CE-25000-23-41-000-2017-00808-01(AC)-2017

DERECHO DE PETICIÓN - Se niega el amparo por respuesta a la petición formulada mediante oficio / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN - La entidad accionada dio respuesta clara, de fondo y congruente a la petición [S]e tiene que ciertamente el tutelante formuló la petición relacionada con la acción objeto de estudio, la cual fue atendida por la señora directora de derechos humanos del Ministerio del Interior con oficio (…), en el que le informó a aquel las razones por las cuales no se ha efectuado el pago de unas facturas a su favor, que en esencia, era lo pedido en el escrito de 3 de los mismos mes y año. (…) A partir de los anteriores prolegómenos, esta Sala confirmará la sentencia de 9 de junio de 2017, que negó el amparo del derecho constitucional fundamental de petición del actor.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 23 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 209 / DECRETO 2591 DE 1991ARTÍCULO 13 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32 / DECRETO 306 DE 1992 / DECRETO 1382 DE 2000

NOTA DE RELATORÍA: Acerca del derecho de petición, ver: Corte Constitucional, sentencia de 2 de marzo de 2012, exp. T-146, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, sentencia de 5 de mayo de 2006, exp. T-350, M. P. Jaime Córdoba Triviño y

sentencia de 16 de julio 2003, exp. T-581, M. P. Rodrigo Escobar Gil.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-41-000-2017-00808-01(AC)

Actor: LUIS ERNESTO FORERO PEÑA

Demandado: MINISTRO DEL INTERIOR Y DIRECTORA DE DERECHOS HUMANOS DE ESA CARTERA Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el actor contra la providencia de 9 de junio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección primera), que negó el amparo deprecado.

I. ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo (ff. 1 a 11). El señor Luis Ernesto Forero Peña presenta acción de tutela con el fin de que se le proteja su derecho constitucional fundamental de petición, presuntamente vulnerado por los señores Ministro del Interior y directora de derechos humanos de esa cartera.

Como consecuencia de lo anterior, solicita se ordene «[…] dar respuesta a [su] petición enviada […] el día 3 de mayo de 2.017 donde [pidió] se [le] informara cuando se [le] iba a cancelar el trabajo realizado cconforme [sic] a lo ofertado». 1.2 Hechos. Relata el accionante que el 3 de mayo de 2017, en su calidad de representante legal de la sociedad F5 Drones SAS, solicitó de la señora

coordinadora de la oficina de derechos humanos del Ministerio del Interior el pago del trabajo contratado con ella, consistente en la realización de levantamiento topográfico, toma de imágenes aéreas, georreferenciación de placas de amarre, entre otras actividades, con el uso de drones, a la totalidad de 7 cementerios en los municipios de Saldaña, Neiva, Villavieja, Gigante, Pitalito y San Agustín, con base en la oferta de 29 de octubre de 2016, para lo cual usó sus propios recursos y tuvo que desplazarse a las respectivas áreas de trabajo. Dice que las excusas dadas a sus reiteradas solicitudes de pago no tienen soporte probatorio válido y se vulnera el derecho constitucional fundamental a la igualdad, toda vez que tiene entendido que «[…] a las otras empresas contratistas [sí] les revisaron y Cancelaron los trabajos por ellos efectuados […]». 1.3 Contestación de la acción. El señor jefe de la oficina asesora jurídica del Ministerio del Interior (ff. 44 y 44 vuelto) arguye que «[r]evisado el Sistema de Gestión Documental – SIGOB de [ese] Ministerio, se encontró que efectivamente el señor Luis Ernesto Forero Peña, presentó […] derecho de petición el día 3 de mayo de 2017 […]», que «[…] se atendió de fondo, en forma clara, precisa y de manera congruente […], mediante Oficio OFI17-17103-DDH-2400 de fecha 15 de mayo de 2017, y fue enviado en debida oportunidad – el día 18 de mayo de 2017 al correo electrónico f5drones@gmail.com – único dato de notificación suministrado […] en [el] escrito de petición».

Por lo anterior, deprecó «[…] declarar que el Ministerio del Interior y [su] Dirección de Derechos Humanos […], no han dado lugar a la vulneración del derecho fundamental de petición del [demandante] […]». 1.4 Providencia impugnada (ff. 50 a 59). Mediante sentencia de 9 de junio de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección primera) negó el amparo reclamado, al considerar que «[…] la petición presentada por el accionante fue resuelta en forma completa, pues le informaron: (i) las irregularidades por las cuales no fue posible recibir los productos y, (ii) que el accionante conocía las condiciones de pago y tiempos de entrega, por lo tanto, la respuesta es completa, clara y congruente con lo solicitado». 1.5 La impugnación. Inconforme con la decisión adoptada, el tutelante la impugnó (ff. 63 y 64), al estimar que (i) se «[…] omitió citar a los otros accionados, contra los cuales estaba también dirigida la presente Acción de Tutela, a saber: Directora de Derechos Humanos: Ivonne González: Jenny Martínez y Jenny Patricia Laguna Chacón […]. El único accionado que hizo caso […] fue […] la Oficina Jurídica del Ministerio del Interior […]», y (ii) «[s]i bien es cierto que uno de los accionados, el Ministerio del Interior, a través del Jefe de la Oficina Jurídica, se pronunció al respecto, dicha respuesta no está encaminada a responder el punto concreto de la Petición, cual es: cuando [sic] se [le] iba a cancelar el trabajo realizado conforme a lo ofertado […]».

II. CONSIDERACIONES

2.1 Competencia. En virtud del artículo 321 del Decreto ley 2591 de 19912, esta Colegiatura es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los 1 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». 2 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico. Se contrae a determinar si la autoridad demandada ha quebrantado el derecho constitucional fundamental de petición del tutelante, al no dar respuesta de fondo a su solicitud formulada el 3 de mayo de 2017. 2.4 Del derecho constitucional fundamental de petición. Se ha dicho que la historia de la humanidad podría compendiarse en la epopeya de la conquista de los

derechos, para significar con ello el colosal tamaño del empeño del hombre en su logro, jamás pacífico, por el contrario, sin excepción, precedido de monumentales sacrificios, al de petición como uno de ellos, por supuesto que le es inherente esa caracterización, cuyo periplo evolutivo se inaugura en pleno oscurantismo de la humanidad, como generalmente es conocida la Edad Media, en 1215 con la fecunda Carta Magna o Carta de Juan sin Tierra, pasando por el Bill of Rights3, y posteriormente asume alcance ecuménico con la Revolución Francesa, tanto en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 17894 como en la de 17935. Colombia, desde luego, no ha sido ajena a la institucionalización del derecho de petición, pues desde los albores de su proceso independentista se preocupó por dicha garantía6, hoy día consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política en los siguientes términos: Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las 3 Texto aprobado el 13 de febrero de 1689 por el parlamento Inglés, cuyo numeral 5 enseña: «Que es un derecho de los súbditos presentar peticiones al Rey, siendo ilegal cualquier acción o procedimiento contra los peticionarios». 4 Adoptada por la Asamblea Nacional Constituyente el 16 de agosto de 1789, según su «Artículo 15. La sociedad tiene derecho para pedir cuenta de su administración a todos los empleados públicos». 5 Votada por la Convención Nacional el 23 de junio de 1793, prevé: «Artículo 32. El derecho de presentar

peticiones a los depositarios de la autoridad pública no puede, en ningún caso, ser prohibido, suspendido, ni limitado». 6 Por ejemplo, la «Constitución de la República de Cundinamarca» de 18 de julio de 1812, consagró: «Artículo 7.o Igualmente pueden los ciudadanos juntarse pacífica y tranquilamente para formar y presentar sus instrucciones o peticiones a las autoridades, avisando al Magistrado y presentándolas por escrito», posteriormente el Decreto de 27 de agosto de 1828 adoptado por El Libertador, dispuso en su «Artículo 23. Los colombianos tienen expedito el derecho de petición, conformándose a los reglamentos que se expidan sobre la materia», hasta su más elaborada adopción en la Constitución de 1963 así: «Artículo 15. Es base esencial e invariable de la Unión entre los Estados el reconocimiento y la garantía, por parte del Gobierno general y de los Gobiernos de todos y cada uno de los Estados, de los derechos individuales que pertenecen a los habitantes y transeúntes en los Estados Unidos de Colombia, a saber: […] 12.o. El derecho de obtener pronta resolución en las peticiones que por escrito dirijan a las corporaciones, autoridades o funcionarios públicos, sobre cualquiera asunto de interés general o particular». autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales. Ahora bien, sobre el linaje constitucional fundamental del derecho de petición no existe el menor atisbo de duda, como que la más restrictiva de las tesis, es decir, la que sigue

el método lógico sistemático, según la cual «los derechos fundamentales son solo aquellos que expresamente el constituyente calificó con esa denominación en el sistema constitucional»7, pues así lo dice su enunciación taxativa y ubicación dentro del correspondiente articulado (capítulo 1 del título II) de la Carta Política, amén de su inmediata aplicación conforme al artículo 85 ib.8 Por su parte, la H. Corte Constitucional, respecto del derecho de petición, ha sostenido: Frente a las características esenciales del derecho de petición, ha sido abundante y reiterativa la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al considerar que el núcleo esencial de este derecho reside en la resolución pronta y oportuna de la solicitud. En este sentido, esta Corporación ha manifestado: “(i) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa, garantizando a su vez otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión; (iii) la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible ; (v) la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita; (vi) este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, y en algunos casos a los particulares ; (vii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para

agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de petición pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; (viii) el derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa; (ix) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder; y (x) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado”. 7 Tulio Helí Chinchilla Herrera, ¿Qué son y cuáles son los derechos fundamentales?, editorial Temis, Bogotá, 1999, p. 92. 8 El artículo 85 constitucional es del siguiente tenor: «Artículo 85. Son de aplicación inmediata los derechos consagrados en los artículos 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 37 y 40». De los anteriores componentes jurisprudenciales cabe destacar que el derecho de petición exige, por parte de las autoridades competentes, una decisión de fondo a lo requerido por el ciudadano, lo cual implica la prohibición de respuestas evasivas o abstractas, sin querer decir con ello que la respuesta deba ser favorable. La respuesta de fondo implica un estudio sustentado del requerimiento del peticionario, acorde con las competencias de la autoridad frente a la que ha sido presentada la petición. Asimismo, la aludida Corporación ha expresado que una respuesta es suficiente

cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a sus pretensiones9; es efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea10 (artículos 2, 86 y 209 constitucionales); y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la respuesta a lo solicitado verse acerca de lo preguntado y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada con la solicitud formulada11. De acuerdo con el anterior derrotero jurisprudencial, el derecho de petición es vulnerado cuando la autoridad (i) no resuelve de fondo lo pedido o (ii) no da una pronta respuesta, conforme a los términos que directamente fija el legislador. 2.5 Caso concreto. A continuación procede la Sala de esta subsección a estudiar el fondo del asunto materia de controversia, de acuerdo con los argumentos que en líneas siguientes se exponen. El material probatorio traído al plenario, en lo pertinente, da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente acción de tutela. En tal virtud, se destaca: a) Escrito de 3 de mayo de 201712 (f. 11), por medio del cual el actor solicitó del Ministerio del Interior le explicara «[…] el porqué de la no cancelación de las facturas […] 009 y 010 de [su] empresa F5 Drones S.A.S., correspondientes a los 9 Sentencias T-1160A de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, y T-581 de 2003, M. P. Rodrigo Escobar

Gil. 10 Sentencia T-220 de 1994, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 11 Ver las sentencias de la Corte Constitucional T-669 de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y T-350 de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño. 12 Fecha en la cual fue recibido por el destinatario, tal como lo acepta el demandante en la solicitud de amparo (f. 2) y lo alude la señora directora de derechos humanos del Ministerio del Interior al desatar la petición. trabajos ordenados [por esa cartera] el día 01-11-20[16], para los cementerios de: Gigante, Natagaima, Neiva, Pitalito Centro, Pitalito El Campanario, San Agustín y Villa Vieja […], que fueron atendidos y ejecutados con [sus] recursos de manera inmediata […], cuyas facturas, y los respectivos productos, se radicaron […] con fecha 27 de enero de 2017». b) Oficio OFI17-17103-DDH-2400 de 15 de mayo de 2017 (ff. 35 a 39 y 46 a 48), por cuyo conducto la directora de derechos humanos del Ministerio del Interior informa al accionante que «[…] no se entiende el cuestionamiento realizado del porque [sic] no se le ha realizado el pago [de las facturas 9 y 10] (cuantía que fue establecida por [él] con base en su experiencia y experticia al momento de postular por esa ruta), cuando infortunadamente los productos presentados no cumplen con las mismas y de forma reiterada ha incumplido los plazos y entregas

de archivos que materialmente debe poseer si los productos fueron realizados acorde a las características técnicas establecidas para este proceso». c) Impresión de correo electrónico que da cuenta que la dirección de derechos humanos del Ministerio del Interior, envió al demandante la respuesta citada en la letra anterior al buzón virtual de la sociedad que representa ( f5drones@gmail.com ) el 18 de mayo de 2017 a las 14:43 horas (f. 49). De las pruebas anteriormente enunciadas, se tiene que ciertamente el tutelante formuló la petición relacionada con la acción objeto de estudio, la cual fue atendida por la señora directora de derechos humanos del Ministerio del Interior con oficio 17-17103-DDH-2400 de 15 de mayo de 2017, en el que le informó a aquel las razones por las cuales no se ha efectuado el pago de unas facturas a su favor, que en esencia, era lo pedido en el escrito de 3 de los mismos mes y año. Delimitado como ha quedado el asunto objeto de debate, no cabe duda que existió respuesta de fondo, de manera clara, precisa y congruente con lo solicitado, tal como lo anotó el a quo, toda vez que con el oficio mencionado en líneas anteriores se atendió el requerimiento del actor. Bajo esta perspectiva, se debe advertir al accionante que no es de recibo su argumento contenido en el escrito de impugnación, según el cual la petición cuya contestación se reclama estaba orientada a que se le comunicara «cuando [sic] se [le] iba a cancelar el trabajo realizado conforme a lo ofertado», pues lo que allí realmente se pretendía, como ya se explicó, era conocer las razones por las que no se le han realizado los respectivos pagos.

No obstante, es menester recordar que no es dable pregonar el quebrantamiento del derecho constitucional fundamental de petición cuando la autoridad responde al interesado en forma negativa o desfavorable a sus intereses. Ello, siempre y cuando se produzca dentro de los términos que la ley señala, representa en sí mismo, sin perjuicio de su sentido, la satisfacción de dicha garantía. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-146 de 2012, precisó: Sin embargo, se debe aclarar que, el derecho de petición no implica una prerrogativa en virtud de la cual, el agente que recibe la petición se vea obligado a definir favorablemente las pretensiones del solicitante, razón por la cual no se debe entender conculcado este derecho cuando la autoridad responde oportunamente al peticionario, aunque la respuesta sea negativa13 [destaca la Sala]. Por otra parte, frente al reproche del demandante consistente en que el a quo no vinculó a todas las autoridades contra las cuales incoó la presente acción, se observa que este, conforme al artículo 1314 del Decreto 2591 de 1991, la admitió contra el representante del organismo que presuntamente amenazó el derecho constitucional fundamental invocado, esto es, los señores Ministro del Interior y directora de derechos humanos de esa cartera, quienes contestaron por conducto del jefe de la oficina jurídica, que conforme a las funciones descritas en la página electrónica institucional15, le corresponde la «solución de derechos de petición sobre asuntos del derecho en general, atención de peticiones específicas del quehacer jurídico del Ministerio y la representación legal de la Entidad ante todos los despachos judiciales del país».

A partir de los anteriores prolegómenos, esta Sala confirmará la sentencia de 9 de junio de 2017, que negó el amparo del derecho constitucional fundamental de petición del actor. 13 Cfr. sentencias T-042, T-044, T-058 y T-304 de 1997, T-419, T-021 y T-118 de 1998, T-1160A de 2001 y T-581 de 2003, entre otras. 14 «Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior». 15 http://www.mininterior.gov.co/el-ministerio/informacion-institucional/areas-de-apoyo-despacho-delministro/oficina-asesora-juridica En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contenciosoadministrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1.º Confírmase la sentencia de 9 de junio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección primera), que negó el amparo del derecho constitucional fundamental de petición invocado por el señor Luis Ernesto Forero Peña, por las razones expuestas en la motivación.

2.º Notifíquese esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3.º Comuníquese la presente decisión al Tribunal de primer grado y remítasele copia. 4.º Ejecutoriado este fallo, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

CARMELO PERDOMO CUÉTER

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS