CE-25000-23-41-000-2019-00016-01(ACU)-2019

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / FUNCIONARIOS CONCILIADORES MIEMBROS

DE LA COMISIÓN DE DIÁLOGO NO DECLARAN DERECHOS INDIVIDUALES

NI RESUELVEN CONTROVERSIAS PROPIAS DE LOS JUECES / IMPUGNACIÓN DE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA – Confirma En la acción de tutela que originó la sentencia de segunda instancia dictada por esta corporación y la posterior expedición de la Resolución 0036 de 2016, el actor no solicitó la apertura de investigaciones por la posible violación de la asociación sindical, pues la petición fue concreta al demandar la integración de la comisión de diálogo como espacio de evaluación de posibles daños que eventualmente aspira que sean resarcidos. (…) Desde este punto de vista, considera la Sala que el artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo no es aplicable en este caso, pues la labor cumplida por la comisión no está ligada a las labores de vigilancia y control que ejerce la entidad por el incumplimiento de las normas del código y demás disposiciones de orden laboral. (…) Además, subraya la Sala que si bien es cierto que la norma permite que los funcionarios del Ministerio del Trabajo intervengan como conciliadores en las actuaciones que sustentan la investigación y control, también lo es que no contempla la posibilidad de que puedan ejercer facultades para la declaración de derechos individuales, ni para la definición de controversias cuya decisión corresponda a los jueces. (…) Entonces no resulta procedente ordenar la intervención de los funcionarios de la entidad para que adopten decisiones de esta naturaleza en el espacio de diálogo, cuyo objeto está limitado específicamente a la simple evaluación de una situación particular

considerada por los miembros de la parte actora alrededor de su derecho de asociación. (…) Además, es necesario resaltar, como lo hizo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que incluso en las actuaciones adelantadas en ejercicio de vigilancia y control, la intervención de los miembros de la cartera de Trabajo es potestativa según el mandato expreso del artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 0780 DE 2016 - ARTÍCULO 2.6.1.4.3.12 / RESOLUCIÓN 1645 DE 2016 - ARTÍCULO 17

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2019-00016-01(ACU)

Actor: ASOCIACIÓN DE TRABAJADORES Y EMPLEADOS SINDICALIZADOS

DESPEDIDOS DE LOS DISTRITOS Y MUNICIPIOS DE COLOMBIA Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el representante legal de la Asociación de Trabajadores y Empleados Sindicalizados Despedidos de los Distritos y Municipios de Colombia (ASEPUPD) contra la sentencia de febrero 18 del año en curso, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud Por intermedio de su representante legal y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, la Asociación de Trabajadores y Empleados Sindicalizados Despedidos de los Distritos y Municipios de Colombia presentó demanda contra el Ministerio del Trabajo con el fin de obtener el cumplimiento del artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo, que trata sobre las atribuciones y sanciones de los funcionarios de dicha cartera.

2. Hechos En resumen, el fundamento fáctico1 de la demanda es el siguiente: La parte actora señaló que por Resolución 036 de 2017, la ministra de Trabajo designó una comisión para el diálogo entre dicha entidad y la asociación sindical, en atención a que la Presidencia de la República le remitió por competencia el cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela proferido el ocho de junio de 2016 por la Sección Quinta del Consejo de Estado2.

Informó que en la citada providencia se revocó la decisión del a quo y, en su lugar, se amparó el derecho fundamental de petición del actor en lo referente al numeral 4 de la solicitud que elevó al Presidente de la República de la época3, motivo por el cual se estableció dicha delegación para que emitiera pronunciamiento de fondo sobre el punto. Precisó que el 13 de noviembre de 2018, solicitó a la ministra del Trabajo que los funcionarios integrantes de la comisión tengan funciones de conciliadores “y puedan actuar para declarar derecho (sic) individuales y definir controversias”, pero fue resuelta desfavorablemente. Sostuvo que en vista de lo anterior, el 22 de noviembre siguiente presentó otra

petición en la cual exigió a la autoridad demandada el cumplimiento de las disposiciones contenidas en el artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo.

3. Razones del posible incumplimiento Según la parte actora, el artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo está siendo incumplido por la autoridad demandada, toda vez que los funcionarios del Ministerio del Trabajo no han intervenido, en calidad de conciliadores, en el 1 Es de anotar que fueron extraídos del expediente, pues en el escrito de la demanda no se expusieron a pesar de que son relevantes para lograr una mayor comprensión de la decisión que se adopta. 2 Dentro del proceso radicado 25000-23-41-000-2016-00627-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, actor Jorge Humberto Valencia Flórez, accionado La Nación - Presidencia de la República. 3 “[…] 4. […] En consecuencia el Sr. Presidente DR. JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN, (sic) designará una comisión para evaluar el daño moral, económico, sociológico, emocional y destinará recursos ídem para cumplir con lo estudio en la Carta Magna, convenciones y tratados internacionales y resarcir dicha afectación (sic).” diálogo adelantado con ocasión de la Resolución 036 de 2017, a pesar que en el numeral 1º de dicha norma se establece que “[…] Dichos funcionarios no quedan facultados, sin embargo, para declarar derechos individuales ni definir controversias cuya decisión esté atribuida a los jueces, aunque sí para actuar en esos casos como conciliadores.”

4. Trámite de la solicitud en primera instancia

Inicialmente, la demanda correspondió por reparto al Juzgado Catorce Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, que mediante auto de enero 11 de 2019 declaró la falta de competencia para conocer la acción y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Mediante providencia de enero 21 de 2019, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, admitió la demanda y ordenó notificar al Ministerio del Trabajo (ff. 87 a 91).

5. Contestación de la demanda Por conducto de apoderado judicial, el Ministerio del Trabajo se opuso a las pretensiones por estimar que la parte actora realizó una interpretación errada de la norma presuntamente incumplida, al asegurar que los funcionarios de la cartera con asignación de funciones de conciliador pueden declarar derechos individuales o resolver controversias laborales, pues lo cierto es que tal competencia le corresponde solo a los jueces laborales de acuerdo con el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

Destacó que la comisión instituida para el diálogo entre dicha entidad y la parte actora puede ser conformada por cinco personas, quienes no necesariamente deben ser funcionarios y fue exclusivamente para que manifestaran sus opiniones respecto al numeral 4º de la petición objeto del amparo concedido en la sentencia de tutela del ocho de junio de 2016, no para ordenar el reintegro, el pago de indemnizaciones ni el reconocimiento de pensiones. Aclaró que el artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo dispone que dicha entidad está facultada para ejercer funciones de policía administrativa laboral y

para ello tienen la obligación de realizar visitas e investigaciones de oficio o a petición de parte, en aras de verificar el cumplimiento de una norma laboral o social.

6. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, negó las pretensiones de la demanda al concluir que el numeral 1º del artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo no señala una obligación exigible automáticamente a la entidad demandada.

Lo anterior, en la medida que la competencia del Ministerio de Trabajo se enmarca dentro de un proceso de vigilancia y control de las controversias que surgen entre un empleador y trabajador en el cual actúa como un tercero que propone soluciones o sanciona infracciones al régimen laboral, situación que a su juicio no acontece en el presente caso, teniendo en cuenta que el despliegue de las actuaciones previstas en la normativa es facultativo de los funcionarios de la entidad. Precisó que la disposición objeto análisis prevé que los empleados del organismo demandado tienen prohibido declarar derechos y definir controversias, sin perjuicio de que “puedan” actuar como conciliadores en los eventos señalados en la misma de manera discrecional, pero de su texto no se colige que deba designar conciliadores para asuntos en los que no está actuando como órgano de control y vigilancia.

7. La impugnación El representante legal de la parte actora impugnó la decisión al considerar que el a quo incurrió en defecto sustantivo por la interpretación “irracional y desproporcionada” del artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo, ya que equiparó las funciones de los empleados del Ministerio del Trabajo con las que

tienen los conciliadores, “prohibiendo su calidad de conciliador que no puede intervenir en materia que debe ser sometida al conocimiento de un juez”. Reiteró que el aludido artículo sí les otorga facultades de conciliadores a los funcionarios de la entidad para declarar derechos y definir controversias y evitar que sean sometidas al conocimiento de una autoridad judicial. Anotó que la cartera de Trabajo tiene la posibilidad de desarrollar lo señalado en la Resolución 036 de 2017 y cumplir la orden impartida en el fallo de tutela de junio 8 de 2016 con el nombramiento de los conciliadores, “como lo da a entender el artículo 486 del C.S.T. que son procesos extrajudiciales como lo enuncia el artículo 3 de (sic) ley 640 de 2001”. Por último, expresó que en la decisión recurrida se deja de lado que el numeral 2º del artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo le permite solicitar al Ministerio del Trabajo la designación de conciliadores, siempre que medie solicitud de parte del sindicato.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el acuerdo No. 015 de febrero veintidós (22) de 2011 expedido por la Sala Plena del

Consejo de Estado4.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada

por la citada corporación judicial en la sentencia de febrero 18 del año en curso, que negó las pretensiones de la demanda.

3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. 4 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos. Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del

accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

4. La constitución de la renuencia En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”. (Negrillas fuera del texto).

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”5. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.6 Es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la constitución en renuencia de la parte demandada. Como quedó claramente establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley

393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada debe 5 ? Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 6 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, expediente 2011-00019. acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la respectiva solicitud. En este caso, el representante legal de la parte demandante acompañó la copia del escrito radicado ante el Ministerio de Trabajo, el 22 de noviembre de 2018, en el cual requirió expresamente el cumplimiento del artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo (ff. 4 y 5). Mediante oficio de enero 23 del año en curso, la asesora del viceministro de relaciones laborales e inspección le comunicó que la solicitud no es procedente, pues los funcionarios de la cartera de Trabajo solamente pueden actuar como conciliadores y no están facultados para definir controversias ni derechos individuales, que corresponde a los jueces (f. 20). Entonces, el requisito de procedibilidad fue agotado por la parte actora.

5. El caso concreto Como quedó expuesto, la Asociación de Trabajadores y Empleados Sindicalizados Despedidos de los Distritos y Municipios de Colombia pretende el cumplimiento del artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado parcialmente por el

artículo 20 de la Ley 584 de 2000. Lo anterior para que los funcionarios del Ministerio de Trabajo puedan declarar derechos individuales y definir controversias durante su intervención, como conciliadores, en desarrollo del proceso de diálogo adelantado entre la organización demandante y la citada cartera con base en la Resolución 0036 de 2017. En la sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, concluyó que la norma no señaló una obligación exigible automáticamente al Ministerio de Trabajo, dado que su ejercicio está enmarcado dentro de un proceso de vigilancia y control respecto de la disputa entre empleador y trabajador, en el cual actúa como tercero para auspiciar soluciones o sancionar infracciones al régimen laboral, que no es el caso de este proceso. Al impugnar la decisión, el representante legal de la asociación demandante manifestó su desacuerdo con la interpretación hecha por el a quo sobre los alcances de la disposición y reiteró básicamente que las facultades que tienen los funcionarios del organismo, como conciliadores, les permite declarar derechos y definir controversias para evitar su conocimiento por parte de las autoridades judiciales. La norma cuya eficacia persigue la parte actora dispuso lo siguiente: “Artículo 486. Atribuciones y Sanciones. Subrogado por el artículo 41 del Decreto 2351 de 1965. El nuevo texto es el siguiente:

1. Numeral modificado por el artículo 20 de la Ley 584 de 2000. El nuevo texto es el siguiente: Los funcionarios del Ministerio de Trabajo podrán hacer comparecer a sus respectivos despachos a los empleadores, para exigirles las informaciones

pertinentes a su misión, la exhibición de libros, registros, planillas y demás documentos, la obtención de copias o extractos de los mismos. Así mismo, podrán entrar sin previo aviso, y en cualquier momento mediante su identificación como tales, en toda empresa con el mismo fin y ordenar las medidas preventivas que consideren necesarias, asesorándose de peritos como lo crean conveniente para impedir que se violen las disposiciones relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión y del derecho de libre asociación sindical. Tales medidas tendrán aplicación inmediata sin perjuicio de los recursos y acciones legales consignadas en ellos. Dichos funcionarios no quedan facultados, sin embargo, para declarar derechos individuales ni definir controversias cuya decisión esté atribuida a los jueces, aunque sí para actuar en esos casos como conciliadores. Los funcionarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social tendrán las mismas facultades previstas en el presente numeral respecto de trabajadores, directivos o afiliados a las organizaciones sindicales, siempre y cuando medio solicitud de parte del sindicato y/o de las organizaciones de segundo y tercer grado a las cuales se encuentra afiliada la organización sindical”. Dicho segmento hace parte del título del Código Sustantivo del Trabajo que regula las atribuciones de vigilancia y control que competen al organismo para el cumplimiento de las normas de dicho compendio y demás disposiciones de esta especialidad. Advierte la Sala que en sentencia de junio ocho de 2016, esta corporación resolvió en segunda instancia una acción de tutela interpuesta por el señor Jorge Humberto Valencia Flórez, amparó parcialmente el derecho de petición y ordenó al

Presidente de la República que diera respuesta al asunto planteado en el numeral 4º de la solicitud del actor7, relacionada con la creación de una comisión para evaluar el daño moral, económico, sociológico, emocional y la destinación de recursos para cumplir lo estatuido en la Constitución, las convenciones y tratados internacionales en materia del derecho de asociación sindical. Por instrucción del Presidente de la República, la decisión fue cumplida por la entonces ministra de Trabajo mediante Resolución 0036 de enero doce de 2016, por la cual fue designada la comisión para el diálogo entre la cartera de Trabajo y la Asociación de Trabajadores y Empleados Sindicalizados Despedidos de Departamentos, Distritos y Municipios de Colombia (ff. 24 a 27). En el numeral tercero, dicho acto administrativo señaló que “La Comisión para el Diálogo, conforme lo dispuesto en el fallo de Tutela del Consejo de Estado, tiene como finalidad permitir a las partes integrantes que manifiesten sus opiniones e ideas acerca del punto 4º de las solicitudes materia del Derecho de Petición objeto de protección constitucional […]”, es decir la evaluación del daño moral, económico, sociológico, emocional y la destinación de recursos para cumplir la Constitución, las convenciones y tratados internacionales en el ámbito de asociación sindical. (Negrillas fuera del texto). Entonces, es claro que la actuación desplegada por el Ministerio de Trabajo a partir de la expedición de la Resolución 0036 de 2016 no corresponde a un procedimiento de vigilancia y control sino a la puesta en marcha de un mecanismo

de diálogo alrededor de los posibles daños causados a los integrantes de la organización sindical con motivo de la desvinculación de diferentes entidades territoriales. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de junio ocho de 2016, expediente 25000-23-41-000-2016-00627-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. En la acción de tutela que originó la sentencia de segunda instancia dictada por esta corporación y la posterior expedición de la Resolución 0036 de 2016, el actor no solicitó la apertura de investigaciones por la posible violación de la asociación sindical, pues la petición fue concreta al demandar la integración de la comisión de diálogo como espacio de evaluación de posibles daños que eventualmente aspira que sean resarcidos. Desde este punto de vista, considera la Sala que el artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo no es aplicable en este caso, pues la labor cumplida por la comisión no está ligada a las labores de vigilancia y control que ejerce la entidad por el incumplimiento de las normas del código y demás disposiciones de orden laboral. Además, subraya la Sala que si bien es cierto que la norma permite que los funcionarios del Ministerio del Trabajo intervengan como conciliadores en las actuaciones que sustentan la investigación y control, también lo es que no contempla la posibilidad de que puedan ejercer facultades para la declaración de derechos individuales, ni para la definición de controversias cuya decisión corresponda a los jueces. Entonces no resulta procedente ordenar la intervención de los funcionarios de la entidad para que adopten decisiones de esta naturaleza en el espacio de diálogo,

cuyo objeto está limitado específicamente a la simple evaluación de una situación particular considerada por los miembros de la parte actora alrededor de su derecho de asociación. Además, es necesario resaltar, como lo hizo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que incluso en las actuaciones adelantadas en ejercicio de vigilancia y control, la intervención de los miembros de la cartera de Trabajo es potestativa según el mandato expreso del artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo. Por consiguiente, la decisión del a quo será confirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Confírmase la sentencia impugnada, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo veintidós (22) de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada (Ausente en comisión)

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Magistrada

ALBERTO YEPES BARREIRO

Magistrado