CE-25000-23-41-000-2018-00875-01(ACU)-2019

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Niega / INEXISTENCIA DE UN MANDATO

IMPERATIVO E INOBJETABLE / CONTRADICCIÓN ENTRE DISPOSICIONES INTERNAS Y OBLIGACIÓN CONTENIDA ACUERDO INTERNACIONAL - Su resolución no corresponde al juez de cumplimiento / PROHIBICIÓN DE REPRODUCIR POR ESCRITO EL CONTENIDO DE AUDIENCIAS, INCLUYENDO LAS SENTENCIAS, EN MATERIA JUDICIAL LABORALOrdenamiento jurídico interno Colombiano / RESOLUCIONES FINALES O SENTENCIAS SOBRE EL FONDO DE CASOS EN LAS ESPECIALIDADES LABORAL Y DE SEGURIDAD SOCIAL SEAN FORMULADAS POR ESCRITOAcuerdo de promoción comercial entre Colombia y los Estados Unidos [E]s claro que en materia judicial laboral, las decisiones que ponen fin a las controversias suscitadas son adoptadas en audiencias (autos o fallos), lo que implica que es de manera oral. Sin embargo, como lo busca propender el acuerdo internacional, estas deberían ser de forma escrita. Al contrastarse lo dispuesto en la normatividad interna colombiana con la obligación contenida en la disposición del tratado cuyo cumplimiento pide la parte actora, se observa que existe prima facie una aparente contradicción entre ambas. (…) Debido a esta contradicción entre las normas internas colombianas y lo dispuesto en la cláusula 17.3 del Acuerdo de Promoción Comercial celebrado entre Colombia y Estados Unidos, para la Sala no es clara la existencia de un mandato imperativo e inobjetable del cual pueda ordenarse su cumplimiento por medio del presente medio de control, toda vez que las normas antes transcritas evidentemente son contrarias, esto es,

el acuerdo internacional que se pide hacer cumplir que prevé la forma escrita en la resolución de las controversias laborales y el ordenamiento procesal judicial laboral que lo dispone de forma oral. Debe destacarse que la acción de cumplimiento no fue diseñada para resolver los conflictos existentes entre el ordenamiento jurídico interno y lo dispuesto en tratados internacionales suscritos por el Estado colombiano, ni a través de esta vía procesal pueden discutirse problemas relativos a la vigencia de la ley interna, como consecuencia de su posible derogatoria originada por la suscripción de tratados internacionales Así las cosas, en atención que no corresponde a las competencias propias del juez de cumplimiento realizar un juicio de vigencia de la normativa interna, en este caso, de las previsiones del Decreto-Ley 2158 de 1948, el estudio del presente asunto escapa a la órbita de conocimiento del juez de cumplimiento. En efecto, no podría el juez de cumplimiento ordenar el acatamiento de la cláusula 17.3 del convenio internacional entre el Estado Colombiano y de lo Estados Unidos de América sin que ello implique perturbar la vigencia del Decreto-Ley 2158 de 1948. En consecuencia, para la Sala se debe confirmar la decisión de primera instancia porque no se está frente a un mandato imperativo e inobjetable por cuanto, de aceptarse la interpretación que el actor quiere impartirle a la norma cuyo cumplimiento solicita, sería tanto como realizar un análisis de vigencia entre dos normas, una perteneciente al ordenamiento jurídico interno y otra contenida en un tratado internacional, divergencia que no le corresponde dirimir al juez de cumplimiento

FUENTE FORMAL: CÓDIGO PROCESAL DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL - ARTÍCULO 46 / CÓDIGO PROCESAL DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL - ARTÍCULO 73 / CÓDIGO PROCESAL DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL - ARTÍCULO 82 / ACUERDO DE PROMOCIÓN COMERCIAL ENTRE COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS - CLÁUSULA 17.3 / LEY 1143 DE 2007 / LEY 1166 DE 2007

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2018-00875-01(ACU)

Actor: RAFAEL MÉNDEZ ARANGO

Demandado: NACIÓN - PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 3 de octubre de 2018, a través de la cual la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la presente acción de cumplimiento.

1. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud Por medio de escrito radicado el 17 de julio de 20181, ante la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el señor Rafael Méndez Arango ejerció acción de cumplimiento contra la Presidencia de la República con el fin de

obtener la observancia de lo dispuesto en la cláusula 17.3 del Acuerdo de Promoción Comercial celebrado entre Colombia y Estados Unidos, convenio aprobado mediante la Ley 1143 de 2007 que fue modificado por medio del protocolo de 28 de junio de 2007, aprobado a su vez, mediante la Ley 1166 de 21 de noviembre 2007 y entró en vigor para ambas partes el 15 de mayo de 2012. En criterio del accionante en la cláusula 17.3 del convenio internacional las partes celebrantes convinieron que "[...] las resoluciones finales sobre el fondo del caso en tales procedimientos [...] se formulen por escrito, y señalen las razones en las que se basan las resoluciones [...]”. No obstante, actualmente, no ha sido cumplido, pues los jueces de la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, han continuado profiriendo oralmente las sentencias en esta clase de juicios porque la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en auto de 4 de julio de 2014, arguyó que "[...] la norma 17.3 del Acuerdo Internacional ya citada es válida y obligatoria (para el Estado colombiano), pero no justiciable internamente en casos concretos”. 1 Ver folios 1 a 5. 1.2. Hechos La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda así: 1.2.1. El 22 de noviembre de 2006, entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América se suscribió el Acuerdo de Promoción Comercial sus cartas adjuntas y sus entendimientos fueron suscritos en Washington. 1.2.2. Mediante la Ley 1143 de 4 de julio de 2007 fue aprobado el "Acuerdo

de promoción comercial entre la República de Colombia y Estados Unidos de América". 1.2.3. Posteriormente, por medio de la Ley 1166 de 21 de noviembre de 2007, fue aprobado el "Protocolo modificatorio al Acuerdo de Promoción Comercial ColombiaEstados Unidos, firmado [en] Washington, Distrito de Columbia, el 28 de junio de 2007, y la carta adjunta de la misma fecha". 1.2.4. La Corte Constitucional, en sentencia C-750 de 2008, declaró exequible la Ley 1143 de 2007 y con la sentencia C-751 de esa misma fecha, declaró exequible la Ley 1166 de 2007. 1.2.5. El Decreto 993 de 2012 fue publicado en el Diario Oficial N° 48.431 de 15 de mayo de 2012 y con ese acto "[...] se promulga el Acuerdo de promoción comercial entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América, sus Cartas Adjuntas y sus Entendimientos, suscritos en Washington D.C., el 22 de noviembre de 2006, y el Protocolo modificatorio al Acuerdo de Promoción comercial ColombiaEstados Unidos, suscrito en Washington D.C., el 28 de junio de 2007, y su Carta Adjunta” 1.3. Pretensiones En el escrito de demanda se solicitó: "La norma con fuerza material de ley cuyo cumplimiento aquí solicito es la cláusula 17.3 del acuerdo de promoción comercial celebrado entre Colombia y los Estados Unidos, convenio aprobado mediante la Ley 1143 de 2007 que fue modificado por medio del protocolo de 28 de junio de 2007, aprobado, a su vez,

mediante la Ley 1166 de 21 de noviembre de 2007. Este tratado internacional entró en vigor para ambas partes el 15 de mayo de 2012". (fl. 12). 1.4. Trámite en primera instancia 1.4.1. Mediante escrito radicado el 17 de julio de 2018, en la Oficina de Administración y Apoyo Judicial para los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, el señor Rafael Méndez Arango demandó en ejercicio de la acción de cumplimiento a la Presidencia de la República (Fls. 11 a 16). 1.4.2. Efectuado el reparto le correspondió al Juzgado 37 Administrativo de Bogotá D.C. que, por auto del 18 de julio de 2018, ordenó remitir por competencia el asunto de la referencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1.4.3. Remitido el expediente a la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, por auto de 5 de septiembre de 2018 (Fl. 23 y vito, a 24), admitió la demanda y vinculó a los Ministerios de Relaciones Exteriores y Comercio, Industria y Turismo. 1.5. Informes 1.5.1. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo aludió que el accionante no está haciendo una lectura adecuada e íntegra de las obligaciones que el precepto que pide hacer cumplir impone al Estado colombiano por dos razones: por un lado, el acuerdo mismo incluye un mecanismo para realizar observaciones a la legislación laboral y, por otro lado, el precedente de la Corte Suprema aclaró

que no todas las obligaciones derivadas de un TLC son justiciables a través de la jurisdicción ordinaria. Destacó que los compromisos que asume el Estado colombiano están previstos en el capítulo 17 del Acuerdo de Promoción Comercial (APC) con los Estados Unidos, en cuyo artículo 17.5 (antes 17.4) se establece el Consejo de Asuntos Laborales (Consejo)., el cual cumple las funciones que le encomendaron las Partes en el Acuerdo y además se establecen normas que permiten determinar un relacionamiento con los ciudadanos para hacer seguimiento al nivel de implementación de las disposiciones de dicho capítulo. Adicionalmente, indicó que cada Estado parte se comprometió a designar dentro de su Ministerio de Trabajo una unidad que servirá de punto de contacto con las otras partes y con el público al cual se encargará de "la presentación, recepción y consideración de las comunicaciones de personas de una parte sobre asuntos relacionados con las disposiciones de este Capítulo...". En virtud de lo anterior, aludió que existe una institucionalidad en donde se pueden plantear los asuntos relacionados con la interpretación o cumplimiento de las disposiciones allí previstas. Se entiende que este procedimiento previo es el adecuado y no la acción de cumplimiento, que no está prevista como mecanismo idóneo para la exigibilidad de compromisos derivados del Acuerdo con los Estados Unidos. Por otra parte, aludió que la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha precisado la naturaleza de las obligaciones laborales contenidas en los TLC, en auto del 2 de julio de 2014, M.P. Carlos

Ernesto Molina Monsalve:

"No obstante, a pesar de ser el citado artículo 17.3 del acuerdo una norma revestida de validez Interna en Colombia —por efecto de su ratificación— y de obligatoriedad —por efecto de su promulgación en el Diario Oficial—, ella no necesariamente será una norma ejecutable por las autoridades nacionales, es decir, una norma aplicable directamente a casos concretos. En efecto, nótese que el señalado artículo tiene como destinatarios a cada uno de los Estados suscriptores de este, obligándoles a que actúen o hagan lo pertinente para que las sentencias se formulen por escrito. Así se deduce del tenor literal de la cláusula: —Cada parte dispondrá.”. 1.5.2. El Ministerio de Relaciones Exteriores indicó que en el presente caso, no está configurada la renuencia que aduce el demandante de forma subjetiva como lo plantea en su escrito, toda vez que, a fin de determinarla se requieren para que la misma se configure que la actuación del Ministerio de Relaciones Exteriores lo sea de forma omisa y exista un nexo de causalidad con la obligatoriedad de la autoridad de darle cumplimiento al ordenamiento jurídico. Asimismo aludió que, de la norma debatida, al Ministerio de Relaciones Exteriores no le corresponde la ejecución de las disposiciones contenidas en todos los tratados internacionales de los que hace parte el Estado colombiano, esto es, que no tiene posibilidad de decidir la aplicación de procedimientos judiciales, lo cual, es una atribución exclusiva de la rama judicial. 1.5.3. La Presidencia de la República advirtió que comoquiera que esta acción

tiene carácter subsidiario y residual, solo procede en caso de que el demandante no tenga o no haya tenido otro medio judicial para lograr, como en este caso, el cumplimiento de la Ley, respecto de la cual parece, no sabemos, que no se da cumplimiento por parte de los operadores judiciales, en algún caso concreto en el que él hace parte. Expresó que, se presentó una inepta demanda, sin cargo alguno, sin pruebas, sin elementos de juicio que permitan hacer ningún tipo de análisis o reflexión jurídica, que aporte alguna idea para debatir en este proceso. En tal virtud, ante la ausencia de cargos y pruebas, solicitó que se rechacen las pretensiones de la demanda por ineptas, por ausentes de carga argumentativa, y por no contener una obligación exigible al Presidente de la República. 1.6. Sentencia impugnada La Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 3 de octubre de 2018, negó la presente acción. Al respecto, concluyó que “no habría norma que cumplir por parte de la Presidencia de la República y los Ministerios de Comercio, Industria y Turismo y de Relaciones Exteriores pues se aclara que, la parte actora lo que pretende con esta acción es que, se profieran por escrito las sentencias en materia laboral, y claramente la función de la rama judicial no le corresponde a las entidades aquí demandadas, además, tampoco son la autoridad competente en caso de una reforma legislativa en materia laboral.” En efecto, precisó que debía tenerse en cuenta lo previsto en los artículos 12 y

75 de la Ley 270 de 19962, de los cuales se infiere que la función de administrar la rama judicial le compete al Consejo Superior de la Judicatura, y las autoridades judiciales son las encargadas de aplicar la legislación vigente y correspondiente en cada caso, y ninguna de las mencionadas fue demandada en esta acción. Asimismo, indicó que, en caso de una eventual reforma legislativa, respecto del Código Procesal del Trabajo, el órgano competente sería el Congreso de la República y tampoco fue demandado en este proceso. 1.7. Incidente de nulidad El accionante promovió incidente de nulidad, por medio de memorial radicado el 26 de octubre de 2018, el cual sustentó de la siguiente forma: “Pido que sea anulado este trámite judicial desde el auto dictado el 5 de septiembre de 2018, providencia en la que se: "ADMITE DEMANDA CONTRA LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Y VINCULA A LOS MINISTERIOS DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURSMO (sic) Y DE RELACIONES EXTERIORES", tal cual quedó textualmente anotado en esa misma fecha en la página de consulta de procesos. Por cuanto todas las actuaciones adelantadas por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca están afectadas por el vicio de nulidad que se origina en el hecho de no ser esa subsección el tribunal competente para conocer de la acción de cumplimiento, deberá ser anulado el fallo dictado el 3 de octubre de 2018.” La Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, en auto de ponente de 14 de enero de 2018, denegó la solicitud de nulidad presentada al concluir que ese Tribunal era el competente para tramitar y decidir “la presente acción en primera instancia, toda vez que, para este caso se debe aplicar lo señalado en el numeral 16 del artículo 152 del C.P.A.C.A. (norma posterior), y no lo determinado en el artículo 3o de la Ley 393 de 1997, como lo pretende el demandante.”. 1.8. Impugnación 2 , a saber: "ARTÍCULO 12. DEL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL POR LA RAMA JUDICIAL. <Artículo modificado por el artículo 5o de la Ley 1285 de 2009. El nuevo texto es el siguiente: > La función jurisdiccional se ejerce como propia y habitual y de manera permanente por las corporaciones y personas dotadas de investidura legal para hacerlo, según se precisa en la Constitución Política y en la presente Ley Estatutaria. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> Dicha función se ejerce por la jurisdicción constitucional el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y !a jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción. ARTÍCULO 75. FUNCIONES BÁSICAS. Al Consejo Superior de la Judicatura le corresponde la administración de la Rama Judicial y ejercer la función disciplinaria, de conformidad con la

Constitución Política y lo dispuesto en esta ley." La parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia. Al respecto, aludió que no entiende el por qué debió haber dirigido esta acción de cumplimiento contra el Consejo Superior de la Judicatura o contra "las autoridades judiciales". De igual manera, extraña la razón por la que se consignó en el fallo que por ser "[...] el Congreso de la República [...] el órgano competente [...] en caso de una eventual reforma legislativa, respecto del Código Procesal del Trabajo [...]", la autoridad que debió demandar. Reiteró que lo pretendido es que el Presidente de la República -y no el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República - cumpliera lo que le ordena hacer respecto de las leyes promulgadas, el artículo 189 de la Constitución Política, en su ordinal 10, esto es, "velar por su estricto cumplimiento". Indicó que debe tenerse presente que en los términos del artículo 189 de la Constitución Política el Presidente de la República es "Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa", y que le corresponde "[...] celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso". En este caso, esgrimió que el tratado ya fue celebrado y aprobado; pero, en su criterio, no ha sido acatado por Colombia su obligación de que los jueces de la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, profieran por escrito las sentencias o "resoluciones finales sobre el fondo del caso"

en los procesos de su conocimiento. Es por todo lo anterior que considera que no se equivocó al solicitar que se ordenara al Presidente de la República, en relación con la Ley 1143 de 4 de julio de 2007 y la Ley 1166 de 21 de noviembre de 2007, cumplir su deber constitucional de “Velar por su estricto cumplimiento", conforme lo estatuye el artículo 189 de la Constitución Política, y que, por ello, imparta las órdenes o tome las medidas que sean procedentes y que estén enderezadas a que "dichos procedimientos cumplan con el debido proceso”.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra el fallo de primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – C.P.A.C.A.– Ley 1437 de 2011,3 y el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la 3 “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2. Generalidades de la acción de cumplimiento4

La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es

omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” (subraya fuera del texto) 5. de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)” 4 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 CP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez (E). 5 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la

Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)6. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).

2.2.1. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como la ley en sentido material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política.7 Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto 6 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa .8 Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas”9. Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado.10 Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el

evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio…”11. Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales,12 imponer sanciones,13 hacer 8 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-0002013-00486-01 9 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) 10 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejera Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). 11 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejero ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 12 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927. 13 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585. efectivo los términos judiciales de los procesos,14 o perseguir indemnizaciones,15 por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros

cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,16 a menos que estén apropiados;17 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior.18 2.2.2. La diferencia entre la acción de cumplimiento con otras acciones constitucionales Finalmente, pertinente resulta resaltar, por pedagogía, la diferencia que existe entre la acción de cumplimiento con otras de categoría constitucional como son las populares, de grupo o de tutela, veamos: La acción de cumplimiento y la popular tienen como rasgo distintivo en que la primera “busca la protección del ordenamiento jurídico y en algunos casos la eficacia del derecho del particular, contenido en una norma legal…”19, por su parte la segunda