CE-25000-23-41-000-2019-00649-01(ACU)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO - Por incumplimiento del requisito de subsidiariedadExistencia de otro medio de defensa judicial / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Medio judicial idóneo para controvertir la legalidad de un acto administrativo / RESTITUCIÓN DE TURNO – De reparto Notarial Especial [L]a Sala encuentra que la parte actora cuenta con otro medio judicial efectivo para lograr la aplicación de la norma que se pide hacer cumplir, razón por la que este presupuesto de procedibilidad no se encuentra satisfecho. En efecto, de los antecedentes, la Sala destaca que la demandante, mediante radicados SNR2019ER046991 y SNR2019ER046995 del 7 de junio de 2019 , solicitó a la Dirección de Administración Notarial de la Superintendencia de Notariado y Registro que, para efectos de dar cumplimiento a la Resolución 3780 del 21 de marzo de 2019, se le informara sobre si el procedimiento de escrituración del proyecto "Conjunto Residencial Mirador del Este Etapa 3" debe cumplirse antes de la entrega de la Notaría Veinte (20) del Círculo Notarial de Bogotá o, bajo el entendido de que la asignación de reparto se hace al Notario, los actos de escrituración deben hacerse en la Notaría Novena (9) del Círculo Notarial de Bogotá. (…)en atención a que el debate jurídico que propone la accionante, vía medio de control de cumplimiento, es que se determine si la restitución de Turno del Reparto Notarial Especial - Fondo Nacional de Ahorro, respecto del proyecto

de vivienda de interés social denominado “Conjunto Residencial Mirador del Este Etapa 3", contenido en la Resolución No. 3780 de 2019, se encuentra en cabeza de la señora [E.V.S.] a pesar de que actualmente funge como Notaria Novena (9) del Círculo Notarial de Bogotá y no de la Notaría Veinte (20) del Círculo Notarial de Bogotá, lo cierto es que tal situación jurídica fue definida por la accionada en el oficio radicado SNR2019EE033417 del 14 de junio de 2019, en el sentido de determinar que el reparto especial no se encontraba en cabeza del Notario sino que es propio de la Notaría a la que se le asignó. Así las cosas, la actora puede controvertir la legalidad de la respuesta contenida en el oficio con radicado SNR2019EE033417 del 14 de junio de 2019, vía medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2019-00649-01(ACU)

Actor: ELSA VILLALOBOS SARMIENTO Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Tema: Revoca negativa para, en su lugar, declarar la improcedencia por subsidiariedad.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la

sentencia de 21 de agosto de 2019, por medio de la cual la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó el presente medio de control de cumplimiento.

1. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud A través de escrito radicado el 19 de julio de 20191, la señora Elsa Villalobos Sarmiento demandó a la Superintendencia de Notariado y Registro, con la finalidad de que cumpla lo establecido en la Resolución No. 3780 de 2019, por medio de la cual se autorizó “[…] la Restitución de Turno del Registro Notarial Especial del Proyecto "BIFAMILIAR SANTA RITA P.H" identificado con el Código Único del proyecto 35319559-00127-2018 solicitada por la Doctora Elsa Villalobos Sarmiento, Notaria Veinte (20) del Círculo Notarial de la Ciudad de Bogotá, mediante radicados SNR2019ER008197 y SNR2019ER017626 […]”. 1.2. Hechos La Sala sintetiza los supuestos fácticos propuestos por la parte accionante así: 1.2.1. Desde el año 2017 hasta el mes de mayo de 2019, la señora Elsa Villalobos Sarmiento fungió como Notaria Veinte (20) del Círculo Notarial de Bogotá. 1.2.2. La Dirección de Administración Notarial de la Superintendencia de Notariado y Registro, por medio de Acta No. 132 de 13 de julio de 2018, asignó a la demandante el Reparto Notarial Especial - Fondo Nacional de Ahorro, previsto en la Resolución 8198 de 20172, respecto del proyecto de vivienda de interés social

denominado "Bifamiliar Santa Rita PH", identificado con el código único del proyecto No. 35319559-00127-2018. 1.2.3. La demandante, mediante radicado número SNR20148ER080162 del 9 de octubre de 2018, devolvió el mencionado reparto notarial, porque los interesados no otorgaron la escritura pública y, en consecuencia, solicitó la restitución del turno de reparto notarial especial, con fundamento en la causal de devolución No. 1, contenida en el literal a) del artículo 17 de la Resolución 8198 de 2017. 1.2.4. Solo hasta el 21 de marzo de 2019, la Dirección de Administración Notarial de la Superintendencia de Notariado y Registro, mediante Resolución 3780, autorizó la restitución de Turno del Reparto Notarial Especial - Fondo Nacional de Ahorro a favor de la señora Notaria Elsa Villalobos Sarmiento, Notaria Veinte (20) 1 Ver folio 1. 2 Por la cual se establece el procedimiento de Reparto Notarial del Círculo Notarial de la Ciudad de Bogotá, respecto del proceso de escrituración del proyecto de vivienda de interés social "Bifamiliar Santa Rita PH". 1.2.5. Posteriormente, la Dirección de Administración Notarial de la Superintendencia de Notariado y Registro, por medio de Acta No 83 de 12 de abril de 2019, asignó a la demandante el Reparto Notarial Especial - Fondo Nacional de Ahorro, respecto del proyecto de vivienda de interés social denominado “Conjunto Residencial Mirador del Este Etapa 3", identificado con el código único del proyecto No. 830053700-6-0073.3 1.2.6. El Gobierno Nacional, por medio del Decreto 519 del 26 de marzo de 2019,

nombró en propiedad a la señora Elsa Villalobos Sarmiento como Notaria Novena (9) del Círculo Notarial de Bogotá, según comunicación enviada por la Directora Jurídica del Ministerio de Justicia y del Derecho (Oficio MJD-OFI19-0008466-DJU1500). El mencionado nombramiento fue confirmado por la Superintendencia de Notariado y Registro, en Resolución 5724 del 7 de mayo de 2019. Cargo del cual tomó posesión el 17 de mayo de 2019. 1.2.7. La demandante, mediante radicados SNR2019ER046991 y SNR2019ER046995 del 7 de junio de 2019, solicitó a la Dirección de Administración Notarial de la Superintendencia de Notariado y Registro que, para efectos de dar cumplimiento a la Resolución 3780 del 21 de marzo de 2019, se le informara sobre si el procedimiento de escrituración del proyecto "Conjunto Residencial Mirador del Este Etapa 3" debe cumplirse antes de la entrega de la Notaría Veinte (20) del Círculo Notarial de Bogotá o, bajo el entendido de que la asignación de reparto se hace al Notario, los actos de escrituración deben hacerse en la Notaría Novena (9) del Círculo Notarial de Bogotá. 1.2.8. La Dirección de Administración Notarial, por medio radicado SNR2019EE032606 del 10 de junio de 2019, informó a la accionante que tenía un plazo de tres (3) días para entregar la documentación requerida para iniciar el trámite de entrega de la Notaría Veinte (20) del Círculo Notarial de Bogotá y que,

en caso de no hacerlo, se procedería a enviar el expediente a la Superintendencia Delegada para el Notariado correspondiente, para que programara la correspondiente entrega. 1.2.9. Inconforme con la anterior respuesta, la demandante a través de oficio radicado con el serial SNR2019ER046989 del 11 de junio de 2019, reiteró la petición formulada el 7 de junio de 2019. 1.2.10. El 14 de junio de 2019, mediante radicado SNR2019EE033417, la Dirección de Administración Notarial, indicó a la accionante que debía “[…] entregar la notaría en la situación en que se encuentre […]”4. 3folio 52. 4 Folio 72. 1.2.11. El 17 de junio de 2019, ante la respuesta de la Dirección de Administración Notarial, la demandante interpuso una petición ante el Superintendente de Notariado y Registro (Radicado SNR2019ER049114), para que modificara el artículo primero de la Resolución 3780 de 21 de marzo de 2019, en el sentido de sustituir el siguiente texto: "[…] Notaría Veinte (20) del Círculo de Bogotá", y en su lugar consigne: "Notaría Novena (9) del Círculo de Bogotá […]", frente a la cual la demandada no dio respuesta. 1.2.12. Finalmente, la accionante en escrito de 21 de junio de 2019, con fundamento en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, solicitó a la parte demandada el cumplimiento de la Resolución 3078 de 2019. 1.3. Pretensiones En el escrito de demanda se solicitó:

“[…] Como corolario de todo lo expuesto, respetuosamente se solicita al H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca que ordene a la Superintendencia de Notariado y Registro que adelante las gestiones necesarias para que la señora Notaria ELSA VILLALOBOS SARMIENTO adelante el proceso de recepción, extensión, otorgamiento y autorización de las escrituras públicas que se generen por la transferencia de las unidades de vivienda del proyecto "CONJUNTO RESIDENCIAL MIRADOR DEL ESTE ETAPA 3, identificado con el Código único del Proyecto No. 830.053.700-6-0073, asignado a la señora notaria, mediante Acta 83 del 12 de abril de 2019 […]’’5. 1.4. Trámite en primera instancia Efectuado el reparto, mediante auto de 24 de julio de 20196, la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó notificar al Superintendente de Notariado y Registro y a la Directora de Administración Notarial de esa entidad, con la finalidad de que ejercieran su derecho de defensa y contradicción. 1.5. Contestación La Jefe de la Oficina de Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro se opuso a la prosperidad del medio de control de cumplimiento. Al respecto, manifestó que la entidad no ha sido renuente en cuanto al cumplimiento de restituir el turno correspondiente, pues el mismo fue autorizado mediante Resolución 3780 de 2019 a la Notaría Veinte (20) del Círculo Notarial de Bogotá, con la asignación del proyecto "Conjunto Residencial Mirador del Este Etapa

3". 5 Folio 24. 6 Folios 78 y 79 Aludió que lo pretendido por la accionante es que, a su propio nombre, se adelante el proceso de recepción, extensión, otorgamiento y autorización de las escrituras públicas que se generen por la transferencia de unidades de vivienda del proyecto "Conjunto Residencial Mirador del Este Etapa 3". Sin embargo, precisó que el reparto notarial, es un procedimiento de carácter administrativo, reglamentado por la Superintendencia de Notariado y Registro, a través del cual, mediante el cumplimiento de los trámites que el mismo determina, se asigna a un Notario en cabeza y representación de la Notaría asignada, regulada mediante Resolución 8198 de 2017, Ley 1955 artículo 86, la que se encuentra consagrada en el artículo 44 de la Ley 1537 de junio 20 de 2012, y el ordinario del artículo 15 de la Ley 1183 de 2008, reglamentado por el Decreto 2742 de 2008. 1.6. Sentencia impugnada La Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 21 de agosto de 2019, negó el presente medio de control. Al respecto, concluyó que el acto que se pide acatar, no cumple con el requisito de la exigibilidad, en la medida en que, en la resolución demandada se "autorizó la restitución de turno del registro notarial de un proyecto de vivienda, solicitado por la Doctora Elsa Villalobos Sarmiento, Notaria Veinte (20) del Círculo Notarial de la Ciudad de Bogotá" y en ningún punto del mismo se evidencia un mandato imperativo,

inobjetable y expreso. Precisó que del texto de la resolución que se pide acatar no se extrae que la Superintendencia de Notariado y Registro esté obligada a adelantar las gestiones necesarias para que la señora Notaria Elsa Villalobos Sarmiento, a nombre propio, o en la Notaría que le sea asignada, diferente a la 20, adelante el proceso de recepción, extensión, otorgamiento y autorización de las escrituras públicas que se generen por la transferencia de las unidades de vivienda del proyecto "Conjunto Residencial Mirador del Este Etapa 3". Finalmente, el Tribunal indicó que el reparto notarial, es un procedimiento de carácter administrativo, reglamentado por la Superintendencia de Notariado y Registro, a través del cual, mediante el cumplimiento de los trámites que el mismo determina, se asigna a un notario en cabeza y representación de la Notaría asignada, regulada mediante Resolución 8198 de 2017, Ley 1955 artículo 86, la que se encuentra consagrada en el artículo 44 de la Ley 1537 de junio 20 de 2012, y el ordinario del artículo 15 de la Ley 1183 de 2008, reglamentado por el Decreto 2742 de 2008. 1.7. Impugnación La accionante impugnó la sentencia de primera instancia, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de demanda y aludió que la norma que pide hacer cumplir sí contiene un mandato claro, expreso y exigible. Insistió en que invocó este medio de control al considerar que la Superintendencia de Notariado y Registro, por medio de la Dirección de Administración Notarial no

ha dado cumplimiento de la Resolución 3780 de 2019, debido a que según su criterio, la restitución del turno autorizado se encuentra en cabeza de la Notaria Elsa Villalobos Sarmiento y no a favor de la Notaria Veinte (20) de Bogotá. Precisó que la Resolución 3780 del 21 de marzo de 2019, cuyo cumplimiento se demanda, es un acto administrativo de carácter particular y concreto que creó una situación jurídica en favor de ella. Al respecto, citó la parte resolutiva: “ARTÍCULO PRIMERO. Autorícese la Restitución de tumo del Reparto Notarial Especial del proyecto “BIFAMILIAR SANTA RITA P.H.”, identificado con el Código Único del proyecto 35319559-00127-2018, solicitada por la Doctora Elsa Villalobos Sarmiento, Notaria veinte (20) del Círculo Notarial de la Ciudad de Bogotá, mediante radicados SNR2019ER008197 y SNR2019ER017626.” Asimismo, aludió que a través del Acta No. 083 de Reparto Notarial EspecialFondo Nacional del Ahorro, la demandada le asignó el proyecto "CONJUNTO RESIDENCIAL MIRADOR DEL ESTE ETAPA 3”, en restitución del turno del Reparto Notarial Especial del proyecto “BIFAMILIAR SANTA RITA P.H.”. En consecuencia, en cumplimiento de ese servicio notarial, adelantó las gestiones necesarias de recepción, extensión, otorgamiento y autorización de las escrituras públicas de una cierta cantidad de unidades de vivienda del proyecto “CONJUNTO RESIDENCIAL MIRADOR DEL ESTE ETAPA 3". Como prueba de ello, adjuntó:

“1. Copia de la escritura pública 916 del 19 de junio de 2019, en la que se dejó constancia de que la escritura pública 916 se extendió en virtud del reparto otorgado a la señora notaria Elsa Villalobos Sarmiento mediante Acta 083 del 12 de abril de 2019.

2. Copia de una factura de derechos notariales extendida por la escrituración del apartamento 102, interior 9, del CONJUNTO RESIDENCIAL MIRADOR DEL ESTE ETAPA 3”. 1.8. Trámite en segunda instancia Por medio de auto de 18 de septiembre de 2019, el Magistrado Ponente consideró pertinente adelantar las gestiones necesarias para vincular, en calidad de tercero con interés, al señor Notario (20) Veinte del Círculo de Bogotá, en atención a que cualquiera que sea la decisión que se tome en el presente asunto, puede resultar de su interés, toda vez que versa sobre el Reparto Notarial Especial - Fondo Nacional de Ahorro, contenido en el acta de reparto No. 83 de 12 de abril de 2019, respecto del proyecto de vivienda de interés social denominado “Conjunto Residencial Mirador del Este Etapa 3", realizado a la N otaría Veinte (20) del

Círculo Notarial de la Ciudad de Bogotá7 y no la Novena como pretende la demandante. En consecuencia, el Ponente ordenó la vinculación al Notario (20) Veinte del Círculo de Bogotá de la República para que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de dicha providencia: (i) alegara la nulidad; (ii) se pronunciara

sobre la solicitud de cumplimiento; o, (iii) guardara silencio, advirtiéndosele que en estos dos últimos eventos, aquélla se entendería saneada. Una vez vencido el término concedido el tercero con interés guardó silencio.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada contra la sentencia de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA” Ley 1437 de 2011 , así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “[…] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento[…]”. 2.2. Generalidades de la acción de cumplimiento8

La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "[…] acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o

actos administrativos […]". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución 7folio 52. 8 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 MP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E). 7 Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.

Como lo señaló la Corte Constitucional “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo[…]” (subraya fuera del texto) 9. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)10. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se

puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser 9 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 10 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.2.1. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como la ley en sentido material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política.11 Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos

reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa.12 Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”13. Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado.14 Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como

salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Magistrado ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 12 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-0002013-00486-01 13 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) 14 Consejo de Estado, Sección Quinta Magistrada Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). Lo cual se explica en “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del

perjuicio […]”15. Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales,16 imponer sanciones,17 hacer efectivo los términos judiciales de los procesos,18 o perseguir indemnizaciones,19 por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente ab normas que generen gastos,20 a menos que estén apropiados;21 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior.22 2.2.2. De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia de la autoridad, consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste23 y que ésta 15 Consejo de Estado, Sección Quinta Magistrado Ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 16 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927. 17 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585. 18 Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088.

19 Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403. 20 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-0002000-4673-01(ACU). 21 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-0002015-00493-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 22 Sentencia ibídem. 23Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para

los fines de la acción de cumplimiento”.24 Sobre este tema, esta Sección25 ha dicho que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estu