CE-25000-23-41-000-2019-00066-01(ACU)-2019

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Medio de control idóneo para controvertir los alcances legales y fiscales de la convalidación del título académico [L]a Sala comparte la posición asumida por el Tribunal Administrativo en la sentencia impugnada, según la cual la controversia sobre los alcances legales y fiscales de la convalidación del título no puede resolverse a través de la acción de cumplimiento, pues el actor tuvo a su alcance otro mecanismo ordinario de defensa judicial para discutir la legalidad de la decisión adoptada por la rectoría de la Universidad, como era precisamente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (…) En lo que corresponde al perjuicio alegado en la impugnación, precisa la Sala que no puede calificarse de inminente, (…) ya que la decisión que supuestamente afectó al actor, como es la Resolución 1222 de 2017, fue dictada por el rector de la Universidad Militar hace casi dos años (…) Adicionalmente, la citada Resolución 1222 de 2017 es un acto administrativo que está revestido de la presunción de legalidad, por lo cual su expedición por sí misma no puede considerarse como un factor determinante del perjuicio alegado por el actor. (…) En consecuencia, la decisión del Tribunal Administrativo será confirmada.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLITICA - ARTÍCULO 87 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 152 / LEY 393 DE 1997

- ARTÍCULO 8

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2019-00066-01(ACU)

Actor: LUIS FELIPE PINZÓN URIBE Demandado: UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el apoderado del actor contra la sentencia de febrero 28 del año en curso, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, declaró improcedente la acción.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Luis Felipe Pinzón Uribe presentó demanda contra la Universidad Militar Nueva Granada en la cual formuló las siguientes pretensiones: “1. Ordenar a la Universidad Militar Nueva Granada a través del señor Rector de la misma el preciso y exacto cumplimiento de la resolución No. 23074 del 31 de Octubre de 2017, emanada de la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional de Colombia, a través de la cual se convalida y reconoce para todos los efectos académicos y legales el título de doctor en Tecnología Ambiental y Gestión del Agua, otorgado el 29 de Enero del 2016, por la Universidad Internacional de Andalucía, al docente LUIS

FELIPE PINZÓN URIBE […] en el entendido que los efectos académicos y legales deben surtirse a partir del otorgamiento del referido título del doctorado, […] es decir, a partir del 29 de Enero del 2016.

2. Como consecuencia […] ordenar a la Universidad Militar Nueva Granada modificar el artículo 2º de la resolución No. 1222 del 24 de Mayo del 2017, a través de la cual el Rector de la citada institución superior reconoce para los efectos fiscales y legales de la convalidación del título de doctor en Tecnología Ambiental y Gestión del Agua a partir del 26 de Abril del 2017, y en su reemplazo modificar esta fecha, aplicándose la señalada en el artículo 1º de la resolución No. 23074 del 31 de Octubre de 2017, proferida por la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional de Colombia, vale decir, el 29 de Enero de 2016.

3. Como consecuencia […] ordenar a la Universidad Militar Nueva Granada modificar los artículos 1º y 2º de la resolución No. 1222 del 24 de Mayo del 2017, en lo concerniente a los efectos jurídicos y fiscales relativos a la fecha de aplicación de los puntajes respectivos asignados en el citado acto administrativo universitario en favor del accionante y en reemplazo se debe precisar que los efectos jurídicos y fiscales rigen a partir del 29 de Enero del 2016 y no, como erróneamente se realza, desde el 26 de Abril del 2017.

4. Como consecuencia […] ordenar a la Universidad Militar Nueva Granada la

modificación de los valores y puntajes que resulten a cargo de la Universidad Militar y a favor de mi poderdante, los cuales se hallan realzados en los decretos Nos. 215 del 12 de Febrero del 2016 y 985 del 9 de Junio del 2017, emanados de la Presidencia de la República de Colombia”.

2. Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: El apoderado señaló que el actor tiene la calidad de docente de planta en el escalafón de la Universidad Militar Nueva Granada y está vinculado desde hace varios lustros, por lo cual goza de derechos reconocidos por la ley y los reglamentos que le permiten ascender con reconocimientos funcionales y salariales, previo cumplimiento de los requisitos legales.

Añadió que con el propósito de lograr los reconocimientos y estímulos salariales, el señor Pinzón Uribe adelantó estudios superiores en la Universidad Internacional de Andalucía, España, obteniendo el título de doctor en Tecnología Ambiental y Gestión del Agua, otorgado el 29 de Enero del 2016. Reveló que mediante Resolución 23074 de octubre 31 de 2017, emanada de la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de Educación Superior del Ministerio de Educación, se resolvió, en su artículo primero, convalidar y reconocer para todos los efectos académicos y legales el título de doctor otorgado al demandante por la Universidad Internacional de Andalucía, el 29 de enero de 2016. Agregó que el actor radicó oportuna y reiteradamente durante el año 2016 y primeros meses del año 2017 ante la Universidad Militar las correspondientes

peticiones orientadas al reconocimiento del puntaje por virtud del status otorgado por la Universidad Internacional de Andalucía, pero el Comité Interno de Asignación y Reconocimiento de Puntaje, en sesión celebrada el 26 de abril del 2017, emitió concepto evaluatorio, incorrecto y errado mediante en acta 03 del año 2017, inherente al reconocimiento del puntaje requerido. Aseguró que la evaluación quedó estructurada en la Resolución 1222 de mayo 24 de 2017 emanada del despacho rectoral de la institución y con efectos legales y fiscales retroactivos a partir del 26 de abril del 2017, o sea desde la fecha de la sesión llevada a cabo por el comité interno que analizó el grado académico otorgado por la institución española. Explicó que dicho acto administrativo precisó, en el artículo segundo, que el docente Pinzón Uribe tiene un término de dos años, contados a partir de la fecha de expedición, para presentar debidamente convalidado por parte del Ministerio de Educación el grado otorgado por la Universidad Internacional de Andalucía. Manifestó que también dispuso que una vez obtenida la convalidación, los efectos fiscales y legales serán reconocidos desde el 26 de abril del 2017 y no desde la fecha del grado, como lo señaló la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación en la citada Resolución 23074 de 2017. Afirmó que a pesar de lo anterior, el actor apresuró ante la cartera de Educación la convalidación de su título y la Subdirección del Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior reconoció el grado universitario español, equiparándolo y

aprobándolo como doctor en Ciencias Ambientales con efectos académicos y legales en Colombia desde la fecha del otorgamiento del título, es decir desde el 29 de enero de 2016. Subrayó que obtenida la aprobación ministerial dentro de los plazos otorgados, el señor Pinzón Uribe presentó oportuna y reiteradamente las respectivas peticiones ante la Universidad Militar, orientadas al cumplimiento de las directrices y precisiones ordenadas por el Ministerio de Educación en el acto del 31 de octubre de 2017 y en el sentido de que fueran reconocidos los puntajes en su favor para efectos jurídicos y fiscales, a aplicar desde la fecha del otorgamiento del título concedido por la Universidad de Andalucía, lo cual fue resuelto desfavorablemente por la institución de educación superior.

3. Razones del posible incumplimiento Según la parte actora, la Resolución 23074 de 2017 expedida por el Ministerio de Educación, a través de la Subdirección de la Calidad de la Educación Superior, está siendo incumplida debido a que la Universidad Militar no reconoció los efectos académicos y legales a partir de la fecha del otorgamiento del título de doctorado conferido por la Universidad Internacional de Andalucía, es decir desde el 29 de enero de 2016.

4. Trámite de la solicitud en primera instancia Inicialmente, la demanda correspondió por reparto al Juzgado 21 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, que mediante auto de enero 28 del presente año ordenó la remisión, por competencia, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (ff. 46 y 47 cdno 1).

En providencia de febrero cuatro del año en curso, la magistrada sustanciadora de

la Subsección A de la Sección Primera de la citada corporación admitió la demanda y ordenó la notificación personal al representante legal de la Universidad Militar Nueva Granada (f. 51 cdno 1).

5. Contestación de la demanda El escrito de contestación fue presentado extemporáneamente (f. 24 (sic) cdno 1).

6. Sentencia de primera instancia En la sentencia de febrero veintiocho (28) de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A advirtió que las pretensiones de la demanda buscan cuestionar la legalidad de la Resolución 1222 de 2017, para que sean reconocidos al actor los efectos legales y fiscales de la convalidación del título de doctorado a partir del 29 de enero de 2016, lo cual corresponde decidir al juez ordinario en sede del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Agregó que la corporación no puede ejercer el control de legalidad de dicho acto a través de la acción de cumplimiento y señaló que en el expediente tampoco está acreditada la existencia de un perjuicio irremediable que habilite resolver de fondo la cuestión, en lugar del juez natural, razón por la cual declaró improcedente la acción de cumplimiento. Posteriormente, mediante auto de marzo 26 del presente año, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso la corrección de la fecha y el encabezado de cada uno de los folios de la providencia y negó la aclaración solicitada por la parte actora (ff. 41 y 42 cdno 2).

7. La impugnación Advirtió un perjuicio inminente y grave para el actor, pues debido al incumplimiento

de la Resolución 23704 de 2017 sus ingresos laborales y prestacionales fueron cercenados abruptamente con desconocimiento, por parte de la Universidad Militar, de los esfuerzos académicos, económicos, familiares y personales asumidos para procurarse la contraprestación monetaria que desde un principio anheló gracias a sus estudios y al grado en la Universidad Internacional de Andalucía, lo que a su juicio hace procedente la acción. Consideró que no obstante, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no resulta viable porque desde el punto de vista jurídico no puede pedirse a la entidad demandada el restablecimiento de un derecho que no había sido conferido al actor.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el acuerdo No. 015 de febrero veintidós (22) de 2011 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado1. 1 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación en la sentencia de febrero veintiocho (28) del año en curso, corregida por auto de marzo veintiséis (26) de 2019, mediante la declaró

improcedente la acción.

3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos. Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose

de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

4. La constitución de la renuencia En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”. (Negrillas fuera del texto).

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”2. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.3 2 ? Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 3 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, expediente 2011-00019. Es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es

la constitución en renuencia de la parte demandada. Como quedó establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada debe acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud. Al presentar la demanda, el apoderado del actor allegó la copia del memorial radicado el nueve de marzo de 2018 en la Universidad Militar Nueva Granada en el cual solicitó el cumplimiento de la Resolución 23074 de 2017 expedida por el Ministerio de Educación (ff. 37 a 39 cdno 1). A través de oficio de abril cinco del mismo año, el jefe de la oficina asesora jurídica de la institución le comunicó que no era posible acceder a la petición, lo que permite concluir que el requisito de procedibilidad fue debidamente agotado por el señor Pinzón Uribe (ff. 42 y 43 cdno 1).

5. El caso concreto Según quedó expuesto, el demandante pretende el cumplimiento de la Resolución 23074 de octubre 31 de 2017 expedida por el Ministerio de Educación, por conducto de la titular de la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la

Educación Superior. Mediante dicho acto administrativo, la entidad convalidó y reconoció para todos los efectos académicos y legales en Colombia, el título de doctor en Tecnología Ambiental y Gestión del Agua otorgado al actor, el 29 de enero de 2016, por la Universidad Internacional de Andalucía, como equivalente al título de doctor en Ciencias Ambientales que otorgan las instituciones de educación superior de

nuestro país de acuerdo con la Ley 30 de 1992 (ff. 16 cdno 1). Al manifestar su desacuerdo con la decisión del a quo que declaró improcedente la acción, el apoderado del actor invocó la existencia de un perjuicio grave e inminente por el cercenamiento de los ingresos laborales y prestacionales y el hecho de estar reconocido el derecho cuyo restablecimiento pudiera reclamar con el ejercicio de la acción ordinaria. Revisada la actuación, observa la Sala que el demandante solicitó el cumplimiento del acto que convalidó y reconoció su título de doctor para que sea ordenada a la Universidad Militar la modificación del artículo 2º de la Resolución 1222 de mayo 24 de 2017. Mediante este último acto administrativo, el rector de la institución educativa reconoció al actor el puntaje por sus estudios de posgrado como docente de planta de la Facultad de Ingeniería y dispuso que la convalidación del título tenía efectos fiscales desde el 26 de abril de 2017, cuando el Comité Interno de Asignación y Reconocimiento de Puntaje conceptuó sobre aquel que le correspondía (f. 36 cdno 1). Entonces, es claro que las pretensiones de la acción están dirigidas al cambio de la decisión adoptada por el rector de la Universidad Militar en la citada Resolución 1222 de 2017 sobre el puntaje asignado al actor y la fecha a partir de la cual debe tener efectos legales y fiscales la convalidación de título, en la medida en que el actor estimó que debe ser desde el 29 de enero de 2016 cuando obtuvo el título de doctorado en la universidad extranjera, según lo expuso claramente en el

acápite respectivo de la demanda. Desde este punto de vista, la Sala comparte la posición asumida por el Tribunal Administrativo en la sentencia impugnada, según la cual la controversia sobre los alcances legales y fiscales de la convalidación del título no puede resolverse a través de la acción de cumplimiento, pues el actor tuvo a su alcance otro mecanismo ordinario de defensa judicial para discutir la legalidad de la decisión adoptada por la rectoría de la Universidad, como era precisamente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Al regular el trámite de estas acciones constitucionales, la Ley 393 de 1997 estableció expresamente en el artículo noveno que la acción de cumplimiento no es procedente cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del acto administrativo. Sobre el particular, la Sala advierte que no le asiste razón al apoderado del actor cuando afirmó que el medio de control contemplado en el artículo 138 del CPACA no es procedente “[…] toda vez que no se puede pedir jurídicamente a la demandada, el restablecimiento de un derecho el cual ella no había conferido […]”, puesto que es claro que el mismo puede ser ejercido por toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, lo cual no implica que tenga que ser reconocido previamente para acudir a solicitar su restablecimiento ante la jurisdicción. En lo que corresponde al perjuicio alegado en la impugnación, precisa la Sala que no puede calificarse de inminente, como señaló el apoderado, ya que la decisión

que supuestamente afectó al actor, como es la Resolución 1222 de 2017, fue dictada por el rector de la Universidad Militar hace casi dos años y desde esa época fueron conocidos sus efectos jurídicos que ahora vienen a cuestionarse mediante esta acción. Aparte de la manifestación hecha por el mandatario judicial del actor, en el expediente no obra prueba que permita establecer el alegado cercenamiento de los ingresos laborales y prestacionales del señor Pinzón Uribe, dado que incluso la demanda no incluyó referencias concretas a esta situación cuando describió el trámite relacionado con la convalidación del título obtenido en la universidad española. Adicionalmente, la citada Resolución 1222 de 2017 es un acto administrativo que está revestido de la presunción de legalidad, por lo cual su expedición por sí misma no puede considerarse como un factor determinante del perjuicio alegado por el actor. Al margen de lo anterior, la Sala precisa que la pretendida modificación de dicho acto administrativo, solicitada por el actor, implicaría un gasto a cargo de la Universidad Militar, lo que también hace improcedente la acción según el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997. En consecuencia, la decisión del Tribunal Administrativo será confirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Confírmase la sentencia impugnada.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo veintidós (22) de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Magistrada

ALBERTO YEPES BARREIRO

Magistrado