CE-25000-23-41-000-2019-00559-01-2020

RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que rechaza la demanda por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Presupuestos para su configuración / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA PARA EL OTORGAMIENTO DE UNA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN – Difiere de la actuación para imponer sanciones por infracción a las normas urbanísticas / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – No se configura porque las decisiones no tienen unidad de contenido y de fin ni hay fusión de voluntades / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – No lo constituyen los actos proferidos en el trámite de otorgamiento de una licencia de construcción y los sancionatorios expedidos por incumplimiento de las normas urbanísticas [P]ara afirmar la existencia de un acto de tal naturaleza se requiere la concurrencia de los siguientes requisitos: (i) fusión de voluntades de dos o más órganos o funcionarios; (ii) unidad de contenido y de fin en la decisión administrativa; y (iii) que la serie de actos que integran la voluntad administrativa no tengan existencia jurídica separada e independiente. En el sub judice es claro que los actos administrativos emanados de la Secretaría de Planeación Municipal de Fusagasugá tenían como objetivo que la sociedad demandante cumpliese con lo dispuesto por las normas urbanísticas para el otorgamiento de una licencia de construcción, mientras que los actos proferidos por la Secretaría de Gobierno del mismo ente territorial tenían como propósito materializar las sanciones pertinentes con ocasión del incumplimiento de dichas normas, motivo por el cual no puede

predicarse que exista unidad de contenido y de fin en las citadas manifestaciones de voluntad. De otra parte, y en cuanto concierne a la fusión de las voluntades de los órganos que concurren a la formación del acto, es preciso señalar que tampoco dicho presupuesto se cumple, dada la evidente autonomía e independencia de las decisiones emanadas de los Secretarios de Gobierno y de Planeación Municipal. En efecto, las sanciones urbanísticas no sólo son atribuibles a construcciones sin licencia, en tanto que, aun cuando una obra de construcción cuente con la respectiva licencia, puede ser objeto de sanciones si no cumple con los parámetros urbanísticos contenidos en ella, reiterándose de esta forma la citada independencia de las decisiones proferidas por el ente territorial. En conclusión, en el presente asunto no se dan los presupuestos para la configuración de un acto complejo, en tanto que los actos demandados tienen existencia jurídica propia y separada y no concurrieron para formar un único acto administrativo. ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Concepto RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que rechaza la demanda por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Cómputo / RECHAZO DE LA DEMANDA – Por caducidad del medio de control [L]a Alcaldía de Fusagasugá, a través del acto administrativo sin número de fecha 11 de agosto de 2015, resolvió el recurso de apelación presentado en contra de la

Resolución 624 de 2014. Significa lo anterior, que el acto de 11 de agosto de 2015 concluyó el trámite administrativo. Con fundamento en la anterior premisa, cabe resaltar que a la parte actora le asistía el derecho de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con miras a obtener la nulidad de dichos actos administrativos y el consecuente restablecimiento del derecho, dentro del término de cuatro (4) meses de que trata el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA; sin embargo, no lo hizo, por lo que se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control. Así lo indicó el a quo cuando en la providencia objeto del presente recurso, cuyo contenido se comparte esta Sala de Decisión, señaló que: “[…] como el Acto Administrativo de 11 de agosto de 2015 fue notificado el 20 de agosto de 2015 y la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada ante la Procuraduría General de la Nación el 27 de marzo de 2019 […] se concluye que operó el fenómeno jurídico de caducidad en relación con los actos mencionados en el párrafo anterior [Resoluciones 624 y 837 de 2014] […]”. URBANÍSTICO – Sancionatorio / RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que rechaza la demanda por ser el acto demandado no susceptible de control judicial / ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO – Por infringir normas urbanísticas / SANCIÓN POR INFRACCIÓN A LAS NORMAS URBANÍSTICAS – Multa y orden de obtener la licencia de construcción so

pena de demolición de la obra / ACTO DE EJECUCIÓN – Lo es aquel por medio del cual se cumple la orden de demolición derivada de la sanción por construir sin licencia / ACTO DE EJECUCIÓN – No es susceptible de control judicial porque no desborda las órdenes del acto administrativo ejecutado / RECHAZO DE LA DEMANDA – Por no ser el acto demandado susceptible de control judicial Para efectos de resolver, la Sala comienza por señalar que, a través de la Resolución 104 de 2018, el municipio de Fusagasugá declaró infractora a la empresa Makrovivienda Constructora Inmobiliaria S.A.S. por haber construido, sin la respectiva licencia, en el predio ubicado en la calle 16 A No. 13-02/13-10 del municipio de Fusagasugá, afectando un área de 4.691.16 M2. Con fundamento en tal proceder, se le impuso a la infractora la sanción de multa en cuantía de $234.372.600 y ordenó que la empresa sancionada, en el término de sesenta (60) días, debía adecuarse a las normas urbanísticas, tramitando la licencia correspondiente; precisando que, una vez vencido este plazo sin que se hubiere tramitado la licencia, se “procederá a ordenar la demolición de lo construido sin licencia”, a costa del contraventor y sin perjuicio de la imposición de multas sucesivas, aplicando así lo ordenado en el parágrafo 1 del artículo 3° de la Ley 810 de 2003. Ante el incumplimiento de lo dispuesto en el citado acto

administrativo, la autoridad municipal expidió la Resolución 496 del mismo año, en la que ordenó la demolición del edificio construido en la calle 16 A No. 13-02/10 “en cumplimiento del numeral tercero de la Resolución Administrativa No. 104 de 2018, por no haber presentado, la declarada contraventora (…) la licencia de construcción dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria del fallo” y dispuso que, de conformidad con el inciso 1 del artículo 3° de la Ley 810 de 2003 “la demolición de las obras ejecutadas se hará a costa del interesado y la imposición de las multas sucesivas en la cuantía que corresponda”. Como puede apreciarse de la lectura integral de los actos precitados, la Sala encuentra que tanto el acto administrativo sancionatorio como aquel que lo ejecuta, coinciden en ordenar la demolición de la obra construida sin licencia en el predio ubicado en calle 16 A No. 13-02/13-10 del municipio de Fusagasugá, sin que este último modifique lo dispuesto por aquel respecto de dicho mandato. De manera que aunque el recurrente afirme que la orden inicialmente proferida se modificó debido a que en el acto de ejecución se dispuso la demolición de más de 6.000 M2 de construcción, lo que, según lo afirma, comporta una diferencia de 1.303,84 m2 en la obra a destruir -puesto que la autorización inicial afectaba tan solo un área de 4.691.16 M2-, la Sala encuentra que tal variación no está contenida ni se hace explicita en el acto demandado, razón por la cual no se configuran los supuestos

para afirmar la procedencia excepcional del control de legalidad frente a actos administrativos de ejecución. Así las cosas, considera la Sala que la Resolución 496 de 6 de noviembre de 2018, expedida por la autoridad administrativa demandada, es un acto de ejecución no susceptible de control judicial, en tanto que no desbordó las órdenes contenidas en el acto administrativo ejecutado, esto es, las contenidas en la Resolución 104 de 2 de marzo del mismo año. ACTO DE EJECUCIÓN – Concepto / ACTO DE EJECUCIÓN – Eventos en que es enjuiciable / ACTO DE EJECUCIÓN – Clases: materiales de ejecución y formales de ejecución / ACTOS MATERIALES DE EJECUCIÓN – Concepto / ACTOS FORMALES DE EJECUCIÓN – Concepto / ACTO DE EJECUCIÓN – No es objeto de control jurisdiccional a menos que cree o modifique la orden que pretende ejecutase, constituyendo así una nueva situación jurídica particular / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Sea lo primero señalar que, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Ahora bien, esta Corporación ha precisado que los actos administrativos que son pasibles de control jurisdiccional ante el juez contencioso, son aquellos

catalogados como definitivos, esto es, “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. […] En ese orden de ideas, es dable precisar que ni los actos preparatorios, ni los de trámite o ejecución, por regla general, no son actos plausibles de control judicial, en tanto que no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta y particular, asimismo, en consideración a que, su finalidad no es otra que la de impulsar el proceso administrativo o dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa. […] Los actos de ejecución pueden ser clasificados en: actos materiales de ejecución y actos formales de ejecución, entiéndase por los primeros, aquellos que son producto de las manifestaciones físicas que materializan una orden, como por ejemplo una demolición; y por los segundos, aquellos que se mantienen en el plano teórico pero dan cumplimiento a un determinado mandato, siendo una muestra de ellos aquel acto administrativo que hace efectiva la orden judicial de pagarle al Estado una determinada suma de dinero. En ese orden de ideas, puede decirse que los actos de ejecución son todas aquellas manifestaciones de la administración que se encuentran encaminadas al cumplimiento de una determinada orden, bien sea judicial o administrativa. Manifestaciones que, al no ser constitutivas de una situación jurídica definitiva, se encuentran excluidas del control jurisdiccional, salvo que, en dichos actos o actuaciones administrativas, se cree o modifique la orden que pretende ejecutase, constituyendo así una nueva situación jurídica particular sujeta al control del juez contencioso administrativo.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Secciones Primera,

Segunda, Tercera y Cuarta, de 30 de abril de 2020, Radicación 25000-23-24-0002008-00325-01, C.P. Oswaldo Giraldo López, 18 de junio de 2015, Radicación 11001-03-24-000-2011-00271-00, 20 de octubre de 2017, Radicación 25000-2341-000-2015-00175-01, C.P. María Elizabeth García González; 14 de noviembre de 2013, Radicación 05001-23-31-000-2003-00490-01(2277-12), C.P. Gerardo Arenas Monsalve, 23 de agosto de 2018, Radicación 11001-03-25-000-201100490-00, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, 8 de febrero de 2012, Radicación 15001-23-31-000-1997-17648-01(20689), C.P. Ruth Stella Correa Palacio; y de 14 de mayo de 2015, Radicación 25000-23-27-000-2011-00385-01(20200), C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 320 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164

NUMERAL 2 LITERAL D / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá D.C., once (11) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-41-000-2019-00559-01

Actor: MAKROVIVIENDA CONSTRUCTORA INMOBILIARIA S.A.S

Demandado: MUNICIPIO DE FUSAGASUGÁ Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Recurso de apelación en contra del auto que rechaza la demanda.

Auto que rechaza demanda La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto de 28 de noviembre de 2019, proferido por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1, mediante el cual se rechazó la demanda2 de la referencia, al considerar que: i) algunos de los actos administrativos demandados no son susceptibles de control judicial; y ii) operó el fenómeno de la caducidad del medio de control respecto de los demás.

I. Antecedentes Mediante escrito presentado el 20 de junio de 2019 ante la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca3, la sociedad Makrovivienda Constructora Inmobiliaria S.A.S. – en adelante Makrovivienda, a través de apoderado judicial e invocando el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda en contra de municipio de Fusagasugá, en la cual elevó las

siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA.- Que se declarare la nulidad del acto administrativo complejo, expedido por el Municipio de Fusagasugá a través de la 1 Integrada por los Magistrados Luis Manuel Lasso Lozano (ponente), Felipe Alirio Solarte Maya y Claudia Elizabeth Lozzi Moreno. 2 Expediente asignado por reparto el 13 de marzo de 2020 3 Folios 1 a 15 SECRETARÍA DE PLANEACIÓN, la SECRETARÍA DE GOBIERNO y la SECRETARÍA DE HACIENDA el cual se encuentra integrado por:  Resoluciones 624 de 13 de agosto de 2014 mediante los cuales se reconocieron los efectos del silencio administrativo positivo del proyecto de construcción 14144,  Resolución 837 de 15 de octubre de 2014,  Acto 013 de febrero de 2015,  Acto administrativo sin número de fecha 11 de agosto de 2015,  Auto 811 de 20 de agosto de 2015,  Auto 1530 de noviembre 10 de 2015. Los anteriores actos administrativos expedidos por la Secretaría de Planeación dentro del proceso de licenciamiento de construcción del proyecto 14144.  Acto administrativo sin número de fecha 17 de marzo de 2014,  Acto administrativo sin número (sic) 10 de noviembre de 2014,  Acto administrativo sin número (sic) 7 de septiembre de 2017 y del  Acto administrativo sin número (sic) 11 de octubre de 2017,  Providencia 112.09.03.348 del 15 de diciembre de 2017,

 Resolución 104 de marzo de 2 de 2018 (sic) y  Acto administrativo sin número de mayo 2 de 2018,  Resolución administrativa 496 de 6 de noviembre de 2018, Los anteriores actos administrativos expedidos dentro del proceso por presunta contravención urbanística 253-2014 adelantado por la Secretaría de Gobierno;  Resolución administrativa 1300-11-2775 de junio 22 de 2018 y  Mandamiento de pago 1300-11-2776 del 22 de junio de 2018; Expedidos por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Fusagasugá dentro del proceso de cobro coactivo de la multa impuesto (sic) dentro del proceso contravencional por presunta infracción urbanística. Consecuencia de las anteriores declaraciones y con el propósito de restablecer los derechos conculcados a la sociedad MAKROVIVIENDA CONSTRUCTORA INMOBILIARIA SAS: SEGUNDA.- Se reconozcan a favor de MAKROVIVENDA CONSTRUCTORA INMOBILIARIA SAS los efectos del silencio administrativo positivo del proceso de licenciamiento con radicado 14144 y consecuencialmente se expidan las certificaciones correspondientes. TERCERA.- Se declare que MAKROVIVIENDA CONSTRUCTORA INMOBILIARIA SAS no es infractora del régimen de obras del Municipio (sic) Fusagasugá por las construcciones levantadas en el predio ubicado en la calle 16 A No. 13-02 y 13-10 Sector Caney de la ciudad de Fusagasugá, licencia de construcción solicitada al Municipio de Fusagasugá ante la Secretaría de Planeación con el radicado número

14144. CUARTA.- Consecuencialmente se declare que MAKROVIVIENDA CONSTRUCTORA INMOBILIARIA SAS, no es sujeto de multa por concepto de infracción a la norma urbanística. QUINTA.- Que se condene AL MUNICIPIO DE FUSAGASUGÁ al pago de daños y perjuicios materiales causados con el actuar antijurídico sea por acción y/o por omisión por intermedio de la Secretaría de Planeación y/o por la Secretaría de Gobierno, a favor de MAKROVIVIENDA CONSTRUCTORA INMOBILIARIA SAS, las cuales equivalen a: […]. SEXTA.- Que se ordene indexar los anteriores valores a la fecha en que se verifique su pago. SÉPTIMA.- Que se condene al MUNICIPIO DE FUSAGASUGÁ al pago de costas y agencias en derecho conforme a ley (sic). OCTAVA.- Que se ordene AL MUNICIPIO DE FUSAGASUGÁ, dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del C.P.A.C.A. […]”.

II. La providencia apelada La Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 28 de noviembre de 20194, notificado por estado el 17 de enero de 2020, dispuso el rechazo de la demanda, al considerar que algunos de los actos administrativos demandados eran de trámite o de ejecución, por ende, no susceptibles de control jurisdiccional y, que, respecto de los demás, había operado el fenómeno jurídico de caducidad del medio de control.

III. Fundamentos del recurso de apelación La apoderada judicial de la parte actora, con fecha 22 de enero de 20205, presentó

recurso de apelación en contra del auto de 28 de noviembre de 2019, indicando, para el efecto, lo siguiente: “[…]

1. DEL ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO Conforme se desprende de los hechos de la demanda, las sanciones dentro del proceso contravencional sancionatorio por la presunta violación de las normas urbanísticas del Municipio de Fusagasugá No. 253-2014, es consecuencia de las omisiones e irregularidades presentadas en el trámite de licencia de construcción CONJUNTO RESIDENCIAL LOS CIPRECES I, trámite del cual la Secretaría de Planeación mediante Resolución 624 de fecha 13 de agosto de 2014 reconoce los efectos del silencio administrativo positivo, revocándolo posteriormente con la Resolución 837 de 15 de octubre de 2014 a pesar de no contar con el consentimiento del aquí demandante porque ya le habían sido reconocidos derechos, conforme está relacionado y acreditado en el numeral 7 de los hechos de la demanda. Cabe anotar que del acto ficto o presunto la administración nunca inició acciones para obtener su 4 Folios 404 - 406 5 Folios 408 - 410 nulidad; es decir si bien es cierto que se trata de una misma autoridad, la voluntad final está conformada por las decisiones de los diferentes órganos del Municipio de Fusagasugá, en el caso en concreto principalmente la Secretaría de Planeación y de Gobierno del Municipio de Fusagasugá; y el proceso de contravención urbanística nace como consecuencia de las omisiones y extemporaneidad de la administración municipal de Fusagasugá en el trámite de la licencia de construcción en

mención.

2. Respecto de los actos administrativos de trámite, los cuales efectivamente no son susceptibles de control de legalidad, es viable subsanar la demanda invocando la nulidad solamente (sic) los actos administrativos que deciden el fondo del asunto, y eliminando los actos de trámite.

3. Por último, los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional se encuentran excluidos de dicho control de legalidad, por cuanto a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, ya que tienen como fin materializar o ejecutar esas decisiones. Sin embargo, la Sección Cuarta del Consejo de Estado Sentencia 25000232700020110019401 (19952), Ago.03/16 aclaró que si el acto de ejecución excede de manera parcial o total lo ordenado en la sentencia o acto administrativo ejecutado es procedente ejercer el medio de control de nulidad y de restablecimiento del derecho, como efectivamente podemos predicarlo en el presente asunto. Basta cotejar la formulación de cargos frente a las decisiones contenidas en la Resolución 496 del 6 de noviembre de 2018, donde se ordena la demolición del edificio el cual tiene un área superior a los 6.000 m2 de construcción conforme se desprende de los documentos soporte de la solicitud de licencia de construcción. Es decir, no son concordantes (sic) formulación de cargos, resolución que declara infractor a MAKROVIVENDA INMOBILIARIA SAS y consecuencialmente el acto de ejecución. […] Por los hechos y razones anteriormente expuestos, y teniendo en cuenta que la Resolución 496 de 6 de noviembre de 2018 genera hechos nuevos a

pesar de ser un acto administrativo de ejecución si es objeto de control de legalidad mediante la presente acción y para la época que se accionó desde la convocatoria de la conciliación no se configura el fenómeno de la caducidad, motivo por el cual solicito que se revoque íntegramente el auto impugnado y consecuencialmente:

1. Se ordene la admisión completa de la demanda y/o su inadmisión para que se subsane o en su defecto,

2. Se ordene parcialmente la admisión de la demanda, para que sean objeto de estudio las decisiones contenidas en la Resolución 496 del 6 de noviembre de 2018.

[…]”. El a quo, mediante auto de 10 de febrero de 20206, concedió el recurso de apelación y ordenó la remisión del expediente a esta Corporación. 6 Folio 430

IV. Consideraciones de la Sala La sociedad Makrovivienda Constructora Inmobiliaria S.A.S., a través de apoderado judicial e invocando el ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, presentó demanda en contra del municipio de Fusagasugá, con miras a obtener la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por la Secretaría de Planeación de dicho municipio: i) de las Resoluciones 624 de 13 de agosto de 2014, 837 de 15 de octubre de 2014 y 013 de febrero 5 de 2015; ii) del acto administrativo sin número, de fecha 11 de agosto de 2015; y iii) de los Autos 811 de 20 de agosto de 2015 y 1530 de noviembre 10 de 2015.

Igualmente, la demanda se interpone en contra de los siguientes actos administrativos proferidos por la Secretaría de Gobierno de Fusagasugá: i) actos sin número, de fechas 17 de marzo y 10 de noviembre de 2014, de 7 de septiembre y 11 de octubre de 2017 y de 2 de mayo de 2018; ii) de la providencia No. 1120.09.03.348 de 15 de septiembre de 2017; y iii) de las Resoluciones 104 de marzo 2 de 2018 y 496 de 6 de noviembre del mismo año. Finalmente, la parte actora depreca la nulidad de i) la Resolución No. 1300-112775 de junio 22 de 2018 y ii) del mandamiento de pago No. 1300-11-2776 de la misma fecha, actos expedidos por la Secretaría de Hacienda del municipio de Fusagasugá. El conocimiento del asunto le correspondió a la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad judicial que, mediante auto de 28 de noviembre de 2019, dispuso el rechazo de la demanda luego de concluir: i) que los Autos 811 de 20 de agosto y 1530 de 10 de noviembre de 2015, de 17 de marzo y 10 de noviembre de 2014, y de 7 de septiembre de 2017, así como la providencia 1120.09.03.348 de marzo de 2018, son actos de trámite no susceptibles de control judicial; ii) que la Resolución No. 1300-11-2775 de 22 de junio de 2018 y el mandamiento de pago No. 1300-11-2776 de la misma

fecha, así como la Resolución No. 496 de 6 de noviembre de 2018, son actos de ejecución no demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y iii) que frente a los demás actos acusados había operado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control. En razón de lo anterior, la apoderada judicial de la parte actora interpuso el recurso de apelación objeto del presente pronunciamiento, en el que manifestó que la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en error al rechazar la demanda, en tanto que los actos administrativos demandados integraban un acto administrativo complejo y expuso que aunque es cierto que algunos de los citados actos son de trámite y otros de ejecución, la realidad es que estos últimos fueron más allá de las órdenes que pretendían hacer cumplir y, por ende, sí resultan susceptibles de control judicial. Cabe resaltar que la parte recurrente, en relación con el acaecimiento o no del fenómeno de la caducidad declarada por el a quo respecto de los demás actos administrativos, no realizó ningún reparo y simplemente se limitó a indicar que: “[…] la Resolución 496 de 6 de noviembre de 2018 genera hechos nuevos a pesar de ser un acto administrativo de ejecución si es objeto de control de legalidad mediante la presente acción y para la época que se accionó desde la convocatoria de la conciliación no se configura el fenómeno de la caducidad […]”. También se pone de relieve que el a quo, en la decisión de rechazo de la demanda, no hizo ningún pronunciamiento respecto de si los actos demandados

configuraban o no un acto complejo; sin embargo, en la alzada la parte recurrente si hace alusión a tal aspecto, por lo que la Sala se pronunciará al respecto. Cabe resaltar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 320 del Código General del Proceso -norma esta que resulta aplicable por la remisión de que trata el artículo 306 del CPACA7-, “el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”, motivo por el cual los problemas jurídicos que debe resolver la Sala se contraen a determinar: (i) si los actos administrativos configuran o no un acto complejo; (ii) si la Resolución 496 de 6 de noviembre de 2018, pese a ser un acto de ejecución, resultaría enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, de ser así, (iii) determinar si respecto de dichos actos administrativos operó o no el fenómeno de la caducidad del medio de control. IV.1. Los actos administrativos complejos - concepto 7? Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil (Hoy Código General del Proceso) en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En tal sentido, esta Sección en providencia de 30 de abril de 2020, con ponencia del doctor Oswaldo Giraldo López8, precisó que: “[…] la figura del acto complejo a la luz del entendimiento que sobre el

punto ha dado la jurisprudencia, según la cual “es el que resulta del concurso de voluntades de una misma entidad o de entidades distintas que se unen en una sola. Es necesario para que se conforme, que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades. Y que habiendo unidad del contenido y unidad de fin, la serie de actos que lo integran no tengan existencia jurídica separada e independientes” (sentencia de 25 de mayo de 1990, expediente 1772; actora, María Inés Lasso Olarte,

Consejero Ponente: doctora Clara Forero de Castro).”9.

En otra oportunidad, igualmente, el Consejo de Estado precisó: “Resumiendo, puede decirse que acto complejo es una decisión resultante de la concurrencia o fusión de las voluntades de varios órganos de la administración, que actúan independientemente en el proceso de formación del mismo. De lo expuesto se desprende que el acto complejo se caracteriza por los siguientes rasgos: a. Tiene unidad de contenido y unidad de fin; b. Hay fusión de las voluntades de los órganos que concurren a su formación; c. Es el producto de la intervención de dos o más funcionarios u órganos, los cuales pueden estar colocados en un plano de igualdad o de dependencia y que pueden pertenecer a una misma entidad o a varias distintas, y d. La Serie de actos que lo integran no tienen existencia jurídica separada e independiente”10. […] un acto administrativo complejo impropio o interno […] para que se configure [tiene características] tales como la pluralidad de declaraciones con unidad de objeto y contenido, emitidas separada y sucesivamente, producidas en momentos diferentes y con una inescindible

interdependencia entre ellas pero, en todo caso, dictadas por el mismo órgano; a diferencia de lo que acontece con el acto administrativo complejo propio que necesita para su existencia además de las anotados peculiaridades la participación de dos o más órganos […]”. IV.2. De los actos los de ejecución y su control jurisdiccional 8 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López, 30 de abril de 2020, Radicación núm.: 25000 23 24 000 2008 00325 01, Actor: Transportes La Veloz, Demandado: Ministerio de Transporte 9 Consejo de Estado. Sección Segunda Subsección B. Radicado No. 9485. Sentencia de 31 de julio de 1996. Consejero Ponente Dr. Javier Díaz Bueno. 10 Consejo de Estado. Sección Primera. Radicado 3170. Sentencia de 28 de julio de 1980. Consejero Ponente Dr. Jacobo Pérez Escobar. Para efectos de resolver, la Sala estima pertinente desarrollar el concepto de actos de ejecución y precisar en qué casos dichos actos pueden ser objeto de control ante el juez de lo contencioso administrativo. Sea lo primero señalar que, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Ahora bien, esta Corporación ha precisado que los actos administrativos que

son pasibles de control jurisdiccional ante el juez contencioso, son aquellos catalogados como definitivos, esto es, “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”11. Así las cosas, y tal como lo indicó la Sección Segunda del Conse