CE-25000-23-42-000-2012-01180-01(4091-13)-2014

EXCEPCION - Caducidad y prescripción / EXCEPCION - Previa y de mérito / EXCEPCION PREVIA - Ataca el ejercicio de la acción / EXCEPCION DE MERITO - Ataca el derecho sustancial Resulta propicio precisar aquí la diferencia que existe entre las dos clases de excepciones que puede formular la parte demandada en ejercicio del derecho de defensa, las previas, y las de mérito, siendo aquellas, también denominadas dilatorias o de forma, las que buscan atacar el ejercicio de la acción, por presentarse alguna inconsistencia en la forma como fue presentada la demanda, vale decir, por alguna deficiencia externa; y estas, llamadas también de fondo o perentorias, destinadas a atacar el derecho sustancial reclamado por la accionante. La finalidad de las excepciones previas, es la de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso ab inicio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por sustracción de materia; por su parte, la finalidad de las excepciones de fondo, es controvertir la existencia misma y alcance del derecho reclamado por el demandante, por lo que tienen la virtud de enervar las pretensiones y provocar que el fallo correspondiente se constituya en cosa juzgada, dando término de manera definitiva al debate planteado. EXCEPCION PREVIA - No busca la prescripción de los derechos laborales / PRESCRIPCION DE DERECHOS LABORALES - No se puede decidir en audiencia inicial / CADUCIDAD - No hay prueba de la notificación del acto demandado Resulta incomprensible que el a quo en su providencia hubiere confundido los

efectos de la excepción planteada para declarar, como lo hizo en la audiencia inicial, “prescritos los derechos laborales” reclamados por la demandante, como si se tratase de un mismo concepto jurídico. Aunado a lo anterior, si verdaderamente el medio defensivo planteado por la parte demandada hubiere tenido la intención de atacar el derecho sustancial alegado por la actora, no era la audiencia inicial la etapa legal para su análisis y decisión, sino la sentencia donde se resuelva el mérito del asunto, luego de disponer el cierre del debate probatorio y de las correspondientes alegaciones. En estas condiciones el yerro fue doble: de una parte, la excepción planteada no buscaba la declaratoria de prescripción de los derechos laborales y, de otra, si hubiere realizado el debido análisis al caso plantado, tampoco se daban las condiciones para la declaratoria de prescripción de la acción judicial derivada de los derechos laborales, pues, como lo dispone la norma respectiva, tal figura aplica “…desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible…”, lo que no se acreditó en el presente asunto pues no obra en el plenario la prueba de la existencia de la notificación de cada una de las liquidaciones de cesantías que fueron causadas durante la relación laboral entre la demandante y la entidad pública demandada. (…) En este orden de ideas, no existiendo constancia de la notificación de los actos administrativos de liquidación de las cesantías correspondientes a la actora, ni del oficio CNP 61476 del 26 de noviembre de 2004, la providencia impugnada merece ser revocada íntegramente por infundada. Se dispondrá la devolución del expediente al Tribunal de origen

para que disponga la continuación de la audiencia inicial hasta agotar su finalidad, poniéndole de presente que, en procura de garantizar los principios de celeridad y economía procesal, deberá superar todas las etapas previstas por el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso AdministrativoCPACA, y solo al final de la misma se pronunciará sobre la decisión y concesión de los recursos que eventualmente llegaren a interponer las partes para disponer el envío del expediente al superior, si fuere el caso.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 180

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 25000-23-42-000-2012-01180-01(4091-13)

Actor: MARTHA ANGELICA MARIN COLORADO

Demandado: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES

Referencia: AUTORIDADES NACIONALES. APELACION AUTO. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Procede la Sala a resolver de plano el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante en contra de la providencia que resolvió favorablemente las excepciones previas de caducidad y prescripción, en acatamiento a lo previsto por el numeral 3º del artículo 244 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, previas las siguientes consideraciones:

I. ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del derecho contemplada por el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, la ciudadana MARTHA ANGÉLICA MARÍN COLORADO, por conducto de abogado en ejercicio, formuló demanda para reclamar la anulación de los siguientes actos administrativos: 1) las liquidaciones de cesantías correspondientes a los años corridos entre 1987 a 2003; 2) el oficio DTH 61476 del 26 de noviembre de 20041, mediante el cual se resolvió de manera adversa una solicitud de reliquidación de 1 Fue citado erradamente en la demanda, ya que su correcta denominación es “CNP 61476”, como se aprecia a folios 8 a 10 las mencionadas cesantías y; 3) el oficio No. DITH 18121 del 27 de abril de 2012 que resolvió de manera adversa idéntica petición de reliquidación de cesantías.

Deprecó, en consecuencia, el restablecimiento del derecho para obtener el pago, debidamente indexado, de las sumas correspondientes a los montos dejados de cancelar por concepto de cesantías durante los años 1987 a 2003, las cuales deberán ser consignadas directamente al fondo Nacional del Ahorro. Reunidos los requisitos legales, la demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto calendado 18 de octubre de 20122, el cual fue debidamente notificado a la entidad accionada que contestó mediante escrito que reposa a folios 51 a 63, oponiéndose a las súplicas de la

demanda y formulando nueve excepciones para reclamar la improsperidad de las súplicas de la demandante. En aplicación de lo previsto por el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, una vez vencido el término de contestación de la demanda, el a quo convocó a las partes para la realización de la audiencia inicial, a fin de surtir las etapas de saneamiento del proceso, resolución de excepciones previas, fijación del litigio, conciliación, decisión de medidas cautelares y decreto de pruebas.

II. EL AUTO IMPUGNADO Fue proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 6 de agosto de 20133, dentro de la audiencia inicial prevista por el artículo 180 del CPACA, por el cual declaró probadas las excepciones previas de caducidad de la acción, respecto de la pretensión de nulidad del oficio DTH 61476 del 26 de noviembre de 20044, y prescripción de los derechos laborares reclamados por la accionante, por haberse impetrado la acción cuando ya habían corrido más de tres años desde cuando la obligación se hizo exigible5, por lo que dispuso la terminación de la actuación y su archivo definitivo. 2 Folios 31 a 33 del presente cuaderno. 3 Folios 11 a 113 del expediente. 4 Desconoce esta Sala el cómputo efectuado por el a quo para considerar que había operado la caducidad de la acción frente a este oficio, ya que en la audiencia inicial, de la cual tan sólo se pudo apreciar el audio por inexistencia de la grabación en video, no se hace consideración alguna al respecto. Además, la identificación correcta del oficio es CNP (no DTH) 61476 fls. 8 a 10).

5 Art. 151 del Código Procesal del Trabajo y artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, modificatorio del Decreto 3135 de 1968.

III. LOS ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN Dentro de la precitada audiencia, la parte actora se alzó en apelación contra la decisión del a quo, sustentando su inconformidad en tres argumentos6: 1) falta de coherencia en la posición del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, cuando en otro trámite procesal, surtido a instancia de Martha Lafaurie de Arévalo, reconoce la tesis sobre la necesidad de la notificación de los actos administrativos para que estos surtan efectos interpartes, frente a terceros, e incluso, frente a funcionarios judiciales; 2) con sustento en lo anterior, no puede hablarse de caducidad de la acción frente a la pretensión de nulidad del oficio No. 61476, cuando resulta evidente que no se ha surtido su notificación a la demandante; y 3) no puede hablarse de prescripción del derecho prestacional cuando lo que rezan las normas citadas por el a quo refieren es a la prescripción de la acción, es decir, a la prescripción de la vía procesal ante la jurisdicción; empero, para que ello ocurra, se requiere que la decisión de la administración se notifique en debida forma y que se hubiere permitido a la demandante el ejercicio de los recursos de la vía gubernativa.

Por tal razón reclama la revocatoria de la decisión, ya que no consulta el espíritu de las normas que regulan la materia y, además, resulta contraria a la jurisprudencia de esta Corporación cuando en caso similar conocido por esta

Subsección, con ponencia del mismo Despacho, declaró que ningún acto administrativo de liquidación de cesantías surtía efectos jurídicos, hasta tanto se hubiere realizado la correspondiente notificación a la persona interesada7.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero advertir la procedencia de la alzada interpuesta, ya que se encuentra prevista por el inciso 4º del numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, formulada en la misma audiencia con la debida sustentación; además, es la Sala competente para decidir de plano el recurso, en acatamiento a lo previsto por el artículo 125 ejúsdem. 6 Los argumentos de la apelación se hallan consignados en la grabación de la audiencia inicial, en el tiempo que corrió entre los minutos 7:54 y 15:44 de la segunda parte, esto es, la que se surtió luego del receso ordenado por el Tribunal para deliberar. 7 Glosa consignada al inicio del libelo introductorio, folio 16.

Examinado el trámite surtido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el presente asunto, se muestra evidente la existencia de dos imprecisiones que conducen inevitablemente a la revocatoria íntegra de la decisión impugnada, como a continuación se explica: 1.- No encuentra esta Sala argumento alguno que permita sustentar la decisión de caducidad de la acción frente al oficio No. CNP 61476 del 26 de noviembre de 2004 (fls. 8 a 10), ya que, de una parte, el a quo, se sustrajo del deber legal previsto por el inciso 3º del artículo 303 del Código de Procedimiento Civil, hoy recogido por el inciso 1º del artículo 279 de la Ley 1564 de 20128,

cuando omitió motivar, al menos someramente, la razón de tal pronunciamiento9, ya que tan sólo tuvo en cuenta que el oficio databa de 2004, sin mayores explicaciones; y de otra parte, no obra en el expediente la prueba de la fecha en la cual se surtió la notificación del mentado acto administrativo a la destinataria MARTHA ANGÉLICA MARÍN COLORADO, requisito sine qua non para establecer el inicio del término de los 4 meses previstos por el artículo 136 del Decreto 1 de 1984, vigente para la época, para la aplicación del fenómeno extintivo de la caducidad. 2.- Acorde con lo establecido por el numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en el curso de la audiencia inicial se desarrollarán las etapas de saneamiento, decisión de excepciones previas, fijación del litigio, conciliación (si fuere el caso), medidas cautelares (si existe petición) y decreto de pruebas. Resulta propicio precisar aquí la diferencia que existe entre las dos clases de excepciones que puede formular la parte demandada en ejercicio del derecho de defensa, las previas, y las de mérito, siendo aquellas, también denominadas dilatorias o de forma, las que buscan atacar el ejercicio de la acción, por presentarse alguna inconsistencia en la forma como fue presentada la demanda, vale decir, por alguna deficiencia externa; y estas, llamadas también de fondo o perentorias, destinadas a atacar el derecho sustancial reclamado por la accionante. La finalidad de las excepciones previas, es la de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, 8 Código General del Proceso.

9 Su intervención en la audiencia se escucha en el lapso comprendido entre los segundos 0:07 al 0:35 de la segunda parte, esto es, posterior al receso para deliberar. impedir que continúe el curso del proceso ab inicio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por sustracción de materia; por su parte, la finalidad de las excepciones de fondo, es controvertir la existencia misma y alcance del derecho reclamado por el demandante, por lo que tienen la virtud de enervar las pretensiones y provocar que el fallo correspondiente se constituya en cosa juzgada, dando término de manera definitiva al debate planteado. Pues bien, teniendo como premisa tales definiciones, debe el juez, en ejercicio del principio constitucional del iura novit curia, determinar con total claridad, ante omisiones de los postulantes en un proceso sometido a su conocimiento, independientemente del título que hubieren dado a cada una de ellas, si las excepciones planteadas se encaminan a atacar la forma de la demanda o el fondo del asunto, a fin de pronunciarse sobre cada una de ellas en la correspondiente etapa procesal, que para el caso que nos ocupa, las previas lo serán en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA y las de mérito en la de juzgamiento consagrada por el artículo 182 ibídem. Descendiendo al caso bajo estudio, con vista en el escrito de contestación de la demanda allegado por el apoderado judicial de la entidad accionada (fls. 51 a 63), se observa con total claridad que la defensa esgrimió dentro de las excepciones, una que denominó “Prescripción del derecho para reclamar la

reliquidación de sus cesantías”, apoyándose para ello en lo previsto por el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, concordante con el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 que prescribe “…Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible…” (subraya fuera de texto). Indudablemente la mencionada excepción, independiente del nombre dado por el postulante en su escrito, es de naturaleza previa, pues buscaba no la extinción del derecho sustancial, sino la declaratoria de prescripción del ejercicio de la acción para su reclamación. Pues bien, resulta incomprensible que el a quo en su providencia hubiere confundido los efectos de la excepción planteada para declarar, como lo hizo en la audiencia inicial, “prescritos los derechos laborales” reclamados por la demandante, como si se tratase de un mismo concepto jurídico. Aunado a lo anterior, si verdaderamente el medio defensivo planteado por la parte demandada hubiere tenido la intención de atacar el derecho sustancial alegado por MARTHA ANGÉLICA MARÍN COLORADO, no era la audiencia inicial la etapa legal para su análisis y decisión, sino la sentencia donde se resuelva el mérito del asunto, luego de disponer el cierre del debate probatorio y de las correspondientes alegaciones. En estas condiciones el yerro fue doble: de una parte, la excepción planteada no buscaba la declaratoria de prescripción de los derechos laborales y, de otra, si hubiere realizado el debido análisis al caso plantado, tampoco se daban las condiciones para la declaratoria de prescripción de la acción judicial

derivada de los derechos laborales, pues, como lo dispone la norma respectiva, tal figura aplica “…desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible…”, lo que no se acreditó en el presente asunto pues no obra en el plenario la prueba de la existencia de la notificación de cada una de las liquidaciones de cesantías que fueron causadas durante la relación laboral entre la demandante y la entidad pública demandada. Bien lo anunciaba el postulante de la parte actora al inicio de su libelo introductorio en glosa jurisprudencial de esta subsección, que en caso similar al aquí plantado ya la Corporación se había pronunciado en el sentido de señalar que los actos administrativos de liquidación de cesantías no surtían efectos jurídicos, así hubieren sido transferidas las respectivas sumas al Fondo Nacional del Ahorro, si estos no se notifican en debida forma al empleado respectivo, en aras de permitir el ejercicio del derecho fundamental a controvertirlas mediante los recursos que la ley le otorga10. Esto se dijo en algunos de sus apartes: “La entidad demandada afilió al demandante al Fondo Nacional del Ahorro y allí giró las cesantías correspondientes desde su ingreso en 1992 hasta hoy en día. Como se advirtió precedentemente dentro del proceso no aparece probada la respectiva notificación de cada acto administrativo de liquidación de las cesantías, sin que se hubiere dado la oportunidad de impugnar la decisión a la parte demandante, es decir, que tal prestación no cumplió el requisito de firmeza para que los dineros fueran trasladados al Fondo Nacional del Ahorro, en otros términos, la parte demandante no tuvo la oportunidad para discutir el monto de sus cesantías conforme lo ordena la ley y por ello tampoco

10 Sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, julio 6 de 2011, acción de nulidad y restablecimiento del derecho, actor FRANCISCO JAVIER ECHEVERRI LARA contra MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, radicación 25000232500020070027801 (1963-2008), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. podía correr en su contra algún término prescriptivo…”

1. CONCLUSIÓN En este orden de ideas, no existiendo constancia de la notificación de los actos administrativos de liquidación de las cesantías correspondientes a MARTHA ANGÉLICA MARÍN COLORADO, ni del oficio CNP 61476 del 26 de noviembre de 2004, la providencia impugnada merece ser revocada íntegramente por infundada. Se dispondrá la devolución del expediente al Tribunal de origen para que disponga la continuación de la audiencia inicial hasta agotar su finalidad, poniéndole de presente que, en procura de garantizar los principios de celeridad y economía procesal, deberá superar todas las etapas previstas por el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso AdministrativoCPACA11, y solo al final de la misma se pronunciará sobre la decisión y concesión de los recursos que eventualmente llegaren a interponer las partes para disponer el envío del expediente al superior, si fuere el caso.

Se aceptará la renuncia expresada por la abogada HELGA VELÁSQUEZ AFANADOR (fl. 130) y se reconocerá personería para actuar en representación de la entidad accionada a la abogada ANGÉLICA MARÍA CORREA GONZÁLEZ

(fl.134). En mérito de lo expuesto, la Sala RESUELVE 1.- REVOCAR ÍNTEGRAMENTE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de la audiencia inicial celebrada el 6 de agosto de 2013, por el cual declaró probadas las excepciones previas de “CADUCIDAD”, respecto del oficio CNP 61476 del 26 de noviembre de 2004 y “PRESCRIPCIÓN DE DERECHOS LABORALES”, en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por MARTHA ANGÉLICA MARÍN COLORADO, por conducto de apoderado judicial, en contra del LA NACIÓN - MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, por lo expuesto en la motivación anterior. 11 Saneamiento, decisión de excepciones previas, fijación del litigio, conciliación, medidas cautelares y decreto de pruebas. 2.- DEVOLVER al Tribunal de origen el expediente, para que convoque de nuevo a las partes a fin de continuar la audiencia inicial, que deberá realizarse con apego a lo previsto en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, siguiendo las recomendaciones contenidas en la parte final de los considerandos de esta providencia. 3.- ACEPTAR la renuncia que del poder conferido por la entidad accionada expresa la abogada HELGA VELÁSQUEZ AFANADOR, acorde con la manifestación contenida en escrito que obra al folio 130. 4.- RECONOCER a la abogada ANGÉLICA MARÍA CORREA GONZÁLEZ, con c.c. No. 53.178.476 de Bogotá y T.P. No. 203.729 del C.S.J., como

apoderado del Ministerio de Relaciones Exteriores, en los términos y para lo efectos del mandato conferido (fl. 134).

COPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Relatoría: JORM/Lmr.