CE-25000-23-41-000-2017-00692-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ

[El problema jurídico consiste en determinar si] ¿[s]e justifica en el presente caso la pretermisión del requisito de inmediatez para efecto de estudiar la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso del señor [W.O.], por indebida notificación del acto administrativo contenido en la Resolución 000471 de 2014, que negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes solicitada?. (…) La acción de tutela resulta improcedente para solicitar la protección del derecho fundamental al debido proceso, pues el actor dejo pasar dos años y siete meses para cuestionar la indebida notificación del acto administrativo mediante el cual la accionada negó el reconocimiento de la sustitución pensional reclamada, sin presentar motivos que justifiquen su tardanza. De manera que ante la pretermisión del principio de inmediatez para reclamar la protección del derecho fundamental al debido proceso, se hace improcedente la presente acción y, en tal sentido, la Sala confirmará lo decidido por el a quo que declaró improcedente la acción de tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., tres (3) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-41-000-2017-00692-01(AC)

Actor: GUSTAVO TRIANA AMADOR

Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL

Decide la Sala la impugnación formulada por el accionante contra la sentencia del 22 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B.

1. La acción de tutela El señor GUSTAVO TRIANA AMADOR, por intermedio de apoderado, promueve acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, la defensa y demás derechos conexos. 1.1. Pretensiones Solicita conceder la protección de sus derechos fundamentales y, en consecuencia, ordenar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, que anule la notificación de la Resolución 484 del 16 de septiembre de 2014 y, en su lugar, se realice una nueva continuando con el trámite del proceso gubernativo y observando la plenitud del derecho procedimental. 1.2. Hechos de la solicitud La señora MARÍA ELISA ROJAS DE NEIRA, falleció el 21 de septiembre de 2013, fecha para la cual gozaba de una pensión de jubilación, reconocida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural mediante Resolución 383 del 1 de agosto de 2001.

Con ocasión del fallecimiento de la jubilada, el señor GUSTAVO TRIANA AMADOR solicitó el reconocimiento de la sustitución pensional, en su condición de compañero permanente. Por medio de la Resolución 484 del 16 de septiembre de 2014, el Ministerio negó el reconocimiento, al encontrar que la solicitud fue presentada extemporáneamente y, además porque la causante nunca lo relacionó como compañero permanente en la actualización de datos personales.

1.3. Fundamentos jurídicos del accionante Argumenta que la notificación de la Resolución 484 del 16 de septiembre de 2014 no se cumplió en legal forma, pues cuando fue enviada la comunicación para la notificación de la decisión, se hizo a una persona distinta, esto es, al señor GUSTAVO TRIANA CALDERÓN, vulnerando de esta forma sus derechos fundamentales al debido proceso y la defensa, así como las demás garantías constitucionales que le asisten. Aduce que se omitió con la función de hacer un examen crítico de las pruebas aportadas, pues se desconocieron las declaraciones con las que demostró que se encontraba haciendo vida marital con la causante hasta el día de su muerte, convivencia que perduró por más de cinco años continuos y con antelación a la fecha de su deceso. De manera que el Ministerio debió ratificar las declaraciones extraprocesales presentadas, como era su obligación, tal como lo consagran los artículos 170 y 213 del CGP. 1.4. Trámite en primera instancia La acción de tutela fue admitida mediante auto del 9 de mayo de 2017, del que se ordenó notificar al ministro de agricultura y desarrollo rural, como demandado, para que dentro del término de dos días y en uso de su derecho de defensa, rindiera el respectivo informe. 1.5. Intervención El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por intermedio del coordinador del grupo de procesos judiciales de la Oficina Asesora Jurídica, Edward Daza Guevara, solicitó negar por improcedente la acción de tutela. Señaló que la acción de tutela no es el mecanismo judicial para solicitar el reconocimiento de una

pensión de sobrevivientes, toda vez que el debate probatorio dentro de este proceso no permite establecer con claridad y certeza meridiana, los periodos de causación y las cifras dinerarias que eventualmente se declaran en un juicio ordinario. Advirtió que según información que obra en la hoja de vida y el expediente administrativo de pensión de jubilación convencional de la ex trabajadora del IDEMA, MARÍA ELISA ROJAS DE NEIRA (q.e.p.d), se encontró (i) que con ocasión de su fallecimiento, se presentó a reclamar la pensión de sobrevivientes el señor AGUSTIN NEIRA GUIO en calidad de cónyuge supérstite, (ii) que posteriormente, se presentó —extemporáneamente— el señor GUSTAVO TRIANA AMADOR en calidad de compañero permanente de la causante, solicitando la sustitución pensional, (iii) que en el expediente administrativo la señora MARÍA ELISA ROJAS DE NEIRA (q.e.p.d) nunca relacionó como compañero permanente al señor GUSTAVO TRIANA AMADOR en el formulario de actualización de datos ante el Ministerio, (iv) que en la certificación expedida por la NUEVA EPS no se relaciona al señor GUSTAVO TRIANA AMADOR en calidad de compañero permanente de la causante y, (v) que la residencia de la causante y del accionante son muy diferentes. Alegó que lo procedente en el caso es iniciar un proceso ordinario laboral, ante la negativa de la entidad en el reconocimiento de la prestación solicitada, que se concretó en los oficios 20143400204231 del 9 de septiembre de 2014 y

20153400156431 del 23 de julio del año 2015, mediante la cuales se resolvió la reclamación administrativa presentada. 1.6. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante sentencia del 22 de mayo de 2017, declaró improcedente la acción de tutela. Advirtió que de los hechos, pretensiones y argumentos expuestos en el acápite «concepto de violación» del escrito de demanda, se estableció que lo pretendido por el actor es cuestionar (i) la legalidad de la Resolución 000484 del 16 de septiembre de 2014 proferida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por la cual se negó la pensión de sobrevivientes solicitada y, (ii) la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso por indebida notificación de dicho acto. Precisó que el actor cuenta con otro medio judicial idóneo y eficaz de defensa judicial consagrado en el ordenamiento jurídico, para plantear la situación que a su juicio, es irregular, como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, instancia judicial donde es viable la solicitud de medidas cautelares, entre ellas la de suspensión provisional del acto administrativo demandado. Explicó que en el asunto no procede la acción como mecanismo transitorio de protección para evitar un perjuicio irremediable, por cuanto no existe en el expediente prueba ni elemento de juicio que acredite válidamente la presencia de una situación de esa naturaleza, ni las condiciones de gravedad, inminencia y urgencia que hagan impostergable la protección mediante la acción de tutela.

1.7. Impugnación El accionante impugna el fallo de primera instancia a fin de que se revoque y en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Considera que la decisión se aparta de la verdad y realidad procesal, pues lo requerido con la acción de tutela es que se ordene la protección al debido proceso y, en consecuencia, que se ordene a la entidad accionada notificar en debida forma del acto administrativo que negó el reconocimiento de la sustitución pensional solicitada.

2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, según el cual «presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente», esta sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico ¿Se justifica en el presente caso la pretermisión del requisito de inmediatez para efecto de estudiar la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso del señor Willington Ortiz, por indebida notificación del acto administrativo contenido en la Resolución 000471 de 2014, que negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes solicitada?.

De encontrar procedente el escenario anterior, la Sala deberá dilucidar si ¿el Ministerio de Agricultura y de Desarrollo Rural vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo del señor GUSTAVO TRIANA AMADOR en el acto de notificación de la Resolución 000471 de 2014, que negó el reconocimiento de la sustitución pensional solicitada? 2.3. Sobre la procedencia de la acción de tutela La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de

Colombia, como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública». Dicho artículo fue reglamentado por el Decreto Decreto 2591 de 1991, que en su artículo 6, estableció como causales de improcedencia de la acción de tutela, las siguientes: 1) cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable1; 2) cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus; 3) cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política2; 4) cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho; 5) cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto. 2.4. Hechos probados 2.4.1. Mediante Resolución 484 del 16 de septiembre de 2014, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, resolvió: ARTÍCULO SEGUNDO: Negar la pensión de sobrevivientes solicitada con ocasión el fallecimiento de la señora MARÍA ELISA ROJAS DE NEIRA (q.e.p.d)… al señor GUSTAVO

TRIANA AMADOR. (ff.3-5).

2.4.2. Por medio del Oficio 20143400217161 del 23 de septiembre de 2014, la coordinadora del Grupo Integral de Entidades Liquidadas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Olga Lucía Rodríguez López, informó al señor GUSTAVO TRIANA AMADOR que se había expedido la Resolución 484 del 16 de septiembre de 2014, por lo que debía comparecer ante el Ministerio dentro de los cinco días siguientes a la citación, para notificarle personalmente dicho acto administrativo (f.1). 2.4.3. El 8 de octubre de 2014 la coordinadora del Grupo Integral de Entidades Liquidadas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Olga Lucía Rodríguez López, notificó personalmente al señor GUSTAVO TRIANA AMADOR del contenido de la Resolución 484 del 16 de septiembre de 2014, haciendo entrega de una copia simple (f.76). 2.5. Análisis de la Sala 1 Sentencia C-018 de 1993. Declarar EXEQUIBLE los artículos ...6º (numerales 1º ...), del Decreto 2591 de 1991, en los apartes en que fueron atacados, por los motivos expresados en su oportunidad. Se entiende por irremediable el perjuicio que sólo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización. 2 Lo anterior no obsta para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. Se pone en discusión en sede de impugnación, la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso, consecuencia de la indebida notificación

del acto administrativo mediante la cual el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural negó al señor GUSTAVO TRIANA AMADOR la pensión de sobrevivientes solicitada, como consecuencia de la muerte de la señora MARÍA ELISA ROJAS DE NEIRA. De acuerdo con lo que se encontró probado en el proceso, el acto administrativo mediante el cual el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural negó al señor GUSTAVO TRIANA AMADOR el reconocimiento de la sustitución pensional reclamada, se encuentra contenido en la Resolución 484 del 16 de septiembre de 2014 y, la presente acción de tutela fue radicada en la Secretaria General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 8 de mayo de 2017, es decir, dos años y siete meses después. Si bien es cierto el ejercicio de la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que dado el carácter preferente y sumario de protección que encierra la solicitud de amparo, ésta debe interponerse dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales, en aras de proteger derechos de terceros, impedir que el amparo se convierta en un factor de inseguridad jurídica y, evitar su uso como herramienta supletoria de la negligencia en la agencia de derechos, desnaturalizando con ello la finalidad de la acción3. La jurisprudencia constitucional ha resaltado que la razonabilidad del plazo debe determinarse de conformidad con los hechos de cada caso concreto, por lo que a

modo de desarrollo jurisprudencial se han identificado tres excepciones que justifican el transcurso de un lapso prolongado entre la vulneración del derecho y la interposición de la acción, así: (i) Ante la existencia de razones válidas para la inactividad, como podría ser, por ejemplo, la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, la ocurrencia de un hecho completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado drásticamente las circunstancias previas, entre otras. (ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente que la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante permanece, es decir, 3 La sentencia T-187 de 2012 presenta la línea jurisprudencial al respecto. su situación desfavorable como consecuencia de la afectación de sus derechos continúa y es actual. Lo que adquiere sentido si se recuerda que la finalidad de la exigencia de la inmediatez no es imponer un término de prescripción o caducidad a la acción de tutela sino asegurarse de que se trate de una amenaza o violación de derechos fundamentales que requiera, en realidad, una protección inmediata. (iii) Cuando la carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, lo que constituye un trato preferente autorizado por el artículo 13 de la Constitución que ordena que ‘el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o

maltratos que contra ellas se cometan.4 El examen de inmediatez no se reduce entonces, a verificar el paso del tiempo entre el hecho generador de la vulneración de un derecho fundamental y la interposición de la demanda de tutela, sino que, además, comprende la valoración de la razonabilidad del plazo, valoración sujeta a los hechos que configuran el caso concreto y que debe ser efectuada por el juez de tutela atendiendo los criterios fijados por la Corte Constitucional. La Sala no encuentra que el caso se adecue a alguna de las excepciones traídas por la Corte Constitucional para hacer procedente su estudio, pues además de que el accionante no justificó el porqué de la tardanza en el uso de la solicitud de amparo, de los hechos encontrados como probados, tampoco se extrae la existencia de alguna circunstancia excepcional que justifique la demora en la presentación de la acción de tutela.

3. Conclusión La acción de tutela resulta improcedente para solicitar la protección del derecho fundamental al debido proceso, pues el actor dejo pasar dos años y siete meses para cuestionar la indebida notificación del acto administrativo mediante el cual la accionada negó el reconocimiento de la sustitución pensional reclamada, sin presentar motivos que justifiquen su tardanza.

De manera que ante la pretermisión del principio de inmediatez para reclamar la protección del derecho fundamental al debido proceso, se hace improcedente la presente acción y, en tal sentido, la Sala confirmará lo decidido por el a quo que declaró improcedente la acción de tutela. 4 Sentencias T-433 de 2016, T-584 de 2011, T-1028 de 2010, T-792 de 2007 y, T-158 de 2006,

entre otras. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla Confirmar la sentencia impugnada que declaró improcedente la acción de tutela ejercida por el señor Gustavo Triana Amador. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS