CE-25000-23-41-000-2020-00906-01(ACU)

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Niega / OBLIGACIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA DE DISPONER UN ESPACIO EN SITIO WEB - Para la publicación de actividades de la parte actora / MANDATO CLARO, EXPRESO Y EXIGIBLE - Se encuentra demostrado su cumplimiento De la revisión del contenido de la demanda se advierte que la parte actora solicitó que en cumplimiento de la Circular 0013 de 2018, se ordene “…a la accionada abrir un espacio al interior de la Pagina Web oficial www.colpensiones.gov.co donde [la parte actora] pueda publicar de forma permanente las actividades a su cargo para mantener informados a todos los servidores públicos”. (…) Como se advierte del contenido de la demanda, dicha situación es de conocimiento de la parte actora pues en su escrito señala que no es cierto lo anterior porque el dominio de la página web www.sintracolpen.com, es de su propiedad, sin embargo se dio cuenta que la accionada no se limitó a habilitar el acceso, sino que también le informó a la demandante que “…se requirió con el fin de especificar sus necesidades, sin que a la fecha existiere algún tipo de comunicación por parte del Sindicato”. De acuerdo con lo expuesto, encuentra demostrado la Sala que la circular impone como deber, para este preciso asunto, que COLPENSIONES tiene la obligación de habilitar espacio en su página web oficial para que [la sociedad accionante] mantenga informados a sus afiliados. Que dicho mandato está cumplido pues la accionada expuso que ya habilitó su portal para tales efectos y, además, requirió a la demandante para que expusiera las necesidades que al respecto tiene para poder finalizar ese proceso en debida forma. Sin embargo, la

parte actora, contrario a dar cuenta a este colegiado que ya manifestó a COLPENSIONES los requerimientos técnicos que requiere para poder hacer uso del espacio web al que tiene derecho, se limitó a señalar que www.sintracolpen.com, es de su propiedad, lo cual no está en discusión. En este orden de ideas, se debe concluir que COLPENSIONES manifestó que ya habilitó su página web, en los términos que se lo impone la Circular 0013 de 2018, pero la parte actora no demostró, en sede administrativa y tampoco en este proceso, la imposibilidad que le impide finalizar este procedimiento en debida manera, lo cual no es adjudicable a la demandada, pues se reitera, esa administradora probó que le informó a la asociación sindical que diera cuenta de sus necesidades, sin que se hubiese pronunciado en este sentido, como tampoco la actora lo acreditó en este proceso. Así las cosas, ante la demostración de COLPENSIONES de haber habilitado como se lo ordena la Circular 0013 de 2018, el espacio en su portal web oficial y ante la imposibilidad para advertir que el mismo no existe a la fecha por una conducta dilatoria u omisiva de la accionada, pues esta circunstancia no fue acreditada por la parte actora, es lo procedente revocar el fallo impugnado y, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 25000-23-41-000-2020-00906-01(ACU)

Actor: SINDICATO DE TRABAJORES DE LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (SINTRACOLPEN) Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONESCOLPENSIONESConoce la Sala de la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 16 de febrero de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que declaró improcedente la acción de cumplimiento de la referencia.

I. ANTECEDENTES 1.1. Demanda El Sindicato de Trabajadores de la Administradora Colombiana de Pensiones -en adelante SINTRACOLPEN, mediante apoderado judicial, ejerció acción de cumplimiento contra la Administradora Colombiana de Pensiones

(COLPENSIONES), para que se le ordene acatar el contenido de la Circular No. 0013 de 2018 dictada por el Ministerio del Trabajo. 1.2. Hechos Expuso que el 29 de junio de 2017, el gobierno nacional y los representantes de las organizaciones sindicales CUT, CGT, CTC, FECODE, FENALTRASE, UTRADEC, FECOTRASERVIPÚBLICOS, ÚNETE, UTC, CNT, CSPC y CTU suscribieron el Acuerdo Colectivo Nacional Estatal 2017. Señaló que el citado acuerdo, en su numeral 62, dispone que el Ministerio del Trabajo impartirá directrices a las entidades para que habiliten un correo electrónico y un espacio en la página web para que los sindicatos mantengan

informados a los servidores públicos en los temas de su actividad. Afirmó que, para dar cumplimiento a lo anterior, el Ministerio del Trabajo el 28 de febrero de 2018 expidió la Circular 0013 “…relativa a la habilitación de un correo electrónico y un espacio en la página web de cada entidad, para que los sindicatos mantengan informados a los servidores públicos en los temas de su actividad”. El 13 de marzo de 2018, SINTRACOLPEN solicitó a COLPENSIONES que en aplicación de la Circular 0013 de 2018, habilitara correo electrónico y un espacio en su página web oficial “…a fin de informar a todos los servidores públicos de su actividad”. COLPENSIONES mediante oficio BZ2018_2957442-1426010 de 11 de mayo de 2018, informó que cumple con lo dispuesto en la Circular No. 0013 de 2018 “…al habilitar y permitir el acceso de su organización a la cuenta con la página de internet www.sintracolpen.com y el correo electrónico sintracolpen@gmail.com, escogidas por Sintracolpen para su ingreso a partir de los escritorios virtuales de Colpensiones conforme se ha señalado en el párrafo anterior, sitios a los cuales todos los servidores públicos de Colpensiones, población objetivo de su organización tiene acceso y a través de los cuales pueden enviar y recibir información del sindicato de manera permanente(…)”. Destacó la parte actora que dicha respuesta demuestra que la accionada incumple con lo dispuesto en la circular que se pide acatar porque: i) el dominio www.sintracolpen.com (actualmente www.sintracolpen.org) fue adquirido por SINTRACOLPEN y “…en ningún caso se trata del espacio al que tiene derecho la

organización sindical respecto del sitio web oficial de COLPENSIONES…”. Indicó que la accionada se niega habilitar un espacio a SINTRACOLPEL, en su página web oficial, lo que deriva en dificultades para esa organización sindical en aras de visibilizar sus actividades frente a los servidores públicos de COLPENSIONES y en detrimento de contar con mejores canales de información. Con fundamento en lo expuesto solicitó las siguientes pretensiones: “…ORDENAR a la Administradora Colombiana de PensionesCOLPENSIONESacatar y dar estricto cumplimiento a la Circular 0013 de 2018 del Ministerio del Trabajo.

TERCERO: como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la accionada abrir un espacio al interior de la Pagina Web oficial www.colpensiones.gov.co donde SINTRACOLPEN pueda publicar de forma permanente las actividades a su cargo para mantener informados a todos los servidores públicos” (Negrilla fuera de texto original). 1.3. Actuaciones procesales Mediante auto de 14 de enero de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B admitió la demanda y ordenó notificar a la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) y al agente del Ministerio Público. 1.4. Contestación de la Administradora Colombiana de Pensiones

(COLPENSIONES) Su apoderado judicial, afirmó que la acción deviene improcedente porque la accionada “…ha dado cabal cumplimiento a la Circular No. 0013 del 28 de febrero de 2018 por parte del Ministerio del Trabajo, (…) no solo se cumplió con la creación de un correo electrónico para la entidad, sino que por el contrario, habilitó y permitió el acceso

de la organización a la cuenta con la página web www.sintracolpen.com junto con el correo sintracolpen@gmail.com escogidas por el sindicato para su ingreso a partir de los escritorios virtuales de Colpensiones cumpliendo así lo referido por el acuerdo en cuanto a la apertura de la página web de la entidad al sindicato para la remisión de la información, que como se verá, han procedido con dicha actividad con base en el material probatorio”. Indicó que no fue constituida, en debida forma, en renuencia porque la actora si bien presentó una petición en sede administrativa, esta “…no tenía como finalidad la constitución de la misma, sino (…) verificar si por parte de Colpensiones se había dado las autorizaciones para la publicación de la información por parte de la organización sindical…”. 1.5. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante sentencia de 16 de febrero de 2021, declaró improcedente la acción de cumplimiento propuesta por SINTRACOLPEN. Expuso que la parte actora agotó en debida forma el requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento porque, contrario al dicho de la accionada, la petición que se presente con esa finalidad no requiere que de manera expresa se indique que es para constituir en renuencia. De otro lado, precisó que la Circular No. 0013 de 2018 cuyo cumplimiento se exige, no es un acto administrativo pues no crea, modifica o extingue una situación jurídica “…contiene únicamente instrucciones para la ejecución de una obligación creada en el Acuerdo Colectivo Nacional Estatal del 29 de junio de 2017”.

Sumado a lo anterior, destacó que el Acuerdo Colectivo Nacional Estatal del 29 de junio de 2017 “…tampoco es un acto administrativo en tanto al ser un acuerdo de voluntades entre la administración empleador y sus trabajadores, descarta la naturaleza del acto administrativo, entendido éste como una manifestación de voluntad de la administración tendiente a producir efectos en derecho, pues aunque la convención colectiva contiene la voluntad del empleador ella es producto de una concertación entre las partes intervinientes y no la voluntad unilateral e individual de la administración”. 1.6. Impugnación La parte actora impugnó el fallo, en procura de su revocatoria. Explicó que la Circular No.0013 de 2018, se expidió por el Ministerio de Trabajo para dar cumplimiento a lo acordado en el numeral 62 del Acuerdo Colectivo Nacional Estatal, suscrito el 29 de junio de 2017, entre el gobierno nacional y los representantes de las organizaciones sindicales, sin que ello representará o implicará participación de las demás entidades y organismos de la administración pública. Anotó que, si bien, COLPENSIONES no suscribió, ni negoció el contenido del Acuerdo Colectivo Nacional Estatal, es lo cierto que debe acatar lo dispuesto por el Ministerio de Trabajo en la Circular No.0013 de 2018, pues la implementación de la convención solo puede verse reflejada mediante directrices y lineamientos que imponga el gobierno nacional. Agregó que “sin desconocer las características propias del Acto Administrativo, la Circular No.0013 de 2018 no pierde su naturaleza de acto administrativo de carácter general llamada a producir efectos jurídicos y con entera eficacia”, pues la

circular es un acto administrativo, y los antecedentes que motivaron su expedición se encuentran en el Acuerdo Colectivo Nacional Estatal de 2017 y el Ministerio del Trabajo tiene autonomía y libertad para definir unilateralmente las directrices y lineamientos de aplicación del compromiso, tal como se estableció en el numeral 62 de la Convención. Señaló que en primera instancia no se advirtió que el Acuerdo Colectivo Nacional Estatal del 29 de junio de 2017 fue el resultado de la negociación del Gobierno Nacional, donde las entidades que no participaron en dicha negociación deben obedecer las directrices impartidas por el Ministerio del Trabajo en la Circular No.0013 de 2018. Precisó que de no aceptarse lo anterior, Colpensiones no estaría en la obligación de dar cumplimiento a lo dispuesto en la Circular No. 0013 de 2018 y la posibilidad de las organizaciones sindicales de contar con un correo electrónico y espacio en el sitio web de cada entidad pública, se tornaría nugatoria y de imposible exigencia. 1.7. La apoderada judicial de COLPENSIONES expresó su oposición con la impugnación de la parte demandante y solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. Insistió que no se cumplió con el agotamiento del requisito de renuencia y que la circular, cuyo cumplimiento se solicita, “…carece de la denominación de ser un acto administrativo”, lo que deviene en la improcedencia de la acción porque no crea, modifica o extingue una situación jurídica concreta, únicamente contiene instrucciones para la ejecución de una obligación creada en el Acuerdo Colectivo Nacional del 29 de junio de 2017.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada contra la sentencia de 16 de febrero de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACALey 1437 de 20114, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62 Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “…las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento.”. 2.2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 19975, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera

desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela. 2.3. Del agotamiento del requisito de procedibilidad La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en 4 “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los

extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)”. 5 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”. renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste6 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”7 Sobre este tema, esta Sección8 ha dicho que: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que, si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la

presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido 6 Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar

por el Tribunal a quo”. (Negrita fuera de texto) 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 8 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. M.P: Susana Buitrago Valencia. de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos9” (Negrillas fuera de texto). En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”. Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención.

En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”10. 2.4. En este caso, con la demanda la parte actora anexó copia de la petición radicada el 13 de marzo de 2018, ante la presidencia de COLPENSIONES, en la que requirió el cumplimiento de la Circular 0013 de 2018 y que se habilitara un correo electrónico y espacio en su página web oficial. Como también de la respuesta de la misma, suscrita por la gerente de talento humano y relaciones laborales de la accionada, en la que manifestó que “… permitió, autorizó y habilitó el acceso de esa organización sindical a los canales electrónicos”. De acuerdo con lo anterior, como lo determinó el Tribunal, es lo cierto que no hay duda que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la parte actora agotó en debida forma el requisito de renuencia, pues claramente en la vía administrativa solicitó el cumplimiento de la circular que también exige acatar con su demanda, que es la finalidad de este requisito de procedibilidad. 2.5. De la procedencia de la acción de cumplimiento Se advierte que con el ejercicio de esta demanda se pretende el cumplimiento del contenido de la Circular 0013 de 2018 del Ministerio del Trabajo, según la cual: 9 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. 10 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002,

exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019.

“PARA: REPRESENTANTES LEGALES DE ENTIDADES Y ORGANISMOS DEL

SECTOR PÚBLICO DEL NIVEL CENTRAL Y DESCENTRALIZADO, DEL ORDEN

NACIONAL Y TERRITORIAL Y DE ÓRGANOS AUTÓNOMOS E

INDEPENDIENTES

DE: MINISTRA DEL TRABAJO

ASUNTO: CUMPLIMIENTO DEL NUMERAL 62 DEL ACUERDO NACIONAL ESTATAL 2017, RELATIVO A LA HABILITACIÓN DE UN CORREO ELECTRÓNICO Y UN ESPACIO EN LA PÁGINA WEB DE CADA ENTIDAD, PARA

QUE LOS SINDICATOS MANTENGAN INFORMADOS A LOS SERVIDORES

PÚBLICOS EN LOS TEMAS DE SU ACTIVIDAD.

FECHA: 28 FEB 2018

El pasado 29 de junio de 2017, el Gobierno Nacional y los representantes de las organizaciones sindicales CUT, CGT, CTC, FECODE, FENALTRASE, UTRADEC, FECOTRASERVIPÚBLICOS, ÚNETE, UTC, CNT, CSPC y CTU suscribieron el Acuerdo Colectivo Nacional Estatal en el marco de las disposiciones contenidas en el Capítulo 4 del Título 2 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1072 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo (anterior Decreto 160 de 2014). En el numeral 62 del Acuerdo se determinó que el Ministerio del Trabajo impartirá directrices a las entidades con el propósito de habilitar un correo electrónico y un espacio en la página web para que los sindicatos mantengan informados a los

servidores públicos en los temas de su actividad. Para dar cumplimiento a lo acordado en el referido numeral 62, cada entidad del Estado habilitará un correo electrónico para cada uno de los sindicatos existentes en la misma y un espacio en la página web, para que las organizaciones sindicales mantengan informados a tos (sic) servidores públicos de su actividad. Las organizaciones sindicales serán responsables de los contenidos que publiquen en la página web y del uso del correo electrónico; de igual forma, tales contenidos deben responder a las normas y políticas vigentes en materia de manejo de la información, habeas data y demás postulados constitucionales y legales sobre la materia. Sin otro particular,

GRISELDA JANETH RESTREPO GALLEGO

Ministra del Trabajo”. Debe la Sala comenzar por precisar que para el tribunal la acción deviene improcedente porque dicha circular no se trata de un acto administrativo. Respecto del carácter jurídico de las circulares administrativas, resulta necesario y procedente manifestar que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en sentencia de 20 de marzo de 2013 , las definió en los siguientes términos: “Ha precisado esta Corporación que las instrucciones o circulares administrativas son susceptibles de ser demandadas ante la Jurisdicción Contenciosa si contienen una decisión de la Administración capaz de producir efectos jurídicos frente a los administrados, esto es, si son actos administrativos, pues si se limitan a reproducir el contenido de otras normas o las decisiones de otras instancias o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios sin que contengan decisiones, no serán susceptibles de

control judicial . Igualmente se ha sostenido que si las circulares o las cartas de instrucción, tienen por objeto dar a conocer el pensamiento o concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias, o impartir instrucciones a los empleados de las distintas dependencias sobre la mejor manera de cumplir las disposiciones normativas, sin que se contengan decisiones, se está en presencia de simples actos de servicio. Es así como esta Corporación, en sentencia de 21 de septiembre de 2001, Expediente No. 6371, Consejera Ponente Dra. Olga Inés Navarrete, al referirse a la naturaleza jurídica de las circulares, dijo textualmente: La jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que las circulares de servicios son susceptibles de ser demandadas cuando las mismas contengan una decisión de la autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y puedan, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente al administrado, pues de no ser así, si la circular se limita a reproducir lo decidido por otras normas, o por otras instancias, con el fin de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, entonces, la circular no será un acto susceptible de demanda. Ásí se dejó consignado en fallo de esta Corporación, del 3 de febrero de 2000: ‘El Código Contencioso Administrativo, artículo 84, modificado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, prevé la posibilidad de demandar las circulares de servicio, en cuanto revistan el carácter de acto administrativo, entendido éste como manifestación de voluntad de la Administración, destinada a producir efectos

jurídicos, en cuanto crea, suprime o modifica una situación jurídica. Si la circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurídicos externos, bien porque permanezca en el interior de los cuadros de la Administración como una orientación para el desarrollo de la actividad administrativa, o bien porque se limite a reproducir la decisión de una autoridad diferente, no se considerará entonces un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, porque en dicha hipótesis no se presenta la posibilidad de que los derechos de los administrados sean vulnerados’ (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. Radicación 5236 del 3 de febrero de 2000. C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta). (…) Así es dable resaltar que lo esencial para distinguir un Acto Administrativo, de una simple manifestación de la administración, es que el primero contenga una decisión, no importa que la manifestación del Estado se la llame circular, Instrucción, certificado, etc. Conforme a lo señalado, se parte de la premisa de que los actos administrativos constituyen la expresión unilateral de la voluntad de la Administración por medio de la cual se crea, en forma obligatoria, una situación jurídica de carácter general, impersonal o abstracta, o bien de carácter subjetivo, individual y concreto, es decir que se trata de una decisión capaz de producir efectos jurídicos y, en consecuencia, de vincular a los administrados” (Negrilla fuera de texto original). En esa misma línea, debe resaltarse que más allá de la denominación que se le dé al acto, en todos los casos, lo que corresponde es identificar si contiene las características propias de un acto administrativo, como lo son que se trata

de la manifestación unilateral de la administración por medio de la cual cree, modifique o extinga situaciones jurídicas con sus respectivos efectos en el ordenamiento. Es en este caso, no comparte la Sala la postura del tribunal, según la cual la circular que se pide ordenar cumplir no se trata de un acto administrativo, pues de su análisis se advierte que la ministra del trabajo contrario a reproducir lo decidido por otras normas, o por otras instancias, o instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, realmente dictó una orden en el siguiente sentido: “Para dar cumplimiento a lo acordado en el referido numeral 62, cada entidad del Estado habilitará un correo electrónico para cada uno de los sindicatos existentes en la misma y un espacio en la página web, para que las organizaciones sindicales mantengan informados a tos (sic) servidores públicos de su actividad”. Nótese que no se trata de una mera instrucción, pues impone el deber de habilitar, en cabeza de los representantes legales de entidades y organismos del sector público del nivel central y descentralizado, del orden nacional y territorial y de órganos autónomos e independientes. Debe advertir esta Sala, que en sede de acción de cumplimiento no es dable analizar la legalidad del acto que se pide hacer cumplir, pero en este preciso caso al estar en discusión si la circular en comento es o no un acto administrativo es neces