CE-25000-23-41-000-2017-01290-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA - Improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad / SUBSIDIARIEDAD - Omisión en el agotamiento de otros mecanismos de defensa judicial / PROCESO EJECUTIVO - Medio idóneo para para obtener el pago de la suma dineraria reclamada / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia [D]entro del presente proceso de tutela no existe prueba siquiera sumaria de que la accionante se halle ante un perjuicio irremediable, que implique conceder el amparo constitucional, pues no existe prueba que acredite válidamente la presencia de una situación de gravedad, inminencia y urgencia para la actora. (…). En consecuencia, no es procedente la acción de tutela de la referencia para obtener el pago de la suma dineraria establecida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en tanto que, la accionante cuenta con el proceso ejecutivo para exigir el cumplimiento de la sentencia del 27 de junio de 2013.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 926 DE 2005 - ARTÍCULO 15 / DECRETO 111 DE 1996 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 - NUMERAL 1

NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la procedencia excepcional de la acción de tutela para obtener el cumplimiento de una providencia judicial, ver: Corte Constitucional, sentencia de 2 de septiembre de 2014, exp. T-628, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y sentencia de 27 de julio de 2011, exp. T-581, M.P. Jorge

Ignacio Pretelt Chaljub.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-41-000-2017-01290-01(AC)

Actor: ROCÍO UMAÑA GUEVARA Y OTROS Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante Rocío Umaña Guevara, contra la sentencia del 25 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, que en el trámite de la acción de la referencia, resolvió: “1º) Declárese improcedente la acción de tutela ejercida por la señora Rocío Umaña Guevara y otros por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia” (fl. 99).

ANTECEDENTES El 10 de agosto de 20171, actuando a través de apoderado, la señora ROCÍO UMAÑA GUEVARA, interpuso acción de tutela contra la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y vida digna.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “Con fundamento en lo anterior de la manera más respetuosa solicito al señor juez, TUTELAR los derechos fundamentales del DEBIDO

PROCESO, DERECHO AL MÍNIMO VITAL, A LA SUBSISTENCIA DIGNA, de la señora ROCÍO UMAÑA GUEVARA, los cuales están siendo vulnerados por la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, al no haber dado cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 27 de junio de 2013, disponiendo en consecuencia, que en el término de 48 horas, siguientes a la notificación del fallo de tutela, proceda a efectuar el pago y/o a determinar una fecha no superior a 30 días para efectuar el pago de los valores determinados en la referida providencia, DEBIDAMENTE INDEXADOS A LA FECHA DE PAGO EFECTIVO, en favor de la señora ROCÍO UMAÑA GUEVARA y del suscrito, en los términos establecidos en los respectivos poderes allegados con la solicitud de pago de la providencia referida” (fl.9). 1 Ver fl. 9.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La accionante, en razón a la privación injusta de la que afirma fue objeto, junto con otras personas, interpuso acción de reparación directa contra la Fiscalía General de la Nación. 2.2. Del proceso con radicación No. 2003-01570-01 conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Sala de Descongestión, que en providencia de 23 de julio de 2004 declaró administrativamente responsable a la Fiscalía General de la Nación. 2.3. La decisión fue apelada ante el Consejo de Estado, Sección Tercera –

Subsección “A”, que en sentencia del el 27 de junio de 2013, modificó las cantidades reconocidas en favor de los demandantes. 2.4. Sostiene la señora Rocío Umaña Guevara que ha interpuesto derechos de petición ante la Fiscalía General de la Nación solicitando el cumplimiento de la sentencia, sin embargo, a la fecha, no se ha efectuado el pago de la misma, bajo el argumento que le fue asignado turno dentro del listado de sentencias con fecha 5 de agosto de 2015, en consideración en que en esa fecha se verificó el cumplimiento de los requisitos.

3. Fundamentos de la acción 3.1. Dijo que la jurisprudencia constitucional2 ha establecido la procedencia excepcional de la acción de tutela para obtener el cumplimiento de una providencia judicial, desde el punto de vista de la obligación que se impone: i) cuando se trata de una obligación de hacer y, ii) cuando el incumplimiento de una obligación de dar, se traduce en la vulneración de garantías constitucionales. 3.2. Mencionó que en el caso en concreto, es evidente la vulneración al debido proceso, en primer lugar porque fue sometida a un proceso judicial inexistente, permaneciendo injustamente privada de la libertad por casi dos años y teniendo que luchar jurídicamente por demostrar su inocencia. Y en segundo término, porque transcurridos más de 2 años de proferida la sentencia de segunda instancia, debe soportar las evasivas de la Fiscalía General de la Nación frente al cumplimiento de dicho fallo, con lo que se evidencia más de 17 de años de permanente perjuicio. 2 Corte Constitucional. Sentencia T-628 de 2014.

3.3. Por último, dijo que el concepto de mínimo vital, debe ser evaluado desde el punto de vista de la satisfacción de las necesidades mínimas del individuo, como la alimentación, el vestuario, la salud, la educación, la vivienda y la recreación, como mecanismo para hacer realidad el derecho a la dignidad humana, especialmente de las personas de la tercera edad3.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto del 11 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, admitió la presente acción y ordenó notificar al Director de la Oficina Jurídica del Grupo de Pagos y Sentencias Judiciales de la Fiscalía General de la Nación (fls. 32 y 33). 4.2. La Fiscalía General de la Nación, a través de su apoderada solicitó que se negara el amparo invocado, por considerar que no se han vulnerado los derechos fundamentales de la actora Expuso que el trámite administrativo de pago de sentencias y conciliaciones a cargo de entidades públicas es un proceso que se encuentra regulado en el ordenamiento jurídico, por lo que se debe tener en cuenta lo siguiente: i) los normas en materia presupuestal y ii) el derecho al turno de los beneficiarios de las sentencias judiciales.

En cuanto a lo primero, mencionó que debe cumplir con los principios constitucionales, las normas aplicables en materia presupuestal, entre ellas el principio de legalidad del gasto y el Decreto 111 de 1996. En ese orden, la ejecución del pago no es una decisión autónoma de la entidad, sino que es un

acto administrativo complejo que involucra al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Frente al segundo aspecto, los turnos de pago se encuentran regulados en el artículo 15 de la Ley 926 de 2005. Según esta norma, para el pago de conciliaciones y sentencias se debe respetar el turno en el cual hayan acudido los sujetos a la entidad. En ese mismo sentido, la Corte Constitucional ha establecido que una acción de tutela que tenga como pretensión “saltarse” los turnos resulta improcedente4. Añadió que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asignó un presupuesto para el pago de sentencias y conciliaciones en el año 2017 de ($10.000.000.000.00) dineros que se agotaron, de otra parte se efectuó un traslado presupuestal adicionado al rubro de estos pagos por la suma de ($3.000.000.000.00), con los que se dio cumplimiento a los créditos judiciales en estricto orden de turno. 3 Corte Constitucional. Sentencias T-458 de 1997, SU-995 de 1999, T-338 de 2001, T-412 de 2006, T-416 de 2008, T-512 de 2009 y T-581 de 2011, 4 Sentencia T-499 de 2002 Finalmente, dijo que del escrito de tutela no se desprenden razones suficientes que permitan la alteración del turno y el pago inmediato de la indemnización, esto es, no se acreditaron circunstancias de especial protección que haga procedente la acción de tutela.

5. Providencia impugnada Mediante providencia del 25 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Primera – Subsección “B”, declaró improcedente la acción de tutela presentada por considerar que la accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, como lo es el proceso ejecutivo, cuyo ejercicio no puede ser suplido a través de la acción de tutela. Señaló que por regla general, los actos administrativos de carácter particular deben controvertirse en sede administrativa mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no a través de la acción de tutela. Agregó que la acción tampoco procede como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, por cuanto no existe prueba que acredite válidamente la presencia de una situación de gravedad, inminencia y urgencia para la actora.

6. Impugnación La accionante impugnó la anterior decisión. Manifestó estar en desacuerdo con el fallo de primera instancia. 6.1. Sostuvo que a la fecha han transcurrido más de dos años desde que la accionada informó que la solicitud de pago estaba en el turno 1006 de 1063, por lo que le resulta increíble que la Oficina de Pagos de la Oficina Jurídica de la Fiscalía General de la Nación no haya elaborado los 57 turnos para alcanzar su petición. 6.2. Afirmó que teniendo en cuenta la falta de respuesta concreta a las peticiones específicas de determinar la fecha de pago por parte de la Fiscalía General de la Nación, es que acude a esta acción constitucional. 6.3. Por otro lado, no comparte lo expuesto por la primera instancia al afirmar que la acción de tutela resulta improcedente contra actos administrativos de carácter particular y concreto, cuando en la presente acción jamás se ha pretendido

controvertir un acto de estas características. 6.4. Mencionó que la solicitud de cumplimiento de los fallos de condena establecidos mediante sentencia judicial, tiene soporte en lo determinado en la sentencia T-628 de 2014.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 19915, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. Problema jurídico Teniendo en cuenta las pretensiones de la acción como los argumentos expuestos en la impugnación, le corresponde a la Sala determinar si la tutela de la referencia es procedente para obtener el pago de la obligación dineraria impuesta en la sentencia del 23 de julio de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Sala de Descongestión, modificada por la sentencia del 27 de junio de 2013 del Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección “A”, dentro de la acción de reparación directa con radicación No. 2003-01570-01, o si por el contrario, la acción de tutela carece del requisito de subsidiariedad como lo consideró el juez de tutela de primera instancia.

3. Del cumplimiento del requisito de subsidiariedad 5 Decreto 2591 de 1991, artículo 1: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante

los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto". Del carácter subsidiario de la acción de tutela se deriva que los medios ordinarios de defensa para la protección de los derechos, siempre que sean idóneos y eficaces, no pueden ser desplazados o suplantados por la acción de tutela. Este atributo de la acción de tutela, tal como lo ha referido la Corte Constitucional, salvaguarda las competencias atribuidas por la Constitución y la ley a las diferentes autoridades judiciales, garantiza su independencia y preserva “la plenitud de las formas propias de cada juicio”, garantía integrante del debido proceso constitucional, que supone la aplicación de los procedimientos debidos a cada caso concreto. Es por lo dicho que la tesis de la Sección, expuesta en diversas sentencias, es que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial, idóneo y eficaz, no es procedente la acción de tutela. Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en que se encuentra el solicitante y, además, dependen de la existencia o no de un perjuicio irremediable, en los términos del numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Ahora bien, el carácter “irremediable” del perjuicio supone que este sea inminente y grave, razón por la cual la garantía de los derechos fundamentales por medio de la acción de tutela debe ser urgente e impostergable. La inminencia del perjuicio hace relación a la amenaza que está por suceder y su gravedad a la intensidad del daño moral o material en el haber jurídico de la persona.

4. Del cumplimiento de fallos judiciales Con relación a la posibilidad de ordenar el cumplimiento de providencias judiciales ejecutoriadas mediante la acción de tutela, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el acatamiento de las órdenes dadas por los jueces de la República es un derecho fundamental de carácter subjetivo que se desprende de los derechos al acceso a la administración de justicia y a un recurso judicial efectivo. Si lo dispuesto por quienes imparten justicia no se lleva a cabo, las decisiones judiciales perderían su razón de ser, pues dejarían de tener una incidencia real y directa sobre las partes limitándose, únicamente, a ser manifestaciones formales del deber ser.

En consecuencia, la jurisprudencia constitucional ha admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela para el cumplimiento de fallos judiciales. Sin embargo, su viabilidad depende del tipo de obligación que se haya ordenado en la sentencia. La Corte Constitucional ha explicado que: “…en tratándose del cumplimiento de obligaciones de hacer o de no hacer, como es el caso de la orden de reintegro de un trabajador, este Alto Tribunal ha señalado que la acción de tutela resulta

procedente, toda vez que “los mecanismos consagrados en el ordenamiento jurídico no siempre tienen la idoneidad suficiente para proteger los derechos fundamentales que puedan verse afectados con el incumplimiento de una providencia. No obstante, si lo que se pretende a través del ejercicio de la acción de tutela es obtener el cumplimiento de una providencia judicial, que consiste en una obligación de dar, la jurisprudencia ha señalado que la misma se torna improcedente, habida cuenta que el ordenamiento jurídico ha previsto para dicho efecto otro mecanismo de defensa judicial, que consiste en iniciar el correspondiente proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria, de la manera como lo prevé el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil”6 (Negrillas fuera de texto original).

5. Análisis del caso 5.1. La actora pretende que, a través de un mecanismo excepcional y subsidiario como es la tutela, se ordene a la Fiscalía General de la Nación cumplir el fallo del 27 de junio de 2013, mediante el cual el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección “A” confirmó la sentencia condenatoria contra esa entidad – modificando su monto–, en la que se dispuso el pago de una indemnización por la privación injusta de la libertad a la que fue sometida la señora Rocío Umaña Guevara. 5.2. Para esta Sala, al igual que lo concluyó el juez constitucional de primera instancia, y contra lo afirmado en el escrito de impugnación, no se cumple con el requisito de subsidiariedad.

Lo anterior se afirma porque, la actora erradamente cree que cumplió con ese requisito por haber culminado el proceso de reparación directa con la sentencia

del 27 de junio de 2013, y por haber hecho reclamo del cumplimiento de la misma a la Fiscalía General de la Nación. 5.3. Si bien es cierto la primera herramienta con la que cuenta el interesado para exigir el cumplimiento de una sentencia judicial ejecutoriada, es el reclamo directo a la entidad pública condenada (art.192 CPACA), como en efecto lo hizo la demandante, no es menos cierto que el mismo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ante el fracaso de esa vía en sede administrativa, consagra el proceso ejecutivo para el cumplimiento de las 6 Corte Constitucional. Sentencia T-345 de 2010. sentencias proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para lo cual dispone la ley que la sentencia presta mérito ejecutivo (art. 422 CGP). Por esto, si transcurrido el término contemplado en la ley, la entidad pública obligada no ha cumplido la sentencia condenatoria, a pesar del reclamo del interesado, procede su ejecución vía proceso ejecutivo. Como se ha dicho, la tutela no es un medio alternativo o facultativo, ni tampoco adicional o complementario a aquellos mecanismos judiciales ordinariamente establecidos para la defensa de los derechos que se consideren transgredidos o amenazados, como tampoco es un último recurso judicial al alcance de la actora; pues si tales mecanismos existen en el ordenamiento, deben ser los utilizados para el efecto. 5.4. Adicionalmente, dentro del presente proceso de tutela no existe prueba siquiera sumaria de que la accionante se halle ante un perjuicio irremediable, que

implique conceder el amparo constitucional, pues no existe prueba que acredite válidamente la presencia de una situación de gravedad, inminencia y urgencia para la actora. Los medios de prueba allegados al expediente de tutela, esto es: i) la copia de los derechos de petición presentados por la actora ante la Fiscalía General de la Nación en los que solicita el cumplimiento de la sentencia proferida el 27 de junio de 2013 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”7; y ii) la copia del acta de defunción del hermano de la actora, el señor Harvey Umaña Guevara, a quien se le ordenó mediante la sentencia de 27 de junio de 2013, el pago de 45 SMLMV por concepto de perjuicios morales8, no dan cuenta de la afectación de su mínimo vital o de algún derecho fundamental, y tampoco acreditó que haya sido desconocido el turno que fue fijado para el cumplimiento de la sentencia a cargo de la Fiscalía General de la Nación. 5.5. En consecuencia, no es procedente la acción de tutela de la referencia para obtener el pago de la suma dineraria establecida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, en tanto que, la accionante cuenta con el proceso ejecutivo para exigir el cumplimiento de la sentencia del 27 de junio de 2013. Como consecuencia de lo anterior, la Sala confirmará la providencia impugnada por las razones que han quedado expuestas. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la

República y por autoridad de la ley, FALLA 7 Folios 11 a 27 del expediente. 8 Folio 28 del expediente.

1. CONFÍRMASE la providencia impugnada del 25 de agosto de 2017, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN “B”, por las razones expuestas.

2. NOTIFÍQUESE la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero