CE-25000-23-41-000-2018-01123-01(ACU)-2019

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Niega / ACCIÓN DE CUMPLIMIENTOIncumplimiento del Congreso respecto al deber legal de promulgación / ACTO LEGISLATIVO SOBRE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - Archivado El demandante estimó que las normas constitucionales y legales citadas en la demanda fueron incumplidas porque el proyecto de acto legislativo 07 de 2011 Senado - 143 de 2011 Cámara, sobre administración de justicia, no fue promulgado a pesar de haber cumplido el trámite legislativo. Concluye la Sala, al igual que el a quo, que al haber sido declaradas fundadas las objeciones y dispuesto el archivo definitivo del proyecto no surge para el presidente del Congreso el deber legal de promulgación que pretende el actor, puesto que la iniciativa no puede entenderse aprobada. Al margen de lo anterior, advierte la Sala que la posible ausencia de facultades del Presidente de la República para la objeción de los proyectos de acto legislativo y del Congreso para resolverla en sesiones extraordinarias para las cuales fue convocado, alegada por el actor en la impugnación, es asunto que escapa al objeto de la acción de cumplimiento. Por consiguiente, la decisión del a quo será confirmada.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 87 / LEY 393 DE 1997 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 152

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 25000-23-41-000-2018-01123-01(ACU)

Actor: ALFONSO CLAVIJO GONZÁLEZ Demandado: SENADO DE LA REPÚBLICA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de enero 28 del año en curso mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, negó las pretensiones respecto de los artículos 3 y 201 de la Ley 5ª de 1992 y declaró improcedente la acción en cuanto a los artículos 23 y 168 de la Constitución.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud En nombre propio y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Alfonso Clavijo González presentó demanda contra el presidente del Senado de la República para que sea declarado el incumplimiento de los artículos 3 y 201 de la Ley 5ª de 1992 y 23 y 168 de la Constitución frente al proyecto de acto legislativo 07 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara sobre administración de justicia, el cual, según indicó, cumplió su trámite y no fue promulgado.

2. Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: El actor aseguró que mediante derecho de petición de noviembre siete de 2018, reclamó al presidente del Senado la publicación en el Diario Oficial del acto legislativo que cursó con el número 07 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara, sin que lo haya hecho ni contestado la solicitud.

Precisó que la Constitución no estableció ninguna solemnidad para la

promulgación de las reformas a la Carta, respecto de las cuales el Presidente de la República no tiene las mismas facultades que ejerce para las leyes. Advirtió que no tiene poderes para objetar los actos legislativos porque están destinados únicamente para las leyes y resaltó que al presidente del Congreso corresponde hacer respetar los actos propios de la corporación. Manifestó que si el Presidente de la República no ordena la publicación, debe hacerlo el presidente del Congreso en virtud de lo dispuesto en los artículos 3º y 201 de la Ley 5ª de 1992 y 168 de la Constitución. Subrayó que el proyecto de acto legislativo 07 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara, al cual fueron acumuladas otras iniciativas, cumplió válidamente su trámite pero fue objetado por el Presidente de la República por supuestas deficiencias jurídicas y razones de conveniencia, sin tener facultades para tales efectos, por lo cual el presidente del Congreso tiene que enmendar la omisión de la publicación.

3. Razones del posible incumplimiento El demandante estimó que las normas constitucionales y legales citadas en la demanda fueron incumplidas porque el proyecto de acto legislativo 07 de 2011

Senado – 143 de 2011 Cámara, sobre administración de justicia, no fue promulgado a pesar de haber cumplido el trámite legislativo.

4. Trámite de la solicitud en primera instancia Mediante auto de diciembre cuatro de 2018, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, admitió la demanda, ordenó la notificación personal al presidente del Senado y vinculó al

Presidente de la República (f. 21). También dispuso tener como pruebas las aportadas con la demanda y decretó la prueba solicitada por el actor consistente en la remisión de copia auténtica de la totalidad del trámite del proyecto de reforma constitucional (f. 21).

5. Contestación de la demanda 5.1. Presidente del Senado Advirtió que los hechos a los cuales hizo referencia la demanda sobre el curso de la iniciativa de acto legislativo ocurrieron en una legislatura anterior y bajo otra presidencia del Congreso de la República.

Enfatizó que el cuestionamiento del actor está referido a la facultad del Presidente de la República para objetar proyectos de acto legislativo aprobados por el Congreso, lo cual no compete resolver al presidente del Senado en ejercicio de las funciones señaladas en los artículos 19 y 43 de la Ley 5ª de 1992. Resaltó que no había lugar a realizar la publicación del proyecto porque una vez fue recibido por el Congreso con las objeciones formuladas por el Presidente de la República, se dispuso el archivo previa expedición del decreto que convocó a la corporación a sesiones extraordinarias. Descartó el incumplimiento de las normas invocadas por el actor dado que “[…] El trámite legislativo se ajustó a las disposiciones vigentes y como el Presidente no sancionó el Acto Legislativo porque lo objetó, no podía el presidente del Congreso sancionar y promulgar un acto legislativo cuando las objeciones […] fueron estudiadas por una comisión accidental y declaradas fundadas por el Congreso de la República según consta en la Gaceta del Congreso Número (sic) del viernes 31

de agosto de 2012 […], disponiéndose el archivo del proyecto”. Propuso la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad porque el actor hizo caso omiso a la respuesta de la presidencia de la corporación y solicitó que en caso de no ser declarada, sean negadas las pretensiones al no estar demostrado el incumplimiento. 5.2. Presidencia de la República Por intermedio de apoderada, advirtió que el asunto materia de controversia ya fue resuelto por el Consejo de Estado en sentencia de segunda instancia de abril 24 de 2014, que negó la acción de cumplimiento. Agregó que en virtud de lo dispuesto en el artículo octavo de la Ley 393 de 1997, la acción es improcedente en lo que corresponde al artículo 168 de la Carta por tratarse precisamente de una norma constitucional. Consideró que existe cosa juzgada frente al artículo 201 de la Ley 5ª de 1992, ya que la pretensión se encuentra cobijada por la sentencia de abril 24 de 2014 dictada por esta corporación dentro del proceso 2014-00066. 5.3. Secretario general del Senado Manifestó su desacuerdo con la afirmación hecha por el actor según la cual el presidente del Congreso debe subsanar las conductas que realice el Presidente de la República, ya que existen competencias en las cuales los titulares de las ramas del poder público no pueden intervenir. Explicó que al presidente del Congreso le corresponde dirigir los procesos legislativos, interpretar el reglamento de la corporación y además trasladar al Ejecutivo para su sanción y promulgación, cuando así lo considere porque inclusive tiene la alternativa de objetarlos.

Concluyó que no hay posibilidad de disponer el traslado del proyecto de acto legislativo para su promulgación porque sencillamente no existe, ya que fue archivado y en tales casos no procede la elaboración del texto.

6. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, advirtió que en el expediente obra la petición dirigida al presidente del Senado en la cual fue solicitado el cumplimiento de las normas señaladas en la demanda, lo que resulta suficiente para acreditar la constitución en renuencia.

Desestimó la excepción de cosa juzgada propuesta por la apoderada de la Presidencia de la República, puesto que la demanda que originó la sentencia de abril 24 de 2014 y la presente acción están dirigidas contra autoridades diferentes. Reiteró el criterio según el cual la acción de cumplimiento no es el mecanismo idóneo para ordenar el acatamiento de las disposiciones constitucionales, por lo cual declaró improcedente la acción en cuanto a los artículos 23 y 168 de la Carta. Negó las pretensiones de la demanda en cuanto al artículo 3º de la Ley 5ª de 1992 porque no contiene un mandato dirigido al presidente del Senado y frente al artículo 201 de la misma norma, dado que la prosperidad de las objeciones formuladas por el Presidente de la República hace imposible el surgimiento del deber de promulgación por parte del presidente del Senado respecto del proyecto de acto legislativo.

7. La impugnación El actor sostuvo que el presidente del Senado juró cumplir la Constitución y la ley, lo cual hace que una de sus obligaciones sea enviar el proyecto de acto legislativo

a la Imprenta Nacional por cuanto el Presidente de la República no lo hizo. Aseguró que el Presidente de la República no tiene facultades para objetar los actos legislativos porque ni siquiera requieren de su firma, añadió que no pueden ser debatidos en sesiones extraordinarias y consideró que la iniciativa cumplió los ocho debates ordenados por la Carta. Enfatizó que el presidente del Congreso carece de facultades para ordenar el archivo del acto legislativo después de haber surtido los debates correspondientes y reiteró que tiene el deber de disponer la publicación. Recordó que en sentencia de diciembre 16 de 2014, el Consejo de Estado declaró la nulidad del Decreto 1351 de 2012, que convocó al Congreso a sesiones extraordinarias, por considerar que el Presidente de la República no tiene facultades para objetar actos legislativos, pero incurrió en error al señalar que sus efectos son hacia el futuro.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el acuerdo No. 015 de febrero veintidós (22) de 2011 expedido por la Sala Plena del

Consejo de Estado1.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la corporación en sentencia de enero 28 del año en curso, mediante la cual declaró parcialmente improcedente la acción y negó las pretensiones de la

demanda respecto de los artículos 3º y 201 de la Ley 5ª de 1992.

3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos. 1 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento. Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del

accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento.

4. La constitución de la renuencia En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”. (Negrillas fuera del texto).

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”2. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.3 Es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la constitución en renuencia de la parte demandada. Como fue establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada debe acreditarse con la

demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud. 2 ? Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, expediente No. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo. 3 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, expediente 2011-00019. Como anexo de la demanda, el actor acompañó fotocopia del derecho de petición radicado el siete de noviembre de 2018 en la unidad de correspondencia del Senado, en el cual invocó los artículos 3º y 201 de la Ley 5ª de 1992 y 168 de la Constitución y reclamó al presidente de la corporación el cumplimiento del deber de publicación del proyecto de acto legislativo con base en la aplicación de dichas normas (ff. 5 a 8). A diferencia de lo expuesto por el demandante, en el expediente consta que el 29 de noviembre del mismo año la presidencia del Senado le remitió al correo electrónico la respuesta contenida en el oficio PRE-CS-3796-2018 mediante el cual la secretaria privada de la citada dependencia le comunicó que el proyecto fue archivado, lo cual hace que la presidencia del Senado no esté facultada para ordenar la publicación (ff. 38 a 41). Entonces, el requisito de procedibilidad fue agotado por el actor.

5. El caso concreto Según quedó expuesto, el actor pretende el cumplimiento de los artículos 168 de la Constitución y 3º y 201 de la Ley 5ª de 1992 para que el presidente del Senado

promulgue el proyecto de acto legislativo 07 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara sobre administración de justicia. En la sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, declaró improcedente la acción frente al artículo 168 de la Carta y negó las pretensiones respecto del artículo 3º de la Ley 5ª de 1992 por no contener un mandato imperativo y del artículo 201 porque no existe deber de promulgación por parte del presidente del Senado. Al impugnar la decisión, el demandante insistió en la obligación del presidente de la corporación legislativa de publicar el proyecto por estimar que cumplió su trámite y resaltó que el Presidente de la República carece de facultades para objetar los proyectos de acto legislativo. Las normas invocadas en la demanda establecen lo siguiente: Constitución Política: “Artículo 168. Si el presidente no cumpliere el deber de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que la Constitución establece, las sancionará y promulgará el presidente del Congreso”. Ley 5ª de 1992: “Artículo 3º. FUENTES DE INTERPRETACIÓN. Cuando en el presente reglamento no se encuentre disposición aplicable, se acudirá a las normas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina constitucional”. “Artículo 201. SANCIÓN POR EL PRESIDENTE DEL CONGRESO. Si el Presidente de la República no cumpliere el deber de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que la Constitución establece, las

sancionará y promulgará el Presidente del Congreso”. En cuanto al artículo 168 de la Carta, la Sala reitera el criterio adoptado de tiempo atrás por esta corporación, al que aludió expresamente el a quo, según el cual la acción es improcedente para el cumplimiento de las disposiciones constitucionales. Esto obedece a que la Constitución no tiene la naturaleza de norma con fuerza material de ley ni de acto administrativo para los cuales está circunscrito el objeto específico de la acción desarrollada mediante la Ley 393 de 1997. Frente al artículo 3º de la Ley 5ª de 1992, la Sala comparte la conclusión a la cual llegó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el sentido de que la disposición relacionada con las fuentes de interpretación del reglamento del Congreso no contiene un mandato imperativo que sea exigible al presidente de la corporación respecto del trámite que pretende el demandante sobre el proyecto de acto legislativo. En lo que corresponde al artículo 201 de la citada norma, es claro que establece un mandato imperativo consistente en la promulgación que debe hacer el presidente del Congreso, en este caso del proyecto de acto legislativo, en caso de que el Presidente de la República no lo haga en los términos y condiciones fijados en la Constitución. No obstante, advierte la Sala que la ejecución de dicha obligación legal está sujeta a un requisito indispensable, como es precisamente la aprobación del respectivo proyecto por parte de las cámaras legislativas. Aunque el proyecto de acto legislativo 07 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara y acumulados cumplió sus debates reglamentarios, fue objetado por el Presidente

de la República por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia y finalmente fue archivado por el mismo Congreso, como lo hicieron constar expresamente el presidente y el secretario general del Senado en las contestaciones de la demanda, sin que este hecho haya sido desvirtuado por el actor en el curso de la acción (ff. 44 a 87). Concluye la Sala, al igual que el a quo, que al haber sido declaradas fundadas las objeciones y dispuesto el archivo definitivo del proyecto no surge para el presidente del Congreso el deber legal de promulgación que pretende el actor, puesto que la iniciativa no puede entenderse aprobada. Al margen de lo anterior, advierte la Sala que la posible ausencia de facultades del Presidente de la República para la objeción de los proyectos de acto legislativo y del Congreso para resolverla en sesiones extraordinarias para las cuales fue convocado, alegada por el actor en la impugnación, es asunto que escapa al objeto de la acción de cumplimiento. Por consiguiente, la decisión del a quo será confirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Confírmase la sentencia impugnada.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo veintidós (22) de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Magistrada

ALBERTO YEPES BARREIRO

Magistrado