 2011 por la segunda temporada de lluvias en el territorio nacional, que asciende a la suma de $1.500.000.

En primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera -Subsección “B”- declaró la improcedencia de la solicitud de amparo al carecer del requisito de inmediatez, debido a que “…si lo pretendido por la actora es que se cancele una afectación la cual ocurrió el 6 de diciembre de 2011, no es posible que se espere más de cinco (5) años para esta pretensión, so pena de que la tutela resulte sin la inmediatez requerida”. Inconforme con la decisión del a quo, la actora la impugnó, al considerar que ella ha “insistido” con varias peticiones a la UNGRD, por lo que la razón de la demora en la interposición de la tutela se dio porque esa entidad la ha “hecho ir y venir”. Agregó que en ningún momento se estableció un periodo para reclamar dicho dinero y enfatizó en que se encuentra en una situación de debilidad manifiesta, debido a su calidad de damnificada. Ahora bien, de los antecedentes y de las pruebas allegadas al expediente la Sala

advierte que, tal y como lo consideró el Tribunal a quo, la acción de tutela de la referencia resulta improcedente, pues no cumple con el requisito de la inmediatez. Frente al requisito de inmediatez se ha insistido en que la acción de tutela debe incoarse en un plazo razonable10, el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso, pues de lo contrario se burlaría el alcance jurídico establecido por el constituyente y se desvirtuaría su finalidad de medio de protección actual, inmediato y efectivo.11 En el caso sub examine, la Sala advierte que en efecto no se cumple con este requisito, pues la acción se interpuso luego de haber transcurrido más de 5 años desde el momento en que ocurrió la ola invernal y más de 2 años desde que se venció el término para que las entidades respectivas rehicieran la actuación administrativa, de conformidad con la sentencia T-648 de 2013 y la Resolución No. 840 de 8 de agosto de 2014. Frente a los argumentos de la accionante para justificar la demora en la presentación de esta acción, la Sala observa que en el escrito de la tutela ella nunca adujo haber formulado múltiples peticiones y, además, no obra prueba dentro del expediente de alguna de ellas. Y, en todo caso, de ser cierto lo anterior y dicha situación se venía presentado hacía mucho tiempo, ella debió justamente acudir ante el juez de tutela. Lo cierto es que la situación generada por la ola invernal ya fue superada, por lo que no se evidencia la inminencia y urgencia que señaló la señora Montero Ramírez. 10 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, Rad. 11001-03-15-000-2008-0101801(AC), C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 11 Sentencia Corte Constitucional T-290 de 14 de abril de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Por otro lado, la falta de estipulación de un término para reclamar el auxilio de hasta $1.500.000, no es justificación para que la actora espere ad infinitum su reclamo, pues se entiende que dicho subsidio se dio solo para mitigar en algo los daños generados con ese fenómeno natural, por lo que diligentemente la accionante debió poner en conocimiento a tiempo su situación, máxime si sabía que había sido excluida por el FOPAE del listado oficial de damnificados. Ahora bien, frente a su situación de debilidad manifiesta debido a su calidad de damnificada, esta no se evidencia, toda vez que si esto fuera así, la actora no habría dejado transcurrir más de 5 años desde la ocurrencia de las inundaciones para acudir al juez de tutela y solicitar el amparo. La accionante busca el pago de un dinero que surgió solo para ayudar a las personas damnificadas en un momento especifico y bajo unas condiciones, motivo por el cual la inactividad de la señora Montero Ramírez pone en entre dicho su urgencia, de suerte que acceder al amparo solicitado, sería desvirtuar un aspecto esencial de la acción de tutela: la inmediatez. En ese orden de ideas, no es aceptable la argumentación expuesta al no constituir una razón válida para el ejercicio de la acción de tutela por fuera del tiempo proporcional y razonable. Así las cosas, en atención a los argumentos expuestos por la Sala, resulta evidente que en el sub examine no procede la intervención del juez constitucional,

razón suficiente para confirmar la sentencia de primera instancia que declaró por improcedente la solicitud de amparo de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de 22 de febrero de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera –Subsección “B”-. SEGUNDO. NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera