CE-25000-23-42-000-2012-01062-01(AC)-2013

DEBIDO PROCESO Y DERECHO AL TRABAJO - Vulneración por ejecución de acto administrativo que aún no está en firme / ACTOS ADMINISTRATIVOS - Firmeza Según lo informó la representante legal de la Concesión RUNT, mediante oficio MT No. 20124200442881 del 24 de agosto de 2012, la Subdirección de Tránsito del Ministerio de Transporte le ordenó que desconectara del sistema al centro de enseñanza de la demandante, siendo que el acto administrativo no se encontraba en firme porque no se habían resuelto los recursos interpuesto por la parte actora. De acuerdo con lo anterior, es claro que el Ministerio de Transporte desconoció el derecho fundamental al debido proceso de la parte demandante, si se tiene en cuenta que ejecutó una decisión que aún no se encontraba en firme, pues no ha resuelto los recursos interpuestos contra esta.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO

62

NOTA DE RELATORIA: En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Radicación

número: 25000-23-37-000-2012-00191-01(AC), C.P.: Alberto Yepes Barreiro

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-42-000-2012-01062-01(AC)

Actor: ELSA MARÍA NIETO DE VELASCO

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTRO

Decide la Sala la impugnación interpuesta por el Ministerio de Transporte contra la sentencia del 18 de octubre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que amparó el derecho fundamental al debido proceso de la demandante y, en consecuencia, le ordenó al Ministro de Transporte que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esa decisión, efectuara la conexión e inclusión del Centro de Enseñanza Automovilística “Academia Automovilística Auto Nark” en el Sistema de Registro Único de Tránsito – RUNT, hasta el momento en que quede en firme la Resolución No. 006025 del 19 de diciembre de 2011.

I. ANTECEDENTES La señora Elsa María Nieto de Velasco, propietaria de la Academia Automovilística Auto Nark, por medio de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Ministerio de Transporte y el concesionario RUNT, por considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso.

A. Hechos y fundamentos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: El Ministerio de Transporte, mediante Resoluciones No. 002124 del 15 de octubre de 1999 y No. 009739 del 30 de julio de 2002, autorizó al Centro de Enseñanza Automovilística Auto Nark para que impartiera capacitación a conductores.

Mediante Resolución No. 6025 de 2011, el Ministerio de Transporte declaró el incumplimiento de la obligación prevista en el inciso segundo del artículo 14 de la

Ley 769 de 2002 y, en consecuencia, ordenó la exclusión del Centro de Enseñanza Automovilística del sistema RUNT, una vez quedara en firme esa decisión. El 9 de febrero de 2012, la actora interpuso el recurso de reposición y en subsidio apelación contra la anterior resolución, por considerar que el Ministerio de Transporte no contaba con la competencia para sancionar a los centros de enseñanza automovilística. El 28 de agosto de 2012, el RUNT por orden del Ministerio de Transporte, desconectó del sistema a la escuela automovilística, sin resolver los recursos interpuestos.

B. Pretensiones: Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “I. Que el Ministerio de Transporte incurre en vía de hecho y vulneración al derecho fundamental al debido proceso al inactivar el Centro de Enseñanza Automovilístico de mi representado, con fundamento en un acto administrativo que no está en firme.

II. Que la Concesión RUNT S.A. incurre en vía de hecho y vulneración al derecho fundamental al debido proceso al ejecutar un acto administrativo que no estaba en firme, al inactivar el Centro de Enseñanza de mi representado.

III. Que también el Ministerio de Transporte vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la señora Elsa María Nieto de Velasco, al sustituir a la Superintendencia de Puertos y Transporte en su función de vigilancia y control, al ordenar la desconexión del Centro de Enseñanza Automovilístico de mi representado.

IV. En consideración a la vulneración del derecho fundamental al debido proceso de Elsa María Nieto de Velasco, por el Ministerio de Transporte y la Concesión RUNT S.A. al hacer

efectivo un acto administrativo que no está en firme, se les ordene la reconexión del Centro de Enseñanza de mi representado en el sistema, a fin de que pueda registrar todos los certificados que de no ser por la medida impugnada habría podido expedir. (…)” (f. 2) Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, mediante auto del 8 de octubre de 2012, se ordenó notificar a las partes y se vinculó a la Superintendencia de Puertos y Transportes, como tercero interesado en el resultado del presente acción de tutela (fls. 42-43).

C. Oposición La Superintendencia de Puertos y Transporte, mediante apoderada judicial, solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela. Se refirió a la naturaleza jurídica y a la competencia de esa entidad y precisó que el Ministerio de Transporte sí era el competente para expedir el acto administrativo que dejó sin efectos la resolución que autorizó la prestación del servicio al centro de enseñanza automovilístico Auto Nark, hoy Instituto para el Desarrollo y el Trabajo

Humano Centro de Enseñanza Automovilística Autonark. Que esa superintendencia no puede revocar las decisiones del Ministerio de Transporte y que no es cierto que la parte actora no haya ejercido el derecho de defensa pues, tal y como lo precisó en el escrito de tutela, interpuso los recursos ordinarios contra la decisión que afectó la autorización de prestación del servicio. Señaló que el Ministerio de Transporte le solicitó a la empresa de la demandante

que allegara la documentación que permitiera acreditar que se había ajustado a la nueva reglamentación para seguir operando (Decreto 1500 de 2009) pero que no cumplió con lo exigido, razón que conllevó a que fuera deshabilitada. El Ministerio de Transporte, por intermedio de la Subdirectora de Tránsito (E), manifestó que el Decreto 1500 de 2009 y la Resolución 003245 del 21 de julio de 2009, consagran de manera explícita la consecuencia que genera para los Centros de Enseñanza Automovilísticos el hecho de no ajustarse a los requisitos establecidos en esa normativa, que no es otra que la de no poder seguir prestando el servicio para el que fueron habilitados. Que, por lo anterior, esa entidad profirió la Resolución No. 6025 del 19 de diciembre de 2011, la que no contiene una medida sancionatoria, sino que dejó sin efectos la Resolución No. 1291 del 21 de mayo de 2004, que había autorizado a la Academia Automovilística Auto Nark para impartir capacitación a conductores, acto administrativo que fue notificado mediante edicto ante la imposibilidad de la notificación personal. Precisó que la demandante en escrito radicado bajo el No. 20123210094642 del 9 de febrero de 2012, interpuso los recursos de reposición y apelación contra la Resolución No. 6025 de 2011, que se encuentran pendientes de ser resueltos y, por tanto, consideró que no se ha vulnerado el derecho de defensa. Adujo que en el caso de que la demandante acredite que la academia de automovilismo que representa cuenta con la licencia para funcionar como

Institución para el Trabajo y Desarrollo Humano, esa subdirección procederá a requerirla para que allegue los documentos que lo demuestren y así realizar la habilitación. Añadió que la falta de conectividad en el RUNT no constituye una sanción y precisó que se trata de un registro público y se alimenta con la información de las personas que acreditan las calidades para interactuar en él. Por último, señaló que la actora interpuso otra acción de tutela ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca razón por la que solicitó que se verifique si se configura una posible temeridad. La Concesión Registro Único de Tránsito RUNT S.A., mediante su representante, solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela y manifestó que no puede modificar la información en el Registro Único Nacional de Tránsito sin que medie una solicitud de trámite o de revocatoria o que la orden provenga de un organismo de tránsito o de una autoridad judicial. Indicó que, mediante oficio No. MT 20124200442881 del 24 de agosto de 2012, la Subdirección de Tránsito del Ministerio de Transporte le ordenó al RUNT que desconectara algunos centros de enseñanza automovilística por no cumplir con lo exigido por el Decreto 1500 de 2009, entre ellos, Autonark. Manifestó que la situación planteada en la acción de tutela es ajena al RUNT porque a quien le corresponde dar una solución es al Ministerio de Transporte en la medida en que fue esa entidad la que expidió el acto que afectó a la demandante, máxime si se tiene en cuenta que a esa concesión le corresponde

acatar las instrucciones de dicho ministerio.

D. Providencia impugnada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en sentencia del 18 de octubre de 2012, decretó el amparo invocado por la demandante, al considerar que el acto administrativo proferido por el Ministerio de Transporte que revocó el permiso de funcionamiento para la escuela que representa la actora no está en firme y, por ende, no puede ejecutarse. Lo anterior, de conformidad con lo previsto en los artículos 62 y 64 del C.C.A., pues contra el acto que afectó a la demandante interpuso los recursos de reposición y apelación que no han sido resueltos y, por tanto, no ha quedado en firme. Se refirió a la solicitud de falta de competencia del Ministerio de Transporte para expedir el acto administrativo que afectó a la demandante y precisó que esa controversia ya había sido objeto de estudio por parte del tribunal y que, por tanto, no debía efectuarse ningún pronunciamiento.

E. Impugnación El Ministerio de Transporte IMPUGNÓ la anterior decisión y manifestó que con fundamento en jurisprudencia de la Corte Constitucional relacionada con que el Estado debe asegurar que las personas que conducen automotores sean capacitadas para ello, profirió la decisión de desconectar del RUNT a las escuelas o academias de automovilismo que no se ajustaron a la nueva normativa, es decir, al Decreto 1500 de 2009 y a la Resolución 3245 del mismo año.

Se refirió al trámite que se debe cumplir para poder ofrecer cursos de aprendizaje de conducción y precisó que ante la inactividad de administraciones pasadas, las

escuelas o academias de automovilismo que continuaron ejerciendo la actividad de enseñanza contaron con un tiempo más que suficiente para ajustarse a la nueva reglamentación y no lo hicieron, como fue el caso de la academia que representa la actora.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual, en principio, procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.

En el evento de existir esa otra herramienta de defensa, la tutela será procedente si se alega que se propone como mecanismo transitorio con el que se busca evitar un perjuicio irremediable. Mediante el ejercicio de la presente acción, la señora Elsa María Nieto de Velasco, propietaria de la Academia Automovilística Auto Nark, ahora Instituto para el Desarrollo y el Trabajo Humano Centro de Enseñanza Automovilística Auto Nark, pretende que se ordene al Ministerio de Transporte que habilite o reconecte al mencionado establecimiento en el sistema administrado por el Registro Único Nacional de Transito RUNT, hasta tanto no se resuelvan los

recursos de reposición y apelación interpuestos en contra de la Resolución No. 6025 de 2011, que ordenó la desconexión. Antes de abordar el análisis legal del caso, la Sala considera necesario referirse a la presunta configuración de una actuación temeraria por parte de la señora Elsa María Nieto de Velasco, toda vez que en el escrito de contestación de la demanda el Ministerio de Transporte informó sobre la existencia de otra acción de tutela de similares características a la que ahora se resuelve, que ya fue despachada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Observa la Sala que efectivamente la sociedad comercial Instituto para el Desarrollo y el Trabajo Humano: Centro de Enseñanza Automovilística Autonark, de la que es dueña la señora Elsa María Nieto de Velasco, interpuso acción de tutela en contra del Ministerio de Transporte ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, radicada con el número 25000-23-41-000-2012-00269-01, en la que se solicitó lo siguiente: “Que el Ministerio de Transporte vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la señora Elsa María Nieto de Velasco al declarar el incumplimiento “…de su obligación legal contenida en el inciso segundo del artículo 14 de la Ley 769 de 2002, en el sentido de ajustarse a la nueva reglamentación…”, desconociendo que la vigilancia y control por la vulneración de las normas que regulan los Centros de Enseñanza Automovilística es de competencia de la Superintendencia de Puertos y Transporte. Que el Ministerio de Transporte vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la Señora Elsa María Nieto de Velasco, al

revocar la autorización contenida en la Resolución 1291 de 2004, de su Centro de Enseñanza Automovilístico, fundado en que incumplió las normas que lo regulan, sin adelantar proceso sancionatorio y al imponer sanción no prevista en la ley. Que el Ministerio de Transporte vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la señora Elsa María Nieto de Velasco, al impedir el ejercicio en PLENO de su derecho de defensa, al no señalar las circunstancias de tiempo, modo y lugar del pretenso incumplimiento de la “…obligación legal contenida en el inciso segundo del artículo 14 de la Ley 769 de 2002, en el sentido de ajustarse a la nueva reglamentación…”. Igualmente, al omitir los motivos específicos por los cuales dejó “…sin efectos la autorización otorgada al Centro de Enseñanza Automovilística “ACADEMIA DE AUTOMOVILISMO AUTO NARK”, para impartir capacitación a conductores…”, lo que impidió cuestionar los argumentos de fondo que tuvo la administración para llegar a las decisiones mencionadas. Que se revoque la Resolución 6025 de 2011, que declaró el incumplimiento por mi representado de las normas reguladoras de los Centros de Enseñanza Automovilística y, consecuencialmente, dejó sin efectos la Resolución 1291 de 2004 que lo autorizó para impartir capacitación a conductores.” Del estudio de las pruebas aportadas al plenario y del análisis de las demandas que se consideran temerarias, la Sala concluye que, si bien es cierto, en el caso propuesto se configura la identidad de derechos y de sujetos, bajo el entendido de

que en ambas actuaciones se acude al proceso en procura de los intereses de la sociedad comercial Centro de Enseñanza Automovilística Autonark, y en las dos se alega la vulneración al debido proceso, también lo es que dichas acciones de tutela no tienen identidad de pretensiones, puesto que la presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tenía como finalidad obtener la nulidad de la Resolución No. 6025 de 2011, mientras que con la actuación que ahora se resuelve se solicita la reactivación de dicha sociedad en el “sistema” del Registro Único Nacional de Tránsito. En consecuencia, para la Sala no se observa una actuación temeraria por parte de la señora Elsa María Nieto de Velasco, debido a que no se verifican los requisitos que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado para la configuración de una actuación temeraria, en lo que a las acciones de tutela respecta y, por lo tanto, se debe proceder al análisis de fondo del caso propuesto. Ahora bien, el Código Contencioso Administrativo (aplicable para la fecha), en relación con la firmeza de los actos administrativos, dispone en el artículo 62 lo siguiente: “Los actos administrativos quedarán en firme:

1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso.

2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido.

3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos.

4. Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos.” En el asunto bajo examen es evidente la vulneración del derecho constitucional

fundamental al debido proceso, por lo siguiente:

Mediante Resolución No. 6025 del 19 de diciembre de 2011, el Ministerio de Transporte declaró que el Centro de Enseñanza Automovilística Academia Automovilística Autonark, incumplió la obligación prevista en el inciso segundo del artículo 14 de la Ley 769 de 2002 y, en consecuencia, dejó sin efectos la autorización otorgada a dicho centro para capacitar a los conductores y ordenó la desconexión del RUNT, una vez se encontrara en firme ese acto administrativo. Según aparece en el folio 20, el 9 de febrero de 2012, la parte demandante interpuso el recurso de reposición y en subsidio apelación contra la anterior resolución, por considerar que el Ministerio de Transporte no contaba con la competencia para sancionar a los centros de enseñanza automovilística. No obstante, según lo informó la representante legal de la Concesión RUNT, mediante oficio MT No. 20124200442881 del 24 de agosto de 2012, la Subdirección de Tránsito del Ministerio de Transporte le ordenó que desconectara del sistema al centro de enseñanza de la demandante, siendo que el acto administrativo no se encontraba en firme porque no se habían resuelto los recursos interpuesto por la parte actora. De acuerdo con lo anterior, es claro que el Ministerio de Transporte desconoció el derecho fundamental al debido proceso de la parte demandante, si se tiene en cuenta que ejecutó una decisión que aún no se encontraba en firme, pues no ha resuelto los recursos interpuestos contra esta. Sobre el particular es necesario recordar que el artículo 64 del C.C.A., precisa que la firmeza de los actos administrativos es indispensable para la ejecución de los

mismos, situación que no ha ocurrido en el presente asunto, porque el Ministerio de Transporte no ha concluido de manera definitiva el procedimiento administrativo, bajo el entendido de que aún no ha resuelto los recursos interpuestos contra el acto administrativo que afecta los intereses de la señora Nieto de Velasco. No desconoce la Sala que la intención del Ministerio de Transporte es asegurar que las personas que conducen automotores sean capacitadas para ello, sin embargo, esto no puede conllevar a que se desconozcan los derechos fundamentales de las personas al pretermitir etapas de la actuación administrativa para ejecutar sus decisiones. Por lo anterior, se confirmará la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. CONFÍRMASE la decisión impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta sentencia se discutió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ Presidenta de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

WILLIAM GIRALDO GIRALDO