CE-25000-23-41-000-2018-00977-01(ACU)-2019

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Las notificaciones por estado y las notificaciones por medios electrónicos contempladas en esas disposiciones están previstas para las actuaciones judiciales cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior implica que tales normas no guardan correspondencia con la naturaleza jurídica de los procesos de responsabilidad fiscal, para los cuales existe norma especial en materia de notificaciones, como es la Ley 1474 de 2011 en sus artículos 104 a 106, por lo cual no es procedente la aplicación extensiva que reclama el demandante. Al margen de lo anterior, advierte la Sala que en el expediente el actor no demostró que la alegada falta de aplicación de los artículos 201 y 205 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo haya desconocido el derecho de defensa en los procedimientos adelantados por la Contraloría General.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2018-00977-01(ACU)

Actor: LUIS ALEJANDRO QUINTERO SÁENZ Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de noviembre 29 de 2018 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud En nombre propio y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el abogado Luis Alejandro Quintero Sáenz presentó demanda contra la Contraloría General de la República para que sea ordenado el cumplimiento de los artículos 201 y 205 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo (CPACA).

2. Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: El actor sostuvo que la Contraloría General tiene a su cargo el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal en los casos en que estén comprometidos recursos públicos, según las leyes 610 de 2000 y 1474 de 2011.

Explicó que la primera de tales normas no regula las notificaciones en el proceso de responsabilidad fiscal y que la segunda, en el artículo 106, dispuso las notificaciones en el trámite ordinario y las que deben hacerse personalmente y por estado. Agregó que para llenar este vacío, el artículo 66 de la Ley 610 de 2000 estableció que en los aspectos no previstos se aplicarán, en su orden, las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, el Código de Procedimiento Civil y el Código de Procedimiento Penal en cuanto sean compatibles con el proceso de responsabilidad fiscal. Subrayó que en abierta violación de lo previsto en los artículos 201 y 205 del CPACA, en calidad de apoderado en diversos procesos de responsabilidad fiscal pidió la aplicación de dichas normas garantistas del derecho de defensa, sin que la Contraloría General haya acogido dicha solicitud.

3. Razones del posible incumplimiento El demandante consideró que los artículos 201 y 205 del Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo están siendo incumplidos debido a que la Contraloría General niega su aplicación en el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal.

4. Trámite de la solicitud en primera instancia Mediante providencia de octubre 31 de 2018, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, admitió la demanda y ordenó la notificación al contralor general (f. 48).

5. Contestación de la demanda Por intermedio de apoderado, la Contraloría General advirtió que no ha incurrido en el incumplimiento alegado por el actor y precisó que cuando el proceso de responsabilidad fiscal es adelantado verbalmente, las providencias deben notificarse en forma personal, por aviso, en estrado o por conducta concluyente según el tipo de decisión.

Agregó que en los casos en que la actuación sea llevada a cabo por el trámite ordinario, las providencias serán notificadas por estado, salvo en lo que corresponde al auto de apertura del proceso, al auto de imputación de responsabilidad y al fallo, cuya notificación debe ser personal y por aviso de acuerdo con la Ley 1437 de 2011 en virtud de lo dispuesto en el artículo 106 del Estatuto Anticorrupción. Subrayó que la citada normatividad no señaló nada sobre la preceptiva a la cual tiene que remitirse el operador jurídico cuando es menester notificar las providencias por estado, por lo cual debe acudirse al Código General del Proceso. Destacó que “[…] las providencias que no deban ser notificadas en forma personal, y subsidiariamente por aviso, deben serlo por estado de acuerdo con lo

dispuesto en el artículo 295 del Código General del Proceso, el cual se encuentra vigente para las actuaciones administrativas desde el primero de enero de 2014, toda vez que no está implementado en su totalidad el sistema electrónico de la Contraloría General […] y la norma no puede ser aplicada en forma parcializada sino de forma integral”. Recalcó que no es admisible sostener que la entidad está obligada a cumplir los artículos 201 y 205 del CPACA, pues dicha regulación fue dispuesta específicamente para el proceso contencioso administrativo y añadió que si en gracia de discusión fuera aplicable el artículo 205, la notificación sería opcional porque la norma dispuso que las providencias podrán notificarse por medios electrónicos.

6. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda debido a que las facultades previstas en los artículos 201 y 205 de la Ley 1437 de 2011 se cumplen por el respectivo secretario de la correspondiente dependencia de la Rama Judicial en el proceso contencioso administrativo, por lo cual no son aplicables en el procedimiento de responsabilidad fiscal.

7. La impugnación El actor señaló que la independencia del proceso de responsabilidad fiscal no impide recurrir a otras fuentes normativas para resolver situaciones jurídicas complejas, ya que incluso la Ley 610 de 2000 remitió a los principios del Código

Contencioso Administrativo. Subrayó la naturaleza administrativa que tiene la actuación que está a cargo de la Contraloría General y sostuvo que el artículo 65 de la citada Ley 610 de 2000 remite de manera general e integral a todas las normas del Código Contencioso

Administrativo, lo cual hace que “[…] al no encontrarse reglamentada la notificación electrónica en los procesos de responsabilidad fiscal, debemos ir inicialmente, por orden impositivo de la norma, a los artículos 201 y 205 del CPACA, que se convierte (sic) en norma imperativa para el proceso de responsabilidad fiscal”. Señaló que la finalidad del artículo 205 es la garantía del derecho de defensa y estimó que fue desconocida la normatividad interna de la Contraloría General, que mediante diferentes resoluciones expedidas entre 2013 y 2018 viene estableciendo parámetros para la implementación del expediente electrónico y el uso de medios de este carácter.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el acuerdo No. 015 de febrero veintidós (22) de 2011 expedido por la Sala Plena del

Consejo de Estado1.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por el a quo en la sentencia de noviembre 29 de 2018, a través de la cual negó las pretensiones de la acción de cumplimiento.

3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el

desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos. Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; 1 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento. (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

4. La constitución de la renuencia En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”. (Negrillas fuera del texto).

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”2. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.3 Es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la constitución en renuencia de la entidad demandada. Como fue establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada debe acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud. El demandante allegó la copia de la petición radicada el 21 de mayo de 2018 en la Contraloría General y en la cual solicitó expresamente el cumplimiento de lo

prescrito en los artículo 201 y 205 del CPACA (ff. 9 y 10). 2 ? Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, expediente No. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo. 3 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, expediente 2011-00019. En el expediente no consta que el organismo haya dado respuesta de fondo al requerimiento hecho por el actor4, por lo cual está acreditado el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción.

5. El caso concreto Según quedó expuesto, el demandante pretende el cumplimiento de los artículos 201 y 205 de la Ley 1437 de 2011, mediante la cual fue expedido el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Lo anterior con el propósito de lograr que la Contraloría General implemente la notificación electrónica de las providencias en los procesos de responsabilidad fiscal, tanto a nivel nacional como territorial. En la sentencia impugnada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, negó las pretensiones por considerar que dichas normas no son aplicables al trámite de responsabilidad fiscal. Las normas invocadas por el actor disponen lo siguiente: “Artículo 201. Notificaciones por estado. Los autos no sujetos al requisito de la notificación personal se notificarán por medio de anotación en estados electrónicos para consulta en línea bajo la responsabilidad del secretario. La

inserción en el estado se hará el día siguiente al de la fecha del auto y en ella ha de constar:

1. La identificación del proceso.

2. Los nombres del demandante y el demandado

3. La fecha del auto y el cuaderno en que se halla.

4. La fecha del estado y la firma del secretario.

El estado se insertará en los medios informáticos de la Rama Judicial y permanecerá allí en calidad de medio notificador durante el respectivo día. De las notificaciones hechas por estado el secretario dejará certificación con su firma al pie de la providencia notificada y se enviará un mensaje de datos a quienes hayan suministrado su dirección electrónica. De los estados que hayan sido fijados electrónicamente se conservará un archivo disponible para la consulta permanente en línea por cualquier interesado, por el término mínimo de diez (10) años. 4 Al expediente fue aportado un oficio del director de atención ciudadana de la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana en el cual informó al actor que la petición fue trasladada a la Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, el cual va acompañado de una respuesta dada por la directora de la oficina jurídica a un peticionario que no corresponde al actor (ff. 30 a 35). […]”. “Artículo 205. Notificación por medios electrónicos. Además de los casos contemplados en los artículos anteriores, se podrán notificar las providencias a través de medios electrónicos, a quien haya aceptado expresamente este medio de notificación. En este caso, la providencia a ser notificada se remitirá por el secretario a la dirección electrónica registrada y para su envío se deberán utilizar los

mecanismos que garanticen la autenticidad e integridad del mensaje. Se presumirá que el destinatario ha recibido la notificación cuando el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje. El secretario hará constar este hecho en el expediente. De las notificaciones realizadas electrónicamente se conservarán los registros para consulta permanente en línea por cualquier interesado”. Precisa la Sala que el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de la Contraloría General y de las contralorías de las entidades territoriales está regulado por la Ley 610 de 20005, modificada parcialmente por la Ley 1474 de 2011. En el artículo 66, incluyó la remisión a otras fuentes normativas al disponer que “En los aspectos no previstos en la presente ley se aplicarán, en su orden, las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, el Código de Procedimiento Civil y el Código de Procedimiento Penal, en cuanto sean compatibles con la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal”. Es claro que en aquellos asuntos no regulados en la norma especial que rige el curso de las actuaciones del organismo es aplicable, en primer lugar, el actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en lo que realmente sea compatible con la naturaleza de dichos procesos. Sin embargo, advierte la Sala que la remisión expresa hecha por el artículo 66 de la Ley 610 de 2000 no puede entenderse en términos absolutos, como insistentemente lo expuso el demandante en la impugnación. El proceso de responsabilidad fiscal a cargo de la Contraloría General y de las contralorías departamentales, distritales y municipales es de naturaleza

administrativa, según la definición contenida en el artículo 1º de la Ley 610 de 2000. Considera la Sala que las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo respecto de las cuales opera la remisión prevista 5 La norma fue modificada en algunos aspectos por la Ley 1474 de 2011, mediante la cual fueron dictadas disposiciones orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de los actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. en el artículo 66 la Ley 610 de 2000 son aquellas establecidas precisamente para la actuación administrativa. Entonces, en lo no previsto en la norma especial que regula el trámite del proceso de responsabilidad fiscal, resultan aplicables las disposiciones de la primera parte del CPACA, como lo señaló claramente el artículo 2º de la citada codificación al fijar su ámbito de aplicación. Desde este punto de vista, comparte la Sala la conclusión a la cual llegó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, según la cual los artículos 201 y 205 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no son aplicables al trámite adelantado por la Contraloría en dichas actuaciones. Esto obedece a que las notificaciones por estado y las notificaciones por medios electrónicos contempladas en esas disposiciones están previstas para las actuaciones judiciales cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior implica que tales normas no guardan correspondencia con la naturaleza jurídica de los procesos de responsabilidad fiscal, para los cuales existe norma especial en materia de notificaciones, como es la Ley 1474 de 2011

en sus artículos 104 a 106, por lo cual no es procedente la aplicación extensiva que reclama el demandante. Al margen de lo anterior, advierte la Sala que en el expediente el actor no demostró que la alegada falta de aplicación de los artículos 201 y 205 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo haya desconocido el derecho de defensa en los procedimientos adelantados por la Contraloría General. En consecuencia, la decisión del a quo será confirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Confírmase la sentencia impugnada.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo veintidós (22) de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera Aclaro voto

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero