CE-25000-23-41-000-2019-00758-01(ACU)-2019

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Niega / EXISTENCIA DE UN MANDATO IMPERATIVO E INOBJETABLE – No se ha incumplido / EXISTENCIA DE

PROGRAMA DE PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE DEFENSORÍA PÚBLICA A POBLACIÓN CARCELARIA / MODIFICACIÓN DE LA DENOMINACIÓN DEL PROGRAMA - No implicó su terminación [E]s claro para la Sala que la norma que se pide hacer cumplir contiene la obligación a cargo de la Defensoría del Pueblo, en coordinación con el INPEC, de estructurar un programa de asistencia jurídica y revisión de la situación legal de los internos para efectos de solicitar la aplicación de los beneficios a que haya lugar. En cuanto a la primera de las pretensiones, atinente a la reactivación del denominado “Programa 1542” advierte la Sala que la Resolución No 1008 de 2018 , por medio de la cual se determinaron las áreas en las que se presta el servicio, la Defensoría del Pueblo estableció que el Área Penal estará distribuida en dos sub áreas, dentro de las cuales, aquella que corresponde a los procesados y condenados estará, a su vez, compuesta por determinados programas contenidos en el denominado Programa Penal General. A su turno, se observa que, contrario a lo indicado por la parte actora, del contenido de Resolución No 1008 de 2018, la Defensoría del Pueblo no terminó el programa “Programa 1542" sino que lo modificó en su denominación. (…) De acuerdo con lo anterior, para la Sala la primera pretensión formulada por la parte actora no tiene vocación de prosperidad toda vez que el programa que se dice echar de menos no desapareció con

ocasión de la Resolución 1008 de 2018, sino que simplemente le fue asignado otro nombre, No puede ser otra la conclusión, máxime si se atiende las previsiones del parágrafo 1 del citado artículo 8 en el que se indicó que “Sin perjuicio de las modificaciones a las denominaciones de los programas relacionados en el presente artículo, estos seguirán siendo regulados por las resoluciones internas respectivas, así como las que llegaren a modificarlas, sustituirlas, aclararlas, adicionarles o derogarlas.” En consecuencia, para la Sala es claro que actualmente se cuenta con un programa de asistencia jurídica y revisión de la situación legal de los internos para efectos de solicitar la aplicación de los beneficios a que haya lugar, de conformidad con las previsiones de la norma que se pide hacer cumplir, por lo que se impone confirmar la negativa frente a la pretensión primera del presente medio de control toda vez que no es posible reactivar un programa que no ha se ha terminado, como erradamente indicó la parte actora. En consecuencia, se encuentra probado el cumplimiento de la norma en cuanto a la existencia del programa de atención a la población carcelaria IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Cuando se persigue el cumplimiento de normas que establezcan gastos / CONTRATACIÓN DE

DEFENSORES PÚBLICOS PARA LA ATENCIÓN DE LA POBLACIÓN

CARCELARIA

[E]n cuanto a si dicho programa cumple con la proporción prevista en la norma que se pide hacer cumplir, esto es, un (1) defensor por cada cincuenta (50) reclusos sin defensor de confianza, y por lo cual se formuló la segunda pretensión

o subsidiaria, dirigida a que se gestione lo necesario para la contratación de defensores públicos, en igual o mayor al que venían ejerciendo al interior de los centros carcelarios hasta 2019. Para la Sala se advierte que es improcedente por cuanto implica gasto (…) es evidente que para la asignación de defensores públicos, la Defensoría del Pueblo adelantó un proceso de selección que contó con un estudio técnico, en el cual se determinó el número de plazas a proveer y su respectiva disponibilidad presupuestal para la provisión de las vacantes ofertadas en donde se tuvo en cuenta, por supuesto, entre otros, el actual Programa Penal General que contiene el ahora denominado “programa Beneficios Jurídicos y Administrativos para Condenados” previsto en la Resolución No. 1008 de 2018, con el cual se busca atender a la población carcelaria procesada y condenada, al que alude la parte actora no se acompasa y no es suficiente en la proporción de designación de defensores públicos del otrora denominado “Programa 1542". Así las cosas, para la Sala la pretensión segunda de la parte actora encaminada a que se adelanten las gestiones necesarias para que se contraten más defensores públicos para la atención de la población carcelaria, implica que la Defensoría del Pueblo adelante un nuevo proceso de selección con la finalidad de proveer las plazas que se consideran hacen falta para cumplir con las previsiones del artículo 3º del Decreto 1542 de 1997, para lo cual deberá, entre otros, gestionar una nueva disponibilidad presupuestal, lo que torna improcedente la acción por cuanto implicaría la incursión de un gasto de cual no se tiene prueba que se encuentre

presupuestado

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2019-00758-01(ACU)

Actor: SINDICATO DE EMPLEADOS PENITENCIARIOS Demandado: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Tema: Revoca parcialmente para, en su lugar, declarar la improcedencia por cuanto una de las pretensiones implica gasto y confirmar la negativa frente a la pretensión principal por cuanto no se acreditó el incumplimiento.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia dictada el 15 de octubre de 2019 por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda del presente medio de control.

1. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud A través de escrito radicado el 30 de agosto de 20191, el Sindicato de Empleados 1 Ver folios 1 al 14.

Unidos Penitenciarios SEUPS.I., por medio de su Presidente, demandó al Defensor del Pueblo con el objeto de que se dé cumplimiento al artículo 3º del Decreto 1542 de 19972. 1.2. Hechos La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda así: 1.2.1. La parte actora manifestó que, por medio del Decreto No. 1542 de 1997, fue

creada en la Defensoría del Pueblo una unidad denominada "Programa 1542" y se contrataron abogados para asistir a la población privada de la libertad y de manera especial a las personas condenadas, en proporción de un (1) abogado para (50) reclusos. 1.2.2. Manifestó que a partir del 1º de junio de 2019, el Defensor del Pueblo decidió terminar el “Programa 1542" y que no se asignaran más abogados para la atención de las personas condenadas y privadas de la libertad, desconociéndose la normatividad cuyo cumplimiento se solicita, por cuanto esta prevé la proporción referida, esto es, un (1) abogado para (50) reclusos. 1.2.3. Aludió que los niveles de hacinamiento carcelario en Colombia superan el 50% y la falta de atención de los defensores públicos que proporcionaba el “Programa 1542" ha conllevado a que las personas privadas de la libertad no puedan acceder a los beneficios que la ley penal les otorga, incrementándose el hacinamiento. 1.2.4. Manifestó que solicitaron al Defensor del Pueblo para que diera a conocer las razones por las cuales tomó la decisión de acabar con el citado programa y dar cumplimiento con lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto No. 1542 de 1997, situación ante la cual no hubo una respuesta, en su criterio, razonable. 1.2.5. Indicó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asignó recursos para el cubrimiento de 4.200 defensores públicos y al parecer solo se contrataron

3.200, por lo tanto el tema no es una cuestión de asignación presupuestal. Asimismo, indicó que ha intentado la entidad demandada, para enmendar el incumplimiento, la realización de unas brigadas jurídicas que no han hecho otra cosa que saturar de peticiones a las oficinas jurídicas de las pocas cárceles donde se ha realizado. 1.3. Pretensiones En el escrito de demanda se solicitó: “[…] 1. Se ordene al señor CARLOS ALFONSO NEGRET en su calidad de DEFENSOR PÚBLICO para que dé cumplimiento al artículo 3o del 2 “Por el cual se dictan medidas en desarrollo de la Ley 65 de 1993 para descongestionar las cárceles.” Decreto 1542 de 1997 (por el cual se dictan medidas en desarrollo de la Ley 65 de 1993 para descongestionar las cárceles) y en este sentido proceda a reactivar el programa de asistencia jurídica para las personas privadas de la libertad y ponga a disposición de cada establecimiento carcelario y penitenciario mínimo un defensor público por cada cincuenta (50) reclusos que carezcan de defensor.

2. Como pretensión subsidiaría y mientras la defensoría del pueblo gestiona lo necesario para la contratación de Defensores, se asigne a cada centro penitenciario y/o carcelario un número de Defensores Públicos igual o mayor al que venían ejerciendo al interior de los centros carcelarios hasta 31 de mayo de 2019 […]”. 1.4. Trámite en primera instancia Efectuado el reparto, mediante auto del 2 de septiembre de 2019, el Ponente de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca admitió el medio de control de cumplimiento y ordenó notificar de la existencia del trámite constitucional al Defensor del Pueblo. Mediante auto de 18 de septiembre de 2019, se abrió el proceso a pruebas, se negaron las solicitadas por la parte accionante y se ofició a la Defensoría del Pueblo para que certificara cuántos defensores públicos hay disponibles en cada uno de los centros carcelarios y penitenciarios del país por cada (50) cincuenta reclusos. Contra la anterior decisión la Defensoría del Pueblo interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto en proveído de 4 de octubre de 2019 en el sentido de confirmarla. 1.5. Informe Por auto de 18 de septiembre de 2019, folios 55 y 56, se tuvo por no contestada la demanda por parte de la Defensoría del Pueblo por extemporánea. Sin embargo, aportó memorial en el que adjuntó un disco compacto (CD), en donde están relacionados los datos del número de población privada de la libertad en el establecimiento penitenciario y carcelario y el número de defensores públicos asignados, respectivamente. Asimismo, en el mismo CD aportó copia de las Resoluciones 939 y 1008 de 2018 y 084 de 2019. 1.6. Sentencia impugnada La Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 15 de octubre de 2019, negó las pretensiones del presente medio de control de cumplimiento. En primer lugar, advirtió que el artículo 3º del Decreto 1542 de 1997, expedido por

el Presidente de la República, contiene un mandato imperativo e inobjetable, para la Defensoría del Pueblo en el sentido de que por cada cincuenta (50) personas que se encuentran privadas de su libertad y que no cuente con un defensor de confianza debe poner a disposición en cada establecimiento carcelario mínimo un (1) defensor público. Revisada la información que se le solicitó a la Defensoría del Pueblo, indicó que “[…] si bien es cierto que el número de defensores públicos asignados es bajo respecto del total del número de personas privadas de la libertad, no debe olvidarse que la cifra detallada por la Defensoría del Pueblo no está discriminado en cuántos de esos internos cuentan con defensor de confianza, razón por la cual no puede predicarse un incumplimiento por parte de la entidad demandada advirtiéndose además que aquellas personas que requieren el servicio de defensoría pública lo deben solicitar pues no es un servicio que sea prestado de manera oficiosa.[…].” Por tanto, concluyó que no estaba demostrado el incumplimiento de la norma que se solicitó acatar, por el contrario, está probado que la entidad ha puesto a disposición, en cada uno de los centros penitenciarios y carcelarios que funcionan en el país defensores públicos los cuales prestan su servicio a las personas privadas de la libertad cuando así se requiera. No obstante, precisó que la defensoría del Pueblo indicó que “para la atención de cinco establecimientos penitenciarios y/o carcelarios en particular, en los cuales en su circuito judicial no hay capacidad de Defensores Públicos para la atención de la población privada de la libertad y sobrepasa el tope de un defensor por cada

50 internos, por lo que se requiere la movilidad de los mismos por necesidad del servicio. Situación prevista en la cláusula tercera del contrato suscrito por los defensores públicos del Programa Penal General”. Razón por la cual, tampoco estaba acreditado el incumplimiento alegado. 1.7. Impugnación La parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de la demanda y aludió que al haberse tenido por extemporánea la contestación de la Defensoría del Pueblo, el Tribunal no podía referirse al argumento que planteó en su escrito de contestación atinente a la movilidad de los defensores públicos, según la necesidad del servicio, sino dar por verdaderos los hechos planteados en la demanda. Adujo que en la demanda de cumplimiento se solicitó como pruebas que el despacho indagara a algunos privados de la libertad y a directores o asesores jurídicos de los centros carcelarios, pruebas que no fueron practicadas vulnerando con esto el debido proceso de la entidad accionante, toda vez que no permitió el derecho a contradecir la respuesta que dio la Defensoría del Pueblo. Arguyó que no es cierto lo que dice la parte demandada, en la información que se solicitó, de cómo reorganizó a los defensores públicos que contrató en el 2019, pero en ningún momento dice cuántos asignó a los establecimientos carcelarios, que es el mandato del Decreto 1542 de 1997 y lo solicitado en la presente acción. Indicó que debería accederse a la pretensión subsidiaria de la demanda

consistente en que se asigne a cada centro penitenciario y/o carcelario un número de Defensores Públicos igual o mayor al que venían ejerciendo al interior de los centros carcelarios hasta el 31 de mayo de 2019, momento en el cual dejó de funcionar el programa “Programa 1542". Finalmente, alegó que “[…] el actuar del señor Defensor del Pueblo, no solamente se está omitiendo el cumplimiento del decreto 1542 de 1997, sino también la normatividad internacional, el bloque de Constitucionalidad donde según el artículo 93 de la Carta Política, se deben garantizar los derechos fundaméntales y garantías constitucionales de las poblaciones más vulnerables para garantizar el debido proceso. En este caso la población carcelaria, ciudadanos que se encuentran privados de la libertad y que no cuentan con los recursos para optar por una defensa técnica de confianza o particular. […]”. 1.8. Trámite en segunda instancia Por medio de auto de 2 de diciembre de 2019, se advirtió por parte del despacho del Ponente la falta de vinculación del Director del INPEC como autoridad accionada, toda vez que la norma que se pidió hacer cumplir indica que el programa de asistencia jurídica y revisión de la situación legal de los internos, que extraña la parte actora no se cumple en la proporción prevista 1 a 50, debe ser implementado “en coordinación con el INPEC”. Así las cosas, por medio de auto de 2 de diciembre de 2019, se puso en conocimiento del Director del INPEC la posible incursión de una nulidad saneable, con la finalidad de que la alegara. Asimismo, se le solicitó que informara la

cantidad de la población carcelaria condenada, en cada uno de los centros carcelarios y penitenciarios del país, que carece de defensor de confianza. Sin embargó, vencido el término otorgado guardó silencio.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada contra la sentencia de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos; 3º de la Ley 393 de 19973, 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo 3 “ARTÍCULO 3o. COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo.

Contencioso Administrativo “CPACA” Ley 1437 de 2011 , así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “[…] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento[…]”. 2.2. Cuestión Previa La parte actora en su impugnación aludió que en su escrito de demanda de cumplimiento solicitó como pruebas que el despacho indagara a algunos privados de la libertad y a directores o asesores jurídicos de los centros carcelarios,

pruebas que no fueron practicadas vulnerando con esto el debido proceso de la parte accionante, toda vez que no permitió el derecho a contradecir la respuesta que dio la Defensoría del Pueblo. Al respecto, se tiene que mediante auto de 18 de septiembre de 2019, se abrió el proceso a pruebas y el Tribunal expuso los argumentos suficientes para negar las solicitadas por la parte accionante, decisión que no fue recurrida en su oportunidad por el Sindicato actor, como sí lo hizo la parte accionada, razón por la cual no resulta viable aludir la referida vulneración al derecho al debido proceso en la impugnación, aunado a que tampoco se considera necesario decretarlas en esta instancia, por cuanto con las obrantes en el plenario es suficiente para resolver el asunto. 2.3. Generalidades de la acción de cumplimiento4 La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "[…] acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la PARÁGRAFO. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en

forma igualitaria. PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. 4 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 MP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E). autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos […]". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la

eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo […]” (subraya fuera del texto) 5. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)6. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts.

5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se 5 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 6 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.3.1. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como material, esto último

desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política.7 Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa.8 Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”9. Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce

funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Magistrado ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 8 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-0002013-00486-01 9 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado.10 Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el

evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]”11. Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales,12 imponer sanciones,13 hacer efectivos los términos judiciales de los procesos,14 o perseguir indemnizaciones,15 por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,16 a menos que estén apropiados;17 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior.18 2.3.2. De la renuencia 10 Consejo de Estado, Sección Quinta Magistrada Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). 11 Consejo de Estado, Sección Quinta Magistrado Ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 12 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927.

13 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585. 14 Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088. 15 Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403. 16 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-0002000-4673-01(ACU). 17 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-0002015-00493-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 18 Sentencia ibídem. El requisito de la constitución en renuencia de la autoridad, consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste19 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”.20 Sobre este tema, esta Sección21 ha dicho que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que

si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de 19Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que