CE-25000-23-41-000-2017-01512-01(AC)-2018

VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN - Por respuesta incompleta / ACTUALIZACIÓN DE LA HISTORIA LABORAL De la lectura del expediente se observa que, el 3 de marzo de 2017, el señor Pedro Pablo Moreno Vanegas, elevó petición ante Colpensiones, con el fin de que se actualice su historia laboral para efectos de acceder a la pensión de vejez. (…) Para el 21 de septiembre de 2017, fecha de radicación de la presente acción de tutela, el actor no había recibido respuesta de fondo en relación con la actualización de su historia laboral. La entidad demandada en la contestación de la presente acción sostuvo que dio respuesta a la petición del actor. Ese mismo argumento expuso en su escrito de impugnación. (…) Sin embargo, tal como lo consideró el a quo, la petición no se ha resuelto de fondo, toda vez que en el Oficio BZ2017-2564743-0684752 de 20 de abril de 2017, no se indica en forma expresa y precisa si procede la actualización de la historia laboral del señor Moreno Vargas con la inclusión de las semanas no pagadas y cuyo cobro Colpensiones gestionó en el año 2015. (…) Tal manifestación no puede tenerse como una respuesta de fondo, clara, completa y precisa frente a la petición elevada por el señor Moreno Vanegas. (…) De acuerdo con lo anterior, no prospera la impugnación. En consecuencia, la Sala confirma la decisión de primera instancia del 5 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que amparó el derecho fundamental de petición del señor Pedro Pablo Moreno Vanegas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-41-000-2017-01512-01(AC)

Actor: PEDRO PABLO MORENO VANEGAS Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONESCOLPENSIONES Decide la Sala la impugnación presentada por la demandada contra el fallo de 5 de octubre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que decidió lo siguiente: “1o) Tutélese al señor Pedro Pablo Moreno Vanegas el derecho constitucional fundamental de petición (…) 2º) En consecuencia ordénase al presidente de Colpensiones y al vicepresidente de beneficios y prestaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones o a quienes hagan sus veces que dentro del término de 48 horas hábiles contadas a partir de la notificación de esta providencia resuelva de fondo la solicitud elevada por el señor Pedro Pablo Moreno Vanegas el día 3 de marzo de 2017 y, además, notifique la respuesta de conformidad con lo establecido en los artículos 65 a 73 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).

(…)”1

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones El señor Pedro Pablo Moreno Vanegas, en nombre propio, ejerció acción de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones [en adelante Colpensiones],

por considerar vulnerado el derecho fundamental de petición. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “(…) solicito y ruego ordene su Señoría mediante sentencia judicial, accione a COLPENSIONES dé cumplimiento a lo que establece el ordenamiento jurídico vigente, en consecuencia dé respuesta de fondo a mi petición, en cuanto al Derecho de Petición vulnerado, en términos de ley, se ampare el Derecho de Petición, que se vulneró mediante omisión de respuesta, derivado del actuar negligente por parte de la administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, por las razones expuesta en la parte motiva. Una vez recibido el pago por parte de las empresas demandadas, no se refleja éste en mi historia laboral, en consecuencia solicito se haga el consolidado mediante la sumatoria de los pagos recibidos por las empresas que se hallaban en mora, así las cosas se refleje en las semanas cotizadas que éstos dineros representa. (…) ”2

2. Hechos De la demanda de tutela y sus anexos se observan como hechos relevantes, los siguientes: Según se informa en la demanda de tutela, el señor Moreno Vanegas desde el 10 de noviembre de 1980 empezó a cotizar aportes para pensión, a través de varios empleadores y los últimos años en forma independiente. 1 Fl. 44 2 Fl. 7

Solicitó el reconocimiento de la pensión de vejez, pero en Resoluciones GNR 363662 de 13 de octubre de 2014, GNR 25774 de 5 de febrero de 2015 y VPB69384 de 6 de noviembre de 2015 Colpensiones lo negó porque no cumplía con la

edad y las semanas cotizadas. En la Resolución VPB-69384, por la cual se resolvió recurso de apelación contra el acto que negó el reconocimiento de la pensión de vejez, le indicó que tenía 61 años, que estaban acreditas 1041 semanas cotizadas y que, al revisar la historia laboral, se encontró que el empleador IMPREGILO S.P.A. Sucursal Colombia presenta deuda por no pago en junio de 1995, marzo a diciembre 1998 y enero a septiembre de 1999. En el mismo acto se le informó que Colpensiones estaba adelantando el cobro respectivo3. El 3 de marzo de 2017, el señor Moreno Vanegas solicitó a Colpensiones que se incluyan y se sumen a su historia laboral las semanas que adeudaba IMPREGILO S.P.A. y que se encontraban en proceso de cobro en el 20154. A la fecha de presentación de la tutela5 no se ha dado respuesta a la petición.

3. Fundamentos de la acción de tutela La actuación de la entidad demandada desconoce el derecho de petición, cuyo ejercicio supone el derecho a obtener una respuesta oportuna.

4. Trámite previo Mediante auto del 25 de septiembre de 2017, se admitió la acción de tutela, se ordenaron las notificaciones respectivas y se vinculó al Vicepresidente de Beneficios y Prestaciones de Colpensiones para que integrara la parte demandada6.

5. Oposición7 3 Fls. 13-15 4 Fls. 9-11 5 21 de septiembre de 2017 6 Fls. 26-27 7 Fl. 34-35

El Director de Acciones Constitucionales de la Gerencia de Defensa Judicial de

Colpensiones solicitó declarar la improcedencia de la acción por carencia actual de objeto por hecho superado porque mediante Oficio de 20 de abril de 2017 dio respuesta a la petición del señor Moreno Vanegas.

6. Providencia impugnada La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante fallo del 5 de octubre de 20178, accedió a la solicitud de amparo al encontrar que la entidad demandada no había dado respuesta de fondo a la petición del señor Pedro Pablo Moreno Vanegas.

Advirtió que la respuesta de 20 de abril de 2017 dada por Colpensiones, no define con precisión si se va a actualizar la historia laboral del señor Moreno Vanegas con la inclusión de las semanas indicadas en la petición de 3 de marzo de 2017.

7. Impugnación El Director de Acciones Constitucionales de la Gerencia de Defensa Judicial de Colpensiones solicitó revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarar la carencia actual de objeto.

Insistió en que mediante oficio de 20 de abril de 2017 se dio respuesta de fondo a la petición de 3 de marzo de 2017.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la

acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». 8 Fls. 38-44 Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el presente caso, el señor Pedro Pablo pretende la protección del derecho fundamental de petición, que considera vulnerado con la omisión de Colpensiones, de dar respuesta de fondo a la petición formulada por el actor. A la Sala le corresponde resolver la impugnación interpuesta por la entidad demandada contra la sentencia del 5 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a la solicitud de tutela. El señor Moreno Vanegas solicita que se dé respuesta de fondo a la petición del 3 de marzo de 2017, por lo que, la Sala se referirá: (i) al derecho fundamental de petición y, (ii) al caso concreto. Del derecho fundamental de petición El derecho de petición que está previsto por el artículo 23 de la Constitución Política, así: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”. La jurisprudencia constitucional ha precisado sobre este derecho que: “(…) a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la

libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente. g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por

regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo [entiéndase artículo 14 de la Ley 1755 del 30 de junio de 20159] que señala 15 días para resolver . De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordena responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994 (…)”10 (negrillas y subraya fuera del texto). Caso concreto De la lectura del expediente se observa que, el 3 de marzo de 2017, el señor Pedro Pablo Moreno Vanegas, elevó petición ante Colpensiones, con el fin de que se actualice su historia laboral para efectos de acceder a la pensión de vejez. La

solicitud se hizo en los siguientes términos: “(…) Que funcionarios de COLPENSIONES adscritos a su Departamento, al revisar de forma exhaustiva mi historia laboral encontraron el siguiente hallazgo: Que el empleador IMPREGILO SPA, Sucursal Colombia, presentaba deuda por no pago en cuanto a mis aportes de pensión de vejez, en Junio de 1995, y desde Marzo a Diciembre de 1996, Enero a Diciembre de 1997, de Enero a Diciembre de 1998, y Enero a Septiembre de 1999, periodos que sumados ascienden a 184 semanas más los aportes desde 1.995/03, 9 Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 10 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-818 de 2011. correspondiente a 8 años, es decir 416 semanas que COLPENSIONES me informó que adeudaba el aportante SERVICIOS TEMPORALES; en consecuencia, se encontraba en proceso de cobro por la casa de cobro MAPEO, dineros y aportes los cuales considero transcurridos más de dos años, ya se hizo efectivo dicho cobro. En tal virtud, solicito se sumen estas semanas a mi historia laboral, y se refleje en el consolidado. Así las cosas y en este orden de ideas, considero cumplir con el lleno de requisitos exigidos para acceder a la pensión de vejez dentro del marco legal. (…) PRETENSIONES: Sin prórrogas, que me victimicen se incluyan y se sumen a mi Historia Laboral, las 600 semanas que mediante respuesta dada por

COLPENSIONES en la Resolución No. VPB69384 de 06 de Noviembre de 2015, las cuales fueron cobradas a los empleadores por LA CASA DE

COBRO MAPEO.

(…)”11 Mediante Oficio BZ2017-2564743-0684752 de 20 de abril de 2017, enviado por correo, el Director de Ingresos por Aportes de Colpensiones le indicó al peticionario, lo siguiente: “(…) de la manera más atenta nos permitimos dar respuesta a su solicitud (…) mediante la cual solicita el cobro de los aportes dejados de cancelar por parte del empleador IMPREGILIO S P A SUCURSAL COLOMBIA (…) y por parte del empleador SERVICIOS TEMPORALES ASOCIADOS Y CI (…). Por lo anterior y acorde a los hallazgos, en ejercicio de las facultades otorgadas por la ley 100 de 1993, nuevamente procederemos a requerir a los empleadores por los ciclos faltantes de pago, para que en el término de ley corrijan las inconsistencias registradas en los pagos de los aportes a la seguridad social. Una vez los empleadores realicen los pagos si hay lugar a ello, procederemos a actualizar su historia laboral. (…)”12 (Subrayas de la Sala) 11 Fls. 9-11 12 Fl. 36 Para el 21 de septiembre de 201713, fecha de radicación de la presente acción de tutela, el actor no había recibido respuesta de fondo en relación con la actualización de su historia laboral. La entidad demandada en la contestación de la presente acción sostuvo que dio respuesta a la petición del actor. Ese mismo argumento expuso en su escrito de impugnación. Sin embargo, tal como lo consideró el a quo, la petición no se ha resuelto de

fondo, toda vez que en el Oficio BZ2017-2564743-0684752 de 20 de abril de 2017 no se indica en forma expresa y precisa si procede la actualización de la historia laboral del señor Moreno Vargas con la inclusión de las semanas no pagadas y cuyo cobro Colpensiones gestionó en el año 2015. En el entender del peticionario, después de dos (2) años tales pagos ya debían haberse surtido, por lo que pidió la actualización respectiva. Empero, Colpensiones entiende que lo que se le pide es que cobre los aportes dejados de pagar por los empleadores IMPREGILO SPA Sucursal Colombia y Servicios Temporales Asociados y CI, por lo que indica que “Una vez los empleadores realicen los pagos si hay lugar a ello, procederemos a actualizar su historia laboral”. Tal manifestación no puede tenerse como una respuesta de fondo, clara, completa y precisa frente a la petición elevada por el señor Moreno Vanegas. Sea del caso precisar que el objetivo fundamental de la acción de tutela es la protección efectiva e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, en aquellos casos en que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular en los términos que establece la Constitución y la ley. Obsérvese que la eficacia de esta acción se manifiesta en la posibilidad que tiene el juez constitucional, si encuentra probada la vulneración o amenaza alegada, de impartir una orden encaminada a la defensa actual e inminente del derecho en disputa. De acuerdo con lo anterior, no prospera la impugnación. En consecuencia, la Sala

confirma la decisión de primera instancia del 5 de octubre de 2017, proferida por 13 Fl. 1 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que amparó el derecho fundamental de petición del señor Pedro Pablo Moreno Vanegas. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA CONFIRMAR el fallo del 5 de octubre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ