CE-25000-23-41-000-2020-00358-01(AC)

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa judicial para cuestionar la legalidad de las reglas del servicio de acreditación [E]l demandante pretende el cumplimiento del numeral 2 del artículo 1 de la Ley 962 de 2005, modificado por el artículo 39 del Decreto Ley 019 de 2012, como también del artículo 3 del Decreto 2106 de 2019. Lo anterior, para que el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia ponga a consideración del Departamento Administrativo de la Función Pública los procedimientos exigidos a sus acreditados y grupos de interés para su revisión e incorporación en el Sistema Único de Información de Trámites (SUIT). (…) las pretensiones están dirigidas a que el ONAC no exija a sus acreditados y grupos de interés las reglas del servicio de acreditación hasta que cumpla las normas y lleve a cabo el registro ante el Sistema Único de Información de Trámites. Considera la Sala que la circunstancia que sustenta la acción implicaría la violación de la norma legal por parte del Organismo Nacional de Acreditación de Colombia al haber implementado las reglas del servicio de acreditación sin la aprobación previa por parte de la Función Pública. (…) Es decir, la discusión planteada en este proceso trasciende del simple incumplimiento del numeral 2 numeral 2 del artículo 1 de la Ley 962 de 2005, modificado por el artículo 39 de Decreto Ley 019 de 2012, como del artículo 3 del Decreto Ley 2106 de 2019, en la medida en que exigiría adentrarse en

consideraciones de fondo acerca de la validez de documento RAC-3.0-01 expedido por el ONAC. El análisis de la legalidad sobre la implementación de las reglas del servicio de acreditación corresponde hacerlo al juez ordinario a partir del ejercicio de los medios ordinarios de control que contempla el ordenamiento jurídico para esos casos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 87 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 8 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 10 - NUMERAL 5 / LEY 962

DE 2005 - ARTÍCULO 1 - NUMERAL 2 / DECRETO LEY 019 DE 2012ARTÍCULO 39 / DECRETO 2106 DE 2019 - ARTÍCULO 3

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-41-000-2020-00358-01(ACU)

Actor: JOSÉ ALEJANDRO MÁRQUEZ CEBALLOS

Demandado: ORGANISMO NACIONAL DE ACREDITACIÓN DE COLOMBIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte demandada contra la sentencia de agosto 18 de 2020, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, accedió a las pretensiones de la acción.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud En nombre propio y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el abogado José Alejandro Márquez Ceballos presentó demanda contra el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia (ONAC) en la que incluyó las

siguientes pretensiones: “PRIMERA: Que el ORGANISMO NACIONAL DE ACREDITACIÓN DE COLOMBIA – ONAC – de cumplimiento al Numeral 2 del artículo 1 de la Ley 962 de 2005, modificado por el artículo 39 del Decreto Ley 19 de 2012, y al artículo 3 del Decreto 2106 de 2019, por lo anterior hasta tanto no (sic) cumpla dichos postulados, en cumplimiento de los mismos, no podrá exigir a sus acreditados ni grupos de interés el RAC (Reglas del Servicio de Acreditación).

SEGUNDA: Se ordene al ORGANISMO NACIONAL DE ACREDITACIÓN DE COLOMBIA – ONAC – […] que lleve a cabo el registro ante el SUIT en aplicación de la normatividad vigente ..” (sic)”.

2. Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: El actor reveló que ante el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia radicó solicitud de cumplimiento de normas, dada la función pública que desempeña, a pesar de lo cual manifestó su renuencia a cumplir.

Indicó que en respuesta dada el 18 de diciembre de 2017 a otra petición, el Departamento Administrativo de la Función Pública, en oficio radicado 20175010313511, señaló que “[…] la (sic) ONAC al pertenecer a la Rama Ejecutiva del poder público integra la Administración Pública, en ese sentido, está

llamada a cumplir con los postulados jurídicos y lineamientos técnicos de la Política Pública de Racionalización de Trámites” y agregó que “[…] teniendo en cuenta que la (sic) ONAC no ha puesto en consideración de este Departamento Administrativo los trámites y otros procedimientos administrativos a su cargo, es necesario seguir el procedimiento establecido en el Decreto Leo (sic) 019 de 2012 y la Resolución 1099 de 2017 para solicitar el concepto para la adopción e implementación de los mismos, en cumplimiento del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 […]”. Agregó que mediante radicado 20205010057271 de febrero 13 de 2020, el DAFP insistió en que el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia no ha puesto en conocimiento ningún procedimiento para ser analizado, jurídica y técnicamente, frente a las disposiciones de la citada política pública. Manifestó que a pesar de tener conocimiento y claridad sobre los procedimientos que debe llevar a cabo, el ONAC no ha dado cumplimiento a las normas, pero continúa exigiendo a sus acreditados y grupos de interés las reglas del servicio de acreditación.

3. Razones del posible incumplimiento El actor estimó que las disposiciones invocadas en la demanda están siendo incumplidas porque el organismo demandado no ha puesto a consideración del Departamento Administrativo de la Función Pública, para su revisión, los procedimientos establecidos en ejercicio de su actividad y que exige a sus acreditados y a terceros.

4. Trámite de la solicitud en primera instancia Mediante providencia de julio 8 de 2020, el magistrado sustanciador del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, admitió la demanda y ordenó las notificaciones al representante legal de la parte demandada y al Ministerio Público. Por auto de diciembre 11 de 2020, el funcionario judicial negó la nulidad de lo actuado en este proceso, solicitada por el nuevo apoderado de la parte demandada tras alegar la posible omisión en pronunciarse oportunamente sobre la solicitud de pruebas y la falta de integración del litisconsorcio necesario por no haberse vinculado al proceso al Departamento Administrativo de la Función Pública. Después, en proveído de marzo 4 del año en curso rechazó por improcedente el recurso de reposición presentado contra la providencia que negó la nulidad procesal y dispuso remitir el expediente al Consejo de Estado para el trámite de la impugnación contra la sentencia de primer grado.

5. Contestación de la demanda Por intermedio de apoderada, el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia reveló que fue creado en 2007 como corporación de carácter privado, sin ánimo de lucro, independiente y autónoma del gobierno, cuyo objeto es la acreditación de organismos de evaluación de la conformidad, obtener el reconocimiento internacional de las acreditaciones y representar los intereses nacionales ante los foros regionales sobre la materia.

Explicó que a pesar de ser una cooperación público-privada, la voluntad de sus fundadores, incluido el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, es que constituyera una corporación por fuera de la estructura administrativa del Estado que prestara un servicio que el mismo ya no iba a tener a cargo.

Agregó que posteriormente, el Decreto 4738 de 2008 suprimió las funciones de acreditación de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), estableció que se podían realizar en condiciones de mercado por entidades constituidas bajo las normas del derecho privado y designó al ONAC como organismo nacional de acreditación. Resaltó que el organismo no recibió en delegación administrativa las funciones de acreditación que ejercía la SIC y añadió que cualquier entidad privada que fuera creada como acreditador, cumpliendo las reglas que estableciera el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, podría otorgar acreditaciones. Precisó que después de haber suprimido la función de acreditación del Estado, en 2013 el gobierno nacional decidió designar al ONAC como único organismo nacional de acreditación de Colombia, más por razones de exigencia de las cooperaciones internacionales que por restringir el libre mercado. Estimó que es incuestionable la diferencia entre la delegación y la designación, ya que la primera es la herramienta jurídica de la acción administrativa mediante la cual una autoridad transfiere determinadas funciones específicas a sus colaboradores o a otras autoridades que tengan funciones afines, siempre que esté legalmente facultada para tales efectos. Destacó que el acto de delegación no existe frente a la presunta transferencia en el ejercicio de funciones que desplegaba la Superintendencia de Industria y Comercio, dado que no hay ley que determine que la actividad de acreditación es función administrativa, tampoco la autoridad que la ejerce, no existe acto de delegación de la función y ninguno de los actos del ONAC es unilateral, genera efectos jurídicos de carácter general o particular, crea, ni modifica o extingue

derechos para los “administrados”. Enfatizó que la designación conferida al ONAC por el Decreto 4738 de 2008 fue principalmente para ser el Organismo Nacional de Acreditación, pero como un jugador más en la libre competencia, prestar un servicio en condiciones no discriminatorias y llevar la representación del país ante las organizaciones internacionales de acreditación, sin que haya implicado la transferencia de una función administrativa. Admitió que en los estatutos se hace alusión al artículo 96 de la Ley 489 de 1998 dando a entender que el ONAC constituye una de las entidades descentralizadas descritas en la norma, como lo compartió la Corte Constitucional en la sentencia C-219 de 2015, no obstante adujo que no es acertado remitirse exclusivamente al contenido del citado precepto legal para determinar si una persona jurídica, creada bajo su amparo, es entidad descentralizada. Señaló que si en gracia de discusión pudiera suponerse que el ONAC fue conformado con base en las facultades previstas en el artículo 96 de la Ley 489, no por esta razón habrá de concluirse forzosamente que desarrolla funciones públicas o presta servicios públicos. Afirmó que en todo caso, no se observa vínculo entre el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia y la Rama Ejecutiva, más allá de la participación que en su funcionamiento puedan tener los representantes del gobierno nacional en su consejo directivo y que, dentro del decreto único reglamentario del sector comercio, industria y turismo (DURSCIT), es considerado como órgano de asesoría de la administración. Manifestó que si bien el Decreto 393 de 1991 contempló de forma general la

creación de personas jurídicas sin ánimo de lucro de esta naturaleza para unos fines específicos, no podría sostenerse que en virtud de tal autorización se da cumplimiento a lo previsto en el artículo 68 de la Ley 489 de 1998. Aseguró que por el contrario, en analogía con lo establecido en la sentencia C-691 de 2007, el contenido de dicho acto resulta insuficiente para la creación de una entidad descentralizada y de haber existido algún interés por parte del Estado en este sentido, que desarrollara las labores del ONAC, habría optado por concederle naturaleza del orden central o descentralizada, para lo cual no habría dependido la voluntad de participación de privados ni de la iniciativa de alguna de las entidades que lo conforman. Expuso que el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia no se encuentra adscrito a ninguna entidad estatal, que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo nunca ha tenido a cargo la actividad de acreditación de los organismos evaluadores de la conformidad y que tampoco está dentro del presupuesto general de la Nación, por lo cual no recibe recursos del Estado. Reiteró que al ONAC no le fueron atribuidas funciones administrativas, advirtió que incluso en caso de aceptarse que sea una entidad pública descentralizada indirecta debe tenerse en cuenta que tampoco le fueron delegadas funciones públicas, ni existe convenio entre entidades públicas a los que se refiere el artículo 14 de la Ley 489 de 1998. Consideró que simplemente operó un reconocimiento del gobierno nacional sobre las funciones que asumió el ONAC desde su acto constitutivo, lo que hace que no estén cumplidos los requisitos para la existencia de delegación de funciones, pues

el Decreto 4738 de 2008 únicamente lo reconoce como corporación de derecho privado. Subrayó que las funciones que desarrolla el ONAC no se ajustan a los criterios jurisprudencialmente utilizados para la identificación de una función pública y luego de describirlas detalladamente, destacó que la acreditación no es más que una declaración de tercera parte por la que se señala que un organismo de evaluación de la conformidad es competente para llevar a cabo sus funciones, como se establece en el artículo 2.2.1.7.7.1 del Decreto 1074 de 2015, por lo cual hace lo mismo que las empresas cuando practican exámenes a sus candidatos para determinar si cumplen con los conocimientos y capacidades para desarrollar las actividades que le interesan. Expresó que al indicar el Decreto 4738 de 2008 que la actividad de acreditación debería prestarse en condiciones de competencia y disponer la posibilidad de que fuese llevado a cabo por terceros, el gobierno nacional permitió que particulares ejecutaran dicha actividad, sin que esto implique que se vean investidos de una autoridad que provenga del Estado. Describió los alcances de la regulación establecida en el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011 sobre el concepto de autoridad, según la interpretación hecha por la Corte Constitucional, para concluir que el servicio de acreditación no implica la emisión de actos administrativos, no conlleva poder de coacción ni mando, no parte de un poder otorgado por el Estado, ni puede considerarse que se relacione directamente con los fines o actividades del Estado. Advirtió que la acreditación tiene regulación especial a partir de la expedición del

Decreto 4738 de 2008, precisó que sus procedimientos se rigen por las disposiciones técnicas internacionales aplicables e indicó que esta especialidad para sus trámites fue ratificada por el Decreto 1595 de 2015, incorporado al Decreto Único del Sector Comercio, Industria y Turismo, como puede verse en el Artículo 2.2.1.7.7.6. Explicó que la actividad está regulada a nivel mundial por la norma técnica internacional ISO/IEC 17011, que estableció los requisitos que debe cumplir un organismo acreditador, tanto en su estructura organizacional como en los procesos que utiliza para evaluar a los organismos que acredita, cuya verificación está a cargo de los organismos internacionales de cooperación de los que hace parte el ONAC. Adujo que todos los procedimientos asociados al proceso de acreditación se producen con apego estricto a la norma técnica internacional ISO/IEC 17011, por lo tanto no son concebidos de forma unilateral por ONAC y no tienen carácter de actos administrativos. Resaltó que la citada norma técnica exige que todo servicio de acreditación que se preste, debe estar enmarcado en un acuerdo entre el ente acreditador y el organismo evaluador de la conformidad, en el que este último se comprometa a cumplir las reglas de acreditación. Hizo énfasis en que el Organismo Nacional de Acreditación en Colombia atiende el cumplimiento del requisito mediante reglas del servicio de acreditación, que describen el proceso establecido por el mismo ONAC para llevar a cabo la acreditación de los organismos de evaluación de la conformidad, según las exigencias de la norma NTC-ISO/IEC 17011.

Explicó que el proceso en el cual se vierten las reglas del servicio de acreditación es evaluado por pares internacionales en virtud de las evaluaciones que despliegan a los signatarios de los acuerdos de reconocimiento mutuo, lo cual significa que los procesos y procedimientos de la actividad no son propios de la administración pública. Sostuvo que el régimen legal aplicable a “[…] las sociedades civiles y comerciales y las personas jurídicas sin ánimo de lucro como la de ONAC en su calidad de corporaciones, se rige por las normas pertinentes del derecho privado, por previsión expresa del artículo 5° del Decreto 393 de 1991 y es dicho contexto contractual en el cual las partes que acuden al servicio aceptando de manera voluntaria, los procedimientos para ejecutarlo”. Subrayó que el hecho de no aplicar los procesos y procedimientos que recogen condiciones de cumplimiento contractual, implicaría detener la infraestructura de calidad y poner en grave riesgo a los consumidores, dado que el ONAC no podría atestar la competencia de los organismos evaluadores de la conformidad, en el marco del reconocimiento internacional, propósito principal de la política de calidad. Señaló que cuando se evalúa la competencia y se atesta el cumplimiento de los requisitos, el organismo emite un certificado de acreditación que, lejos de ser un acto administrativo, es un documento formal que indica que la acreditación ha sido otorgada al organismo de evaluación para el alcance definido, cuya responsabilidad no se limita a conceder la acreditación sino que su deber es hacer seguimiento para que las condiciones se mantengan en el tiempo. Aseguró que el despliegue de las medidas necesarias para evaluar las condiciones de competencia, en las que los empresarios son certificados y los

organismos evaluadores son acreditados, no implica una actuación propia del escenario del procedimiento administrativo sancionatorio descrito en el CPACA, con el cual no tiene relación. Concluyó que al no ser la acreditación un trámite a cargo de una institución del Estado, no podría incluirse en el Sistema Único de Información de Trámites, ni considerarse que hace parte de la implementación de la política de racionalización de trámites, lo que hace que el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia no sea destinatario de las normas que alega el actor como incumplidas. Por consiguiente, solicitó declarar improcedente la acción de cumplimiento.

6. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, señaló que las disposiciones invocadas por el actor contienen un mandato imperativo, inobjetable, preciso y exigible a las distintas entidades públicas y los particulares que ejercen función administrativa expresamente autorizadas por la ley.

Aseguró que respecto de la naturaleza jurídica del Organismo Nacional de Acreditación de Colombia, la Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia de abril 6 de 2017, sostuvo que cumple función pública para los efectos del artículo 6º de la Ley 393 de 1997. Consideró que el demandante cumplió el requisito de procedibilidad previsto en la norma legal que regula la acción de cumplimiento y agregó que no cuenta con otro mecanismo de defensa para obtener el cumplimiento del numeral 2 del artículo 1º de la Ley 962 de 20051, modificado por el artículo 39 del Decreto Ley 019 de 2012, como del artículo 3 del Decreto Ley 2106 de 20192.

Luego de referirse a la solicitud formulada para la constitución de la renuencia, a la respuesta negativa dada por el ONAC y a la postura asumida por el Departamento Administrativo de la Función Pública con motivo del derecho de petición tramitado por el actor, advirtió que el organismo no ha adelantado el procedimiento fijado en las normas citadas en la demanda por estimar que “[…] no desempeña funciones administrativas, contrariando lo establecido por el Consejo de Estado en diversas providencias”. Insistió en que de acuerdo con lo manifestado por el DAFP con motivo del requerimiento hecho por el demandante, el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia ha incumplido lo previsto en las disposiciones demandadas dado que toda entidad, organismo de la administración pública y los particulares que ejercen función administrativa tienen la obligación de informar sobre los requisitos exigidos ante la misma. Añadió que también deberá reportar la norma legal que lo sustenta, la fecha de su publicación oficial y su inscripción en el Sistema Único de Información de Trámites, sin que haya puesto a consideración del Departamento Administrativo de la Función Pública ningún procedimiento para ser analizado frente a las disposiciones de la política pública de racionalización de trámites, ni ha hecho registro relacionado con los formatos o procesos asociados a trámites y otros procedimientos administrativos. Precisó que según la manifestación hecha por el DAFP, los procedimientos de las entidades y particulares que cumplan funciones públicas, para ser considerados como trámites, deberán cumplir con los atributos descritos en la definición dispuesta en la Resolución 1099 de 20173, así cuenten con todo el respaldo internacional, dado que se trata de racionalizar todos los trámites.

1 Mediante esta norma, el Congreso de la República dictó diferentes disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen función pública o prestan servicios públicos. 2 A través de este decreto ley, el legislador extraordinario dictó normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios en la administración pública. 3 Mediante este acto administrativo, la directora del Departamento Administrativo de la Función Pública estableció los procedimientos para la autorización de trámites y el seguimiento a la política de racionalización de trámites. Entonces, dispuso lo siguiente: “1º) Declárase el incumplimiento por parte del Organismo Nacional de Acreditación de Colombia – ONAC de lo establecido (sic) el numeral 2º del artículo 1º de la Ley 962 de 2005, modificado por el artículo 39 del Decreto Ley 019 de 2012, y en el artículo 3º del Decreto 2016 de 2019, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, en consecuencia, ordénase al representante legal de esa entidad que, en el término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, adelante todas las tareas administrativas pertinentes y necesarias con el fin de poner en consideración del Departamento Administrativo de la Función Pública – DAFP los trámites que vayan a ser surtidos ante dicho organismo con el fin de realizar su función de acreditación para ser analizados jurídica técnicamente frente a las disposiciones de la política pública de Racionalización de Trámites, informando sobre los requisitos que se exigen

y la norma legal que lo sustenta, y una vez se surta el proceso anterior, registrar el o los trámites revisados y verificados en el Sistema Único de Información de Trámites – SUIT para efectos de información y publicidad. […]”.

7. La impugnación El apoderado del Organismo Nacional de Acreditación de Colombia advirtió que la acción es improcedente porque busca reivindicar normas que no son actualmente exigibles, pues contemplan requisitos a seguir cuando se actúe para el cumplimiento de un mandato impuesto por la ley –como reglamentar ciertos trámitespero no constituyen una orden a la administración, que la active para desarrollar alguna función.

Estimó que únicamente son un marco de acción al que deberá someterse la administración cuando decida actuar, al reglamentar un trámite, por lo cual solo se hacen exigibles cuando decida hacer uso de su facultad para regularlo y perderán este carácter una vez se haya expedido el acto correspondiente. Agregó que por lo anterior, no es procedente exigir en abstracto el cumplimiento cuando su exigibilidad se predica en cada uno de los actos que se expidan para reglamentar un nuevo trámite, lo que hace que su desatención pudiera darle sustento a la declaración de nulidad de los actos que establecen procedimientos sin atenerse a lo dispuesto. Estimó que la presunta inobservancia no podría llevar a que se ordene el “saneamiento” general de los presuntos vicios con que fueron adoptados los procedimientos de la ONAC, ya que una acción de tal alcance no existe en el ordenamiento colombiano. Explicó que en el evento de suponer que el organismo debió acatar las normas

reclamadas, esta obligación no tiene lugar en la actualidad por cuanto el numeral 2º del artículo 1º de la Ley 962 de 2005 es claro al señalar que el deber deberá cumplirse antes de la expedición del acto que reglamenta el trámite que se desea adoptar. Resaltó que “[…] lo previsto en este artículo habría dejado de ser exigible al momento en que el ONAC ratificó los procedimientos utilizados para desarrollar su actividad de acreditación mediante el documento RAC-3.0-01, pues debía someterlos previamente a consideración del Departamento Administrativo de la Función Pública […] o, en su defecto, sería exigible solo a través de una demanda de nulidad en caso de que, solo en gracia de discusión, se pudiere llegar a considerar que los trámites adoptados por el ONAC constituyen verdaderos actos administrativos de carácter general”. Indicó que similares consideraciones pueden realizarse respecto del artículo 3º del Decreto Ley 2106 de 2019, toda vez que fue expedido con posterioridad a la última modificación de las reglas del servicio de acreditación, ya que el ONAC no ha reglamentado ni modificado las citadas reglas desde la expedición de la citada norma. Advirtió que no existe mandato directo a su cargo, dado que contrario a lo que se desprende de la sentencia impugnada, las disposiciones no imponen obligación expresa en cabeza del ONAC porque únicamente exigen su aplicación cuando se pretenda la reglamentación de un trámite por entidades “expresamente autorizadas por la Ley”. Reiteró que el organismo no establece un procedimiento de forma unilateral ni está autorizado por la ley para este fin sino que se limita a seguir lo previsto en el

artículo 4º del Decreto 4738 de 2008, reiterado por el artículo 2.2.1.7.6 del Decreto 1074 de 2015, es decir tramitar y responder las solicitudes que sean presentadas por los interesados de conformidad con las normas técnicas internacionales aplicables. Precisó que dichos parámetros internacionales se incorporan en el documento RAC-3.0-1, pero no es el ONAC el que desarrolla los procedimientos de estos trámites, dado que son implementados indirectamente por el Decreto 4738 de 2008 y validados por otros organismos de acreditación, como pares internacionales, que son signatarios según los reconocimientos mutuos. Resaltó que la adhesión a estos procedimientos se hace como acto estrictamente privado, añadió que se establecen por vía contractual con cada organismo certificador que contrata los servicios y destacó que en caso de considerar que existe mandato en cabeza del ONAC para ponerlos en consideración del DAFP supone que están establecidos en actos administrativos, lo cual no es así como incluso lo tiene reconocido el Consejo de Estado4. 4 Al respecto citó Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de abril seis de 2017, expediente 25000-23-41-0002016-00533-01, M.P. Rocío Araújo Oñate. Insistió en que el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia no es entidad pública, no desarrolla funciones públicas y adicionalmente las disposiciones cuyo cumplimiento reclamó el actor tampoco contienen un mandato inobjetable a su cargo, por lo cual el fallo impugnado no atendió este requisito para la procedencia de la acción.

Destacó que el a quo desconoció la naturaleza de la acción, puesto que abordó aspectos propios de un proceso de nulidad, o incluso de nulidad y restablecimiento del derecho, al partir de la base de que los procedimientos del ONAC fueron acogidos por acto administrativo que debía ser validado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, el cual no puede hacerse en estos procesos como lo tiene señalado la jurisprudencia de esta Corporación. Consideró evidente la inobservancia del principio de motivación de las sentencias por cuanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, omitió el estudio de las razones expuestas por el organismo en la contestación y que abordan los problemas subyacentes que debían ser resueltos para determinar el incumplimiento de las normas reclamadas por el actor. Destacó que el ONAC no cumple funciones administrativas, ya que el servicio de acreditación no corresponde a una actividad del Estado porque obedece a la observancia de las normas de competencia económica, no comprende el cumplimiento de fines del Estado en tanto no existen normas constitucionales ni legales con base en las cuales se pueda llegar a esta conclusión y no implica el ejercicio de autoridad inherente al Estado, toda vez que no emite actos administrativos, no conlleva poder de coacción y mando y no nace de un poder otorgado por el Estado. Agregó que tampoco existe marco normativo vigente que regule la actividad de acreditación, tiene la libertad para actuar propia del derecho privado, el servicio no ha sido asignado por la ley a ninguna autoridad, no observa un convenio privado o interadministrativo por el cual se concedan o deleguen estas funciones y, además,

las normas vigentes establecen que será prestado en condiciones de mercado. Advirtió que si bien las disposiciones que sustentan la demanda señalaron un trámite específico para reglamentar los procedimientos a los que deberán someterse los particulares en sus interacciones con las entidades públicas, lo establecido en el Decreto 4738 de 20085 debe primar por tratarse de norma especial y esta circunstancia descarta la aplicación de los preceptos invocados por el actor. Subrayó que existe un antecedente del Consejo de Estado que señaló que las reglas de procedimiento para los trámites de acreditación no fueron establecidas mediante un acto administrativo6, cuyo