CE-25000-23-41-000-2018-00112-01(ACU)-2018

RECHAZO DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / INCUMPLIMIENTO DEL

REQUISITO DE CONSTITUCIÓN EN RENUENCIA / SOLICITUD DE

AUTORIZACIÓN PARA EL EJERCICIO DE ACTIVIDADES DE ENTIDADES

OPERADORAS DE LIBRANZAS

[P]ara la Sala es evidente que los documentos con los cuales se pretende dar por agotado el requisito no se presentó con el propósito de constituir en renuencia a la autoridad, sino dentro del trámite de renovación del código y con la finalidad de cumplir con lo exigido por las normas que se invocan incumplidas, como se pasa a explicar. (…) revisado el expediente, se desprende que la sociedad Ayudas y Gestiones S.A.S. no pretendía constituir en renuencia a la entidad accionada, sino cumplir con los requerimientos exigidos por parte de FOPEP-2015 dentro del trámite de renovación de código, otra cosa es que no aportara la información requerida. (…) para la Sala es evidente que el anexo 8, tenía como fin dar cumplimiento a las exigencias de renovación contenidas en la norma que alega como desconocida por el Consorcio FOPEP 2015, y no, con el objeto de constituir en renuencia a ésta, pues del contenido de la petición no se advierte que lo pretendido es el cumplimiento del deber legal y tampoco se infiere el propósito de agotar el requisito en mención, características indispensables para entender acreditada dicha exigencia, máxime si se tiene en cuenta que mal podría constituirse en renuencia a una entidad respecto de un trámite que se encuentra vigente y a la espera de que la actora aporte la información requerida. (…) En

conclusión, aunque la Sala no establece mayores exigencias para entender agotado el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, lo cierto es que en este caso no se satisfacen los requerimientos mínimos para entender constituido en renuencia al Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional de Colombia –Consorcio FOPEP 2015, ya que de aquél no se podía inferir, bajo ninguna óptica, que lo que se requería era el cumplimiento de las normas invocadas como incumplidas, se repite, porque el trámite de renovación de código aún se encuentra pendiente de concluir. Bajo este panorama y atendiendo a que el requisito mencionado no se encuentra agotado, la Sala en aplicación del artículo 12 de la Ley 393 de 1997 revocará la sentencia de primera instancia, para en su lugar, rechazar la solicitud de la sociedad Ayudas y Gestiones AG3 S.A.S.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 87 / LEY 393 DE 1997 / LEY 1257 DE 2012 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 1348 DE 2016 - ARTÍCULO

2.2.2.54.2

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia desarrolla las generalidades de la acción de cumplimiento y su diferencia con otras acciones constitucionales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-41-000-2018-00112-01(ACU)

Actor: AYUDAS Y GESTIONES AG3 S.A.S.

Demandado: FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS DE NIVEL NACIONAL DE

COLOMBIA - CONSORCIO FOPEP 2015

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la providencia del 2 de abril de 2018, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud En ejercicio de la acción constitucional la sociedad Ayudas y Gestiones AG3

S.A.S., por intermedio de su representante legal, demandó del Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional de Colombia – en adelante Consorcio FOPEP 2015 el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2.2.2.54.2 numerales 1o y 2o del Decreto 1348 de 2016 y el artículo 6º de la Ley 1527 de 2012.

2. Hechos 2.1 El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, fue creado por la Ley 100 de 1993 y “tiene como objetivo sustituir el pago de pensiones de vejez o de jubilación de invalidez, de sustitución o sobrevivientes que se encontraban a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social o de los fondos insolventes del sector público del orden nacional; así, como los ministerios departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del estado, y las demás entidades oficiales que el Gobierno Nacional determine que tengan a su cargo el pago directo de pensiones con aportes de la Nación”, de conformidad con lo anterior, se constituye como una entidad pagadora,

teniendo la obligación de deducir, retener y girar las sumas que sus afiliados adeuden a las operadoras de libranzas. 2.2. La Subdirección de Pensiones Contributivas del Ministerio del Trabajo suscribió contrato de Encargo Fiduciario No. 0269 de 2015 en donde se determinó que la administración de los recursos del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional iba a recaer en el Consorcio FOPEP 2015 constituido por Fiduciaria Bancolombia S.A. y Fiduciaria a Previsora S.A. La mentada Corporación también es la encargada de otorgar a las entidades operadoras de libranzas, definidas en el artículo 6º de la Ley 1527 de 2012, la autorización para el ejercicio de sus actividades a través de un código. 2.3. El Consorcio FOPEP 2015 ha renovado el mentado código a la sociedad demandante con el fin de que ejerza la actividad de operación de libranza. Sin embargo, para la vigencia 2017 – 2018, hasta que no se esclareciera datos respecto a: “1Información y diligenciamiento del formulario de conocimiento del Gerente y representante legal de 3AG SAS que es INTERMEDIOS RVQ SAS , incluir todos los socios y la participación que tienen en la empresa sobre el capital. 2De los estados financieros se solicita precisar la siguiente información: Activos, a) Detalle las cuentas efectivo y equivalentes en efectivo, en que están representadas. Informar la reducción de más del 50% del año 2015 al año 2016. b) Detalle de la cuenta deudores, cuales

son los deudores, c) En qué cuenta del balance se registra la cartera de créditos a la fecha del reporte. Pasivos, a) Detallar que componen otros pasivos…”. 2.4. Con la finalidad de no perder la vigencia del código, la sociedad actora radicó el acuerdo operativo y el manejo de códigos para el descuento por libranzas, asimismo, se citó a entrevista al representante legal de la sociedad accionante en donde rindió informe con el fin de solucionar los requerimientos planteados para la renovación del código. 2.5. El 12 de diciembre el Consorcio FOPEP 2015 no permitió el ingreso a la plataforma de libranzas, rechazando las solicitudes suscritas a favor de la sociedad demandante. 2.6. Inconforme con lo anterior la actora solicitó, el 15 de diciembre de 2017, dar cumplimiento al artículo 6º de la Ley 1527 de 2012 y al artículo 2.2.2.54.2 numerales 1 ° y 2C del Decreto 1348 de 2016, efectuando los descuentos de nómina autorizados por el FOPEP. El FOPEP argumentó en respuesta de 11 de enero de 2018 que sí ha dado cumplimiento a las normas, pero que tal afirmación no es cierta al no permitir incorporar a la sociedad accionante a las nuevas libranzas, toda vez que la accionante debe aportar documentos que originan la cartera, certificado de existencia y representación legal, estados financieros, origen de los recursos.

3. Fundamentos de la acción Para la parte actora las normas invocadas en la demanda se encuentran incumplidas, toda vez que a pesar de que ha aportado la documentación requerida por el FOPEP

2015, no se ha renovado el código y se encuentra bloqueada en las plataformas electrónicas.

4. Pretensiones “PRIMERO: Que se declare que el accionado CONSORCIO FOPEP 2015 está obligado a darle cumplimiento a lo ordenado por el artículo 6º de la Ley 1527 de 2012, en su aparte que establece: "Todo empleador o entidad pagadora estará obligada a deducir, retener y girar de las sumas de dinero que haya de pagar a sus asalariados, contratistas, afiliados o pensionados, los valores que estos adeuden a la entidad operadora para ser depositados a órdenes de esta previo consentimiento expreso, escrito e irrevocable del asalariado, contratista afiliado o pensionado en los términos técnicos establecidos en el acuerdo que deberá constituirse con la entidad operadora, en virtud a la voluntad y decisión que toma el beneficiario al momento de escoger libremente su operadora de libranza y en el cual se establecerán las condiciones técnicas y operativas necesarias para la transferencia de los descuentos. EI empleador o entidad pagadora no podrá negarse injustificadamente a la suscripción de dicho acuerdo." (Negrillas y subrayas fuera de texto).

SEGUNDO: Que se declare que el accionado está obligado a darle cumplimiento a lo estipulado por el artículo 2.2.2.54.2 numerales 1o y 2o del Decreto Ley 1348 de 2016, en los apartes que establecen: "... 1. Administración: Es la operación en la cual los recaudos de la cartera de las libranzas los realizará el vendedor o un tercero, sin perjuicio de que se

asuman gestiones adicionales. 2 Administrador de los créditos libranza: Es el vendedor o tercero Que en virtud de un mandato administra y recauda los flujos correspondientes a las amortizaciones de los créditos libranza ."(Subrayas y negrillas fuera de texto) TERCERO: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores se ordene al accionado reasignar código para descuentos de nómina y asimismo efectuar los descuentos de nómina autorizados por los pensionados de: FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS DEL NIVEL NACIONAL DE COLOMBIA, conforme lo dispone la Ley 1527 de 2012 y el Decreto Ley 1346 de 2016.”.

5. Trámite de la solicitud Mediante providencia del 1º de febrero de 2018, el Magistrado Ponente en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, admitió la demanda y ordenó su notificación personal al representante legal del Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional de Colombia - Consorcio FOPEP

2015. Posteriormente, por medio de auto de 5 de marzo de 2018, el a quo vinculó al Ministerio de Trabajo al presente trámite constitucional.

6. Contestaciones 6.1. El Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional de ColombiaConsorcio FOPEP 2015 se opuso a la prosperidad de la acción e informó que en cumplimiento de los artículos 2.2.2.54.2 de la Ley 1348 de 2018 y el artículo 6º de la Ley 1527 de 2012, de forma mensual aplica los descuentos

a los pensionados en favor de las entidades operadoras de libranzas que cumplen con los requisitos exigidos por la Ley 1527 de 2012 y el Decreto 1073 de 2002, por lo que han creado unos procedimientos para la prestación de dichos servicios, en donde tienen el deber de solicitar la información básica financiera para la prevención y detección del lavado de activos. Indicó que el control que se ha adelantado a las empresas de descuentos por nómina está de acuerdo a los conceptos de la Superintendencia Financiera y del Consejo de Estado en cuanto el Consorcio se encuentra en la obligación de conocer el cliente y evitar la utilización fraudulenta del sistema. Manifestó que para la asignación de los códigos se debe conocer la información de las instituciones con las cuales se tendrán relaciones legales o comerciales, ya que el Consorcio realiza una administración de más de 300 mil pensionados, con alrededor de 150 mil nóminas sobre las que se realizan descuentos, y más de 300 compañías operadoras de libranzas, por lo que es necesario llevar un código para poder controlar los descuentos. Finalmente aludió que nunca ha negado el código a la actora, sino que al no tener la información completa por parte de la empresa accionante, no se ha podido continuar con el estudio de renovación, por lo que la no activación en el sistema ha sido producto de la no entrega completa y oportuna de la información. 6.2. El Ministerio del Trabajo se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando la falta de fundamento constitucional y legal, a pesar de que todos los hechos fueron realizados dentro de los procedimientos propios del Consorcio Fopep 2015.

Aludió que los artículos de los que se pretende el cumplimiento no contienen una obligación clara, expresa y exigible a cargo del Ministerio y tampoco del Consorcio Fopep 2015 que administra los recursos públicos y tiene como obligación realizar los descuentos a terceros, sino que el artículo 6º de la Ley 1527 de 2012 dispone que el empleador o entidad pagadora no podrá injustificadamente negar la suscripción de los acuerdos, pero que la entidad pagadora tiene la potestad de no hacer descuentos cuando se justifiquen las razones, que en el caso fue porque el operador de libranzas está representado por la Cooperativas de Gestiones y Procuraciones COGESPROCU que se abstuvo de presentar la documentación solicitada.

7. Fallo impugnado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, en sentencia de 2 de abril de 2018, negó las pretensiones de la demanda al considerar que si bien del artículo 6º de la Ley 1527 de 2012 se deriva una obligación clara, expresa y exigible a una entidad pagadora como lo es el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional de Colombia, dicha norma no ha podido ser cumplida a raíz de que la entidad operadora de retenciones por libranzas no aportó la documentación exigida para la renovación de los códigos de descuento, lo cual no implica per se el incumplimiento de las normas demandadas sino la falta de culminación del proceso administrativo para renovación del acuerdo operativo por parte del ente demandante con el Consorcio FOPEP.

Asimismo indicó que de proceder conforme a las pretensiones de la demanda,

implicaría el amparo de derechos subjetivos a la accionante, ya que se estaría ordenando que se renueve sus acuerdos sin que el juez de cumplimiento tenga la competencia para verificar el acatamiento de los respectivos requisitos.

8. Impugnación Inconforme con la anterior decisión, mediante escrito radicado en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 13 de abril de 2018, el representante legal de la sociedad actora impugnó el fallo de primera instancia, al respecto, reiteró los argumentos aludidos en primera instancia y aludió que el incumplimiento tiene su origen en la exigencia de nuevos requisitos por parte del consorcio FOPEP-2015 para poder acceder al código y con ello realizar el recaudo de las libranzas.

Señaló que el ente demandado no puede exigir los estados financieros de una tercera persona, toda vez que la sociedad Ayudas y Gestiones AG3 S.A.S. es contratista de recaudo de cartera con el contratante Cooperativa COGESPROCU, pero no ejerce mandato jurídico o es superior jerárquico, por lo que a ser una persona jurídica diferente se violaría la reserva legal de los papeles contables exigiendo su revelación. Finalmente, arguyó que en concordancia con la Ley 962 de 2005 - Ley Anti trámites, al establecer nuevos requisitos es ilegal por parte de la demandada.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del CPACA1 y el

Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que estableció la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.

2. Generalidades de la acción de cumplimiento2

La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas,

la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” (subraya fuera del texto) 3. 1 Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…) 2 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente:

52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 CP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 1100133-42-048-2016-00636-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez (E). 3 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)4. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el

inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.1. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como la ley en sentido material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política5. Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto

administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa 6. Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. 4 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", C.P.: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 6 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-0048601 De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas”7. Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción, y para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado8. Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de

ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio…”9. Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales10, imponer sanciones11, hacer efectivos los términos judiciales de los procesos12, o perseguir indemnizaciones13, por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas.

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos14, a menos que estén apropiados15; o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en 7 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) 8 Consejo de Estado, Sección Quinta C.P. Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-2331-000-2011-00891-01 (ACU). 9 Consejo de Estado, Sección Quinta C.P., Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 7600123-31-000-2012-00499-01(ACU). 10 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927. 11 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585. 12 Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088. 13 Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403. 14 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-467301(ACU). 15 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000-2015-0049301, C.P. Alberto Yepes Barreiro. este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior16.

2.2 La diferencia entre la acción de cumplimiento con otras acciones constitucionales Finalmente, pertinente resulta resaltar, por pedagogía, la diferencia que existe entre la acción de cumplimiento con otras de categoría constitucional como son las populares, de grupo o de tutela, veamos: La acción de cumplimiento y la popular tienen como rasgo distintivo en que la primera “busca la protección del ordenamiento jurídico y en algunos casos la eficacia del derecho del particular, contenido en una norma legal…”17, por su parte la segunda “procura la protección de derechos e intereses colectivos, a través de medidas dirigidas a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.”18 Y, la diferencia entre la acción de cumplimento y la de tutela es explicada por la jurisprudencia constitucional al señalar: “Cuando lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisión de la autoridad, se está en el ámbito de la acción de tutela. Cuando lo que se busca es la garantía de derechos de orden legal o lo que se pide es que la administración de aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es la acción de cumplimiento”19. Por su parte, la acción de grupo es disímil a la de cumplimiento, ya que la primera de ellas centra su objetivo en la reparación de los daños ocasionados a un grupo de personas que no puede ser inferior a veinte, mientras la figura jurídica del artículo 87 constitucional se contrae en la búsqueda de la efectividad de las leyes

o los actos administrativos.

3. Análisis del caso concreto Hechas las anteriores precisiones le corresponde a la Sala determinar si confirma, revoca o modifica la sentencia de primera instancia que negó la solicitud presentada por la sociedad Ayudas y Gestiones AG3 S.A.S. Para el efecto, analizará los presupuestos para la prosperidad de la acción de cumplimiento. 3.1. De la renuencia20

Como se explicó someramente en el acápite 2 de esta providencia, la procedencia 16 Sentencia ibídem. 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 28 de octubre de 2003, radicado 25000-23-25-000-20040903-01(AP). 18 Sentencia ibídem. 19 C-1194/01 20 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez. de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto

administrativo con citación precisa de éste y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”21 (Subrayas fuera de texto). Sobre este tema, esta Sección22 ha dicho que: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de un