CE-25000-23-42-000-2012-00780-01(AC)A-2014

DESACATO - Naturaleza y propósito El artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991 dispone que, una vez se profiera el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable de la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales debe cumplirlo sin demora y que si no lo hace dentro de las 48 horas siguientes, el juez se dirigirá al superior de aquél y lo requerirá para que lo haga cumplir y le abra el correspondiente procedimiento disciplinario, so pena de que si no procede en esa forma también se atenga a las consecuencias disciplinarias. La citada disposición establece igualmente que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. Por su parte, el artículo 52 ibídem señala que quien incumpla una orden de tutela incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes, sanciones que impondrá el juez que dictó la decisión mediante trámite incidental y que deben ser consultadas ante el superior funcional de aquél, quien decidirá si las revoca o no. en el incidente de desacato se deben analizar dos aspectos: El incumplimiento del fallo de tutela, en el que basta con verificar que la orden impartida no se materializó y que el derecho o derechos amparados se siguen vulnerando. La responsabilidad subjetiva de quien debió cumplir la orden, donde se acude al régimen sancionatorio para determinar el grado de culpabilidad del funcionario y las circunstancias de justificación, agravación o atenuación de su conducta.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 27 / DECRETO 2591

DE 1991 - ARTICULO 52

INCIDENTE DE DESACATO - Grado jurisdiccional de consulta / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Revoca sanción Observa la Sala que la providencia objeto de desacato concedió el amparo del derecho fundamental de petición invocado y le ordenó al Director del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural remitir al funcionario competente la petición del actor presentada el 2 de agosto de 2012. La entidad demandada, en el trámite del incidente de desacato, acreditó el cumplimiento de la orden de tutela pero nunca se le comunicó al actor como se ordenó. En el informe presentado por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural el 2 de octubre de 2014, se advierte que se cumplió la orden. considera la Sala que hay lugar a revocar la sanción impuesta al Director del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER, pues cumplió la orden impartida en el fallo del 25 de septiembre del 2012, proferido por la Sección Segunda Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Por lo tanto, considera la Sala que no hay lugar a sancionar al Director del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER en la medida en que no está comprobada su negligencia, dolo, indiferencia o desidia frente al incumplimiento de la orden judicial en cuestión.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C. diez (10) de diciembre de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 25000-23-42-000-2012-00780-01(AC)A

Actor: ANTONIO JOSE ARISTIZABAL MARIN

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL

(INCODER) Avoca la Sala el conocimiento, en grado de consulta, del auto del 18 de septiembre de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que le impuso sanción por desacato al Director del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural en adelante INCODER, de un salario mínimo legal mensual vigente.

I. ANTECEDENTES El señor Antonio José Aristizábal Marín, mediante apoderado, ejerció acción de tutela contra el INCODER, por considerar vulnerado el derecho fundamental de petición.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en fallo del 25 de septiembre de 2012, resolvió: “PRIMERO: Se ampara el derecho de petición cuyo amparo solicita el señor ANTONIO JOSÉ ARISTIZÁBAL MARÍN identificado con la cédula de ciudadanía No. 4.418.459 contra el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO – INCODER, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Se ORDENA al DIRECTOR del INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO – INCODER, remitir la petición del accionante encaminada al “pago de la indemnización y/o reparación correspondiente por ser víctima del desplazamiento forzado” al funcionario competente e informarle al interesado de tal suceso en el término de 48 horas contadas a patir de la notificación de

esta providencia. TERCERO. Se ORDENA al DIRECTOR del INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO – INCODER, o quien haga sus veces que dentro de un término no mayor a 48 horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, comunique al señor ANTONIO JOSÉ ARISTIZÁBAL MARÍN, la respuesta emitida el día 2 de agosto de 2012 por esa entidad. CUARTO. Se ORDENA al DIRECTOR del INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO – INCODER, o quien haga sus veces, que una vez le dé cumplimiento a lo dispuesto en el numeral anterior, acredite con prueba idónea tal circunstancia ante esta Corporación, con la constancia de su debida notificación ó comunicación. QUINTO. Se NIEGAN las pretensiones frente al MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. SEXTO. Notifíquese a las partes y al defensor del pueblo por el medio más expedito, en el término previsto por el artículo 30 del DECRETO 2591 DE 1991.” Incidente y trámite  Mediante escrito radicado el 11 de octubre de 2012, el señor Antonio José Aristizábal Marín promovió incidente de desacato al considerar que la entidad demandada no ha dado cumplimiento a la orden trascrita.  El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto del 22 de octubre de 2012, solicitó al Director del Instituto Colombiano de DesarrolloINCODER que acreditara el cumplimiento del fallo del 25 de septiembre de 2012.

 Por escrito radicado el 26 de noviembre de 2012 el INCODER informó que había dado cumplimiento a las órdenes contenidas en el fallo de tutela de 25 de septiembre de 2012. Informó que la petición del accionante, dirigida a obtener el pago de la reparación administrativa por ser víctima de desplazamiento, había sido remitida a la Unidad Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y, la solicitud de reubicación fue respondida directamente por el INCODER, pero las comunicaciones pertinentes no pudieron ser entregadas en razón a que la dirección aportada por el actor no existía.  El 27 de noviembre del 2012, el actor radicó solicitud ante el tribunal con el fin de que se impusiera sanción disciplinaria al subdirector técnico de atención a la población desplazada o quien haga sus veces, por hacer caso omiso al fallo de tutela del 25 de septiembre del 2012.  El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto del 17 de enero del 2013, manifestó que la entidad demandada demostró haber cumplido la orden emitida en el fallo del 25 de septiembre de 2012, ya que la entidad accionada aportó prueba de la remisión de la petición del actor a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas por lo que declaró que no se había desatendido lo dispuesto en el fallo de tutela.  En escrito radicado el 25 de enero de 2013, el actor solicitó corrección del auto del 17 de enero del 2013 en el que se declaró que la entidad

accionada no había incumplido la orden impartida en el fallo del 25 de septiembre del 2012, manifestó que no es cierto que se haya dado cumplimiento a la orden impartida en el fallo de tutela, pues la accionada remitió la petición a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y su solicitud iba encaminada a la reubicación.  A través de auto de 31 de enero de 2013, se negó la solicitud para la corrección de la providencia por no presentarse error aritmético en lo debatido en la tutela.  Frente a la decisión anterior, el actor interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, pero el Tribunal frente al primero indicó que era improcedente y el segundo lo rechazó por extemporáneo en auto del 2 de abril de 2013. Auto que, según el demandante, no le fue notificado.  El actor ejerció tutela y manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en vía de hecho, por error inducido pues su solicitud se dirige a la reubicación dentro del agro colombiano, lo cual es diferente al retorno, razón por la que no se encuentra en el listado citado por INCODER. Concluyó que el derecho de petición que amparó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, aún no se había protegido efectivamente por el INCODER.  Del trámite de tutela, en primera instancia, conoció la Sección Cuarta del Consejo de Estado que, en sentencia del 20 de junio del 2013, negó por improcedente el amparo por tratarse de tutela contra tutela.

 La decisión fue impugnada y, en fallo del 26 de febrero del 2014, la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia y dejó sin efectos el auto de 17 de enero de 2013, por considerar que el derecho a la administración de justicia no se agota con el acceso a los mecanismos judiciales y la adopción de una decisión de fondo en la que se protejan los derechos de las partes, sino que se extiende al cumplimiento de las decisiones.  En auto del 14 de mayo del 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca cumplió lo dispuesto por el Consejo de Estado y declaró que la entidad accionada desatendió lo dispuesto en la sentencia del 25 de septiembre del 2012, en el estudio del incidente de desacato se concluyó que la entidad accionada remitió la petición a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y no a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que es donde debía ser remitida, además se evidenció inconsistencia en la dirección de notificación aportada por el actor y la dirección a la que se remitió el trámite de la petición.  En escrito del 21 de mayo del 2014 el INCODER respondió que, de conformidad a la orden impartida, se trasladó la petición del actor a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.  Mediante auto de 24 de julio del 2014, el tribunal manifestó que la comunicación no se realizó a la dirección indicada por el actor, por lo que la

orden no fue cumplida y ordenó que en el término de tres días diera cuplimiento al fallo y allegará constancia del mismo.  El 31 de julio del 2014 la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas adujo que en comunicación del 4 de abril del 2014 respondió la petición y notificó al actor que no podía acceder a su solicitud porque en la base de datos del INCODER figuraba que le fue otorgada atención humanitaria por desplazamiento forzado el dia 21 de febrero del 2014. 1  El actor, en escrito del 4 de septiembre del 2014, manifestó que no recibió respuesta de cumplimiento del fallo del 26 de febrero del 2014, dado que se enteró de esta información por la copia que se allegó al incidente de desacato, razón por la que solicitó que se rechacen los argumentos presentados por el accionado. Auto consultado En auto del 18 de septiembre de 2014 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sanciono por desacato al doctor Ariel Borbón Ardila, Director del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – (INCODER) , con un salario mínimo legal mensual vigente, porque a pesar que la accionada allegó copia simple del oficio por el que se dio respuesta al actor, este nunca le fue notificado en la dirección aportada por el actor que es: CALLE 3ª SUR No. 3-21 ESTE barrio Parque de la Roca, por lo que no ha cumplido de manera total el fallo. Además se ordenó el cumplimiento inmediato del fallo y la acreditación con prueba idónea ante el despacho. 1 Fls.145-153 Intervención de la demandada

En escrito recibido por el tribunal el 2 de octubre de 2014, el INCODER, informó que a la fecha la orden había sido cumplida y que a folios 128 al 130 del expediente se encontraba la prueba aportada de la remisión de la petición a la Unidad para la Atención y Reparación de las Víctimas, pero el informe fue enviado a una dirección diferente a la suministrada por el actor. Luego, mediante oficio No. 20142180078 del 26 de septiembre de 2014, se remitió la respuesta al señor Aristizábal a la calle 3ª sur No. 3-21 Este barrio Parque la Roca, dirección reportada en el escrito de tutela de lo cual anexó copia Por lo que solicitó que se declarara que el INCODER no incurrió en desacato y se ordene el archivo de las diligencias. Cuestión previa Previo a pronunciarse sobre el desacato instaurado por el actor en auto del 4 de noviembre del 20142, se advirtió que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, no había sido renuente al cumplimiento de la sentencia del 25 de septiembre del 2012 y se le solicitó que informara acerca del cumplimiento de la orden impartida a lo que el INCODER respondió que se trasladó la petición del actor a la Unidad para la Atención y Reparación de las Víctimas y anexo la copia del Oficio del 26 de septiembre del 20143. No obstante, la Sala considera pertinente aclarar que la acción de tutela interpuesta por el actor y resuelta en segunda instancia en fallo del 26 de febrero del 2014 por la Sección Quinta de esta Corporación que dejó sin efectos la

providencia de 17 de enero de 2013, dictada por la Subsección “D” de la Sección 2 Fls. 220-221 3 Fl. 237 Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y concluyó que si había incumplimiento de la orden de tutela impartida en el fallo del 25 de septiembre del 2012, era improcedente dado que aceptar la procedencia de la acción de tutela para controvertir decisiones proferidas dentro de otra acción de la misma naturaleza, pondría en peligro la efectividad de todos los derechos constitucionales, pues quedaría indefinidamente postergada hasta que el vencido en un proceso de tutela decidiera no insistir en presentar otra tutela contra el fallo que le fue adverso para buscar que su posición coincidiera con la opinión de algún juez. PARA RESOLVER SE CONSIDERA El artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991 dispone que, una vez se profiera el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable de la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales debe cumplirlo sin demora y que si no lo hace dentro de las 48 horas siguientes, el juez se dirigirá al superior de aquél y lo requerirá para que lo haga cumplir y le abra el correspondiente procedimiento disciplinario, so pena de que si no procede en esa forma también se atenga a las consecuencias disciplinarias. La citada disposición establece igualmente que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia y que, en todo caso, establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá competencia hasta que quede restablecido el derecho o eliminadas las

causas de la amenaza. Por su parte, el artículo 52 ibídem señala que quien incumpla una orden de tutela incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes, sanciones que impondrá el juez que dictó la decisión mediante trámite incidental y que deben ser consultadas ante el superior funcional de aquél, quien decidirá si las revoca o no. Recuerda la Sala que el incumplimiento del fallo y el desacato hacen relación a la responsabilidad jurídica. Sin embargo, el primero se refiere a la constatación de un hecho objetivo, el simple incumplimiento, mientras que el segundo, implica comprobar una responsabilidad subjetiva, lo que diferencia la facultad de hacer cumplir el fallo de tutela, del poder sancionatorio que recae sobre el allanado a cumplirlo. Entonces, en el incidente de desacato se deben analizar dos aspectos: 1) El incumplimiento del fallo de tutela, en el que basta con verificar que la orden impartida no se materializó y que el derecho o derechos amparados se siguen vulnerando. En este punto es relevante tomar las medidas necesarias para salvaguardar los derechos del actor. 2) La responsabilidad subjetiva de quien debió cumplir la orden, donde se acude al régimen sancionatorio para determinar el grado de culpabilidad del funcionario y las circunstancias de justificación, agravación o atenuación de su conducta. El desacato implica el ejercicio de la potestad sancionatoria en cabeza del juez de tutela, razón por la cual se hace imperioso el respeto al debido proceso y al

derecho de defensa de la autoridad o del particular, en los casos establecidos en la ley, por cuya culpa se haya omitido el cumplimiento de una sentencia. En el presente caso, el señor Antonio José Aristizábal Marín promovió incidente de desacato contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, porque consideró que no se había dado cumplimiento a la orden del fallo del 25 de septiembre de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En el caso sub examine, observa la Sala que la providencia objeto de desacato concedió el amparo del derecho fundamental de petición invocado y le ordenó al Director del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural remitir al funcionario competente la petición del actor presentada el 2 de agosto de 2012, encaminada al pago de la indemnización y/o reparación correspondiente por ser víctima del desplazamiento forzado; y se comunique al actor la respuesta emitida. La entidad demandada, en el trámite del incidente de desacato, acreditó el cumplimiento de la orden de tutela pero nunca se le comunicó al actor como se ordenó en el fallo del 25 de septiembre del 2012, dado que las comunicaciones siempre fueron enviadas a direcciones que no correspondían a la aportada por el actor como su lugar de notificaciones, razón por la cual no hubo cumplimiento, por lo tanto, la Sección Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto del 18 de septiembre de 2014, sancionó al Director del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural con multa equivalente a un salario mínimo mensual legal vigente. Por lo anterior, se estudiará si el funcionario sancionado permanece renuente al

cumplimiento de la orden dirigida a que diera respuesta a la solicitud del actor. La orden de tutela se dirigió al Director del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, para que remitiera la petición del actor al funcionario competente. En el presente caso, el demandante radicó solicitud para que se inicie el programa de reubicación de tierras y le conceda la indemnización correspondiente por ser víctima del desplazamiento forzado, por lo cual se determinó que la petición debía ser remitida a la Unidad para la Atención y Reparación Integral de Víctimas por ende, entidad llamada al cumplimiento.- En el informe presentado por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural el 2 de octubre de 2014, se advierte que se cumplió la orden, se remitió a la Unidad para la Atención y Reparación Integral de Víctimas, se informó al señor Antonio Aristizábal y anexó copia del envío del informe. Al respecto la Sala evidencia que en el expediente del folio 145 al 153 obra respuesta a la petición del actor por parte de la Unidad para la Atención y Reparación Integral de Víctimas donde se explica que no se puede acceder a la solicitud porque ya le fue otorgada atención humanitaria por desplazamiento. En consecuencia, el INCODER cumplió la orden impartida en fallo del 25 de septiembre del 2012 pues remitió la petición del actor a la Unidad competente. Se observa que de acuerdo a la orden impartida en el fallo de tutela, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas en Oficio 201472011117111 respondió al actor y envió la comunicación a una dirección diferente a la aportada

por el actor, razón por la cual el actor manifiesta que su petición nunca fue resuelta. En efecto considera la Sala que hay lugar a revocar la sanción impuesta al Director del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER, pues cumplió la orden impartida en el fallo del 25 de septiembre del 2012, proferido por la Sección Segunda Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Por lo tanto, considera la Sala que no hay lugar a sancionar al Director del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER en la medida en que no está comprobada su negligencia, dolo, indiferencia o desidia frente al incumplimiento de la orden judicial en cuestión. En consecuencia, será revocada la sanción consultada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO. REVÓCASE el auto del 18 de septiembre de 2014 proferido por la Sección Segunda, Subsección D, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en su lugar, SEGUNDO. DECLÁRASE que el Director del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER no ha incurrido en desacato, ni resulta merecedor a la sanción prevista en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO. ORDENÁSE notificar la respuesta a la petición del actor que obra a folio 146-153 en la dirección calle 3ª sur · 3-21 Este Barrio Parque la Roca Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ