CE-25000-23-42-000-2012-01999-01(0485-17)-2020

ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE

/ CONTROL JUDICIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE /

CONTROL JUDICIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN DE LA

SENTENCIA DE TUTELA / REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO

ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA DE TUTELA

[S]on actos administrativos definitivos aquellos en los que la administración manifiesta su voluntad, bien sea porque crea, reconoce, modifica, extingue o niega un derecho, mientras que los actos de ejecución se restringen a darle cumplimiento a una decisión judicial o administrativa. […] [L]os actos de trámite son instrumentales, y en ellos se utilizan para hacer efectiva la decisión de la administración o del juez. Su nacimiento no se explica por sí mismo, sino mediante la existencia previa de una decisión por una autoridad competente en la materia. Respecto de la posibilidad de enjuiciar actos de ejecución que se produzcan como consecuencia de una orden de tutela […] se pueden inferir las siguientes consecuencias: a. Por regla general, el acto de ejecución no es susceptible de control judicial, salvo que la autoridad que lo expidió desborde los lineamientos de la sentencia. b. El juez de lo contencioso administrativo conserva la competencia para hacer el análisis de juridicidad de actos administrativos, por las causales que se encuentran en el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo que dan lugar a la nulidad. Luego, excepcionalmente es posible hacer un control a la actividad de la administración cuando existe una sentencia de tutela que se pronuncie sobre la violación de derechos fundamentales. […] [S]i

bien es cierto que una sentencia con efectos inter comunis puede extenderse para garantizar derechos de quien no se hizo parte, también lo es que se puede usar para revocar derechos reconocidos en fallos de tutela. En consecuencia, cabe la posibilidad que la propia Corte Constitucional module los efectos de una sentencia de tutela y revoque un derecho reconocido a través de un fallo diferente de tutela. […] [E]l fundamento para modificar la naturaleza del nombramiento del señor (…) consistió precisamente en la orden impartida por la Corte Constitucional en la sentencia SU 446 de 2011. Tal como se precisó anteriormente, una de las posibles consecuencias de que un fallo tenga efectos inter comunis es precisamente que se revoquen derechos reconocidos a través de fallos de tutela, por lo que no se encuentra ninguna irregularidad en relación con el acto que dio cumplimiento a la sentencia SU 446 de 2011, pues efectivamente ordenó dar cumplimiento a lo determinado por la Corte Constitucional, en el momento en los que decidió modular su propia jurisprudencia. […] [E]l acto demandado es un acto de ejecución, por lo que no se debía agotar el procedimiento previsto en los artículos 69 y siguientes del Código Contencioso Administrativo para revocar el derecho que le fue concedido (…) a través de una sentencia de tutela. […] [S]e trata de un acto de ejecución que eventualmente y de manera excepcional podría ser objeto de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los eventos en los que hubiera agregado algo a la orden de tutela, o que se pidiera en la demanda un análisis de la juridicidad de la actuación administrativa.

Sin embargo, esta Sala advierte que todos los reproches que la parte demandante hizo respecto del acto administrativo, apuntan a violaciones al debido proceso en la decisión adoptada por parte de la Corte Constitucional en el trámite que concluyó con la sentencia SU 446 de 2011, y no propiamente del acto enjuiciado. Al respecto, se recuerda que para los eventos en los que haya una grave irregularidad en el trámite de la acción de tutela, el ciudadano cuenta con una herramienta diferente, como lo es la solicitud de nulidad de la sentencia. […] Así las cosas, esta Corporación concluye que la Fiscalía General de la Nación no debía agotar el procedimiento establecido en los artículos 69 y siguientes del Código Contencioso Administrativo para revocar el acto por medio del cual fue nombrado en propiedad en el cargo de fiscal delegado ante los tribunales superiores, pues se trató de un acto de ejecución. COSTAS PROCESALES Las costas procesales, entendidas como los gastos necesarios en los que las partes tuvieron que incurrir para ejercer una correcta defensa de sus intereses dentro del proceso judicial, comprenden de un lado, las expensas o gastos ordinarios del proceso y de otra, las agencias en derecho. […] [S]e advierte que hay lugar a condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandante, como quiera que la Fiscalía General de la Nación alegó de conclusión en segunda instancia.

FUENTE FORMAL: CCA - ARTÍCULO 50 / CPACA - ARTÍCULO 43 / CPACAARTÍCULO 188 / CGP - ARTÍCULO 365 NUMERAL 1 / CGP - ARTÍCULO 365

NUMERAL 3

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2012-01999-01(0485-17)

Actor: DEMÓSTENES CAMARGO DE ÁVILA

Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Referencia: DERECHOS DE CARRERA – ALCANCE SENTENCIA DE

UNIFICACIÓN DE TUTELA PROFERIDA POR LA CORTE CONSTITUCIONAL –

SERVIDOR NOMBRADO EN PROVISIONALIDAD

I. ASUNTO La Sala de Subsección decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de Demóstenes Camargo de Ávila, en contra de la sentencia de 30 de junio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

II. ANTECEDENTES

2.1. Pretensiones1 Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., Demóstenes Camargo de Ávila demandó la nulidad de la Resolución 909 del 13 de junio de 2012, por medio de la cual la Fiscalía General de la Nación modificó el carácter de nombramiento en propiedad del demandante como fiscal delegado ante el Tribunal de Distrito al carácter de provisionalidad.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se restablezca la Resolución 0-3083 del 23 de diciembre de 2010, por medio de la cual la Fiscalía General de la Nación designó al demandante como fiscal delegado ante el Tribunal de Distrito en propiedad. Así mismo, que se oficie a la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la Fiscalía General de la Nación para que mantenga en firme la Resolución 0052 del 8 de marzo de 2011, por medio de la cual ordenó la inscripción en el Registro Único de Inscripción en Carrera –RUICde la FGN. Por otra parte, que se ratifique que el demandante permanece inscrito en carrera administrativa en el cargo de fiscal delegado ante el Tribunal de Distrito en propiedad. Por último, que se condene a la demandada al pago de los perjuicios morales causados al demandante con ocasión de la revocatoria de su nombramiento en propiedad y su transición a un nombramiento en provisionalidad, los cuales son tasados en la suma de 100 salarios mínimos mensuales legales vigentes. 2.2. Hechos2 La Sala resume los hechos de la demanda de la siguiente manera: El demandante se incorporó a la Fiscalía General de la Nación desde el 10 de agosto de 1992 en el cargo de asistente de fiscal, en la Unidad Delegada ante el 1 Folios 39 y 40 del expediente. 2 Folios 40 a 43 del expediente. Tribunal de Cartagena. A partir de ese momento ocupó diferentes cargos en la entidad. El 12 de septiembre de 2007 la Fiscalía General de la Nación convocó a concurso

de méritos para proveer los cargos de fiscales delegados ante los jueces penales y promiscuos municipales, ante jueces penales del circuito, penales del circuito especializado, fiscales delegados ante tribunales de distrito, asistentes de fiscal, a través de las convocatorias 001, 002, 003, 004, 005, 006 de 2007, respectivamente. El demandante se presentó a dicha convocatoria y después de haber superado todas las pruebas quedó inscrito en la lista para ocupar el cargo de fiscal especializado y fiscal delegado ante tribunal, y para este último ocupó el puesto 82. El fiscal general de la Nación fundado en fallos de tutela, mediante Resolución 01601 del 21 de julio de 2010 procedió a designar al demandante como fiscal delegado ante los tribunales del distrito en periodo de prueba. El 11 de agosto de 2010 el señor Camargo de Ávila se posesionó en periodo de prueba en el cargo al que había sido designado, pues fue calificado de manera satisfactoria por sus superiores. Por medio de la Resolución 0-3083 del 23 de diciembre de 2010 fue designado en propiedad como fiscal delegado ante el tribunal del distrito, cargo del cual tomó posesión el 4 de enero de 2011. En virtud de lo anterior, la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la entidad, a través de la Resolución 0052 del 8 de marzo de 2011, ordenó la inscripción del señor Camargo de Ávila en el Registro Único de Inscripción en Carrera –RUICde la Fiscalía General de la Nación. El demandante como fiscal delegado ante los tribunales de distrito siempre fue

calificado de manera satisfactoria. Posteriormente, la Corte Constitucional profirió la sentencia SU 446 de 2011, en la cual se dispuso que solo podrían entenderse nombrados en carrera los servidores que hubieran ocupado los cargos iniciales a proveer en el Acuerdo 007 de 2008. Como consecuencia de lo anterior, y en cumplimiento de la sentencia de unificación citada, la Fiscalía General de la Nación profirió la Resolución 0-0909 del 13 de junio de 2012 en la que procedió a modificar, entre otros, el nombramiento en propiedad del demandante en el sentido de indicar que se entiende vinculado en provisionalidad. El demandante no fue notificado personalmente del anterior acto administrativo. Sin embargo, mediante Oficio DSAFB-009954 del 28 de junio de 2012 le fue remitida copia de la resolución. 2.3. Normas violadas y concepto de la violación3 - Constitución Política: artículo 29. - Código Contencioso Administrativo: artículo 69; Ley 1437 de 2011: artículo 97. La parte demandante señaló que el acto administrativo demandado vulneró el debido proceso del demandante, puesto que invalidó el nombramiento en propiedad que se le había hecho sin agotar el procedimiento establecido en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo vigente para la época, y que corresponde al actual artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para la revocación de actos administrativos. Así mismo, señaló que el acto demandado no se sustentó en las causales establecidas en el artículo 69 del C.C.A., sino que se basó en una interpretación

errónea, inexacta y equivocada del contenido de la sentencia de unificación SU 446 de 2011, ya que el fiscal general de la Nación encargado, consideró que las manifestaciones de la Corte Constitucional tenían relevancia de orden judicial, y por ende le correspondía ejecutar tal decisión. Adicionalmente, manifestó que, de conformidad con el texto del artículo 73 del C.C.A., se debió haber obtenido el consentimiento expreso del demandante, previo a la expedición de la Resolución 00909 del 13 de junio de 2012, ya que modificó un acto administrativo de contenido particular y concreto que lo beneficiaba. 3 Folios 43 a 63 del expediente. Bajo esa misma línea argumental, sostuvo que de no haber obtenido el consentimiento del señor Camargo de Ávila, la administración estaba obligada a demandar su propio acto. Además, indicó que el señor Camargo de Ávila no fue convocado al proceso en el que se falló la tutela SU 446 de 2011, y que los efectos inter comunis de las sentencias de tutela solo se pueden usar para favorecer a quienes no comparecieron a un proceso, pero que no pueden perjudicarlos. 2.4. Contestación de la demanda. La Fiscalía General de la Nación contestó la demanda y se opuso a las pretensiones4 pues la decisión de modificar la naturaleza del nombramiento de Demóstenes Camargo de Ávila obedeció a la decisión judicial adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia SU 446 de 2011. 2.5. Decisiones relevantes en la audiencia inicial En el trámite de la audiencia inicial, debido a que tan solo se presentaron excepciones de fondo, se señaló que el litigio se contrae a determinar lo siguiente:

«(…) si el acto administrativo demandado, mediante el cual se modificó el carácter de nombramiento del demandante, en propiedad como Fiscal Delegado ante Tribunal Superior de Distrito Judicial, al carácter de provisional, se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico, o, si por el contrario, está viciado de nulidad, al ser proferido con violación al debido proceso por no haberse agotado previamente el trámite administrativo de la revocatoria directa»5. 2.6. La sentencia de primera instancia6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la sentencia de 30 de junio de 2016 negó las pretensiones de la demanda, ya que no era posible que la administración agotara el procedimiento previo de la revocatoria directa del acto administrativo que nombró al demandante en propiedad en el cargo de fiscal delegado ante el tribunal superior, toda vez que el acto enjuiciado no fue expedido como expresión de la voluntad libre y 4 Folios 82 a 91 del expediente 5 Folio 144 del expediente. 6 Folios 121 a 132 del expediente. espontánea de la Fiscalía General de la Nación sino que fue proferido en cumplimiento de lo ordenado en la sentencia SU-446 de 2011 de la Corte Constitucional. Al respecto, indicó que en esta providencia se ordenó agotar el registro de elegibles para proveer todos los cargos vacantes a los que hacían referencia las convocatorias 001 a 006 de 2007, pero exclusivamente estos, y quienes hubieran sido nombrados con fundamento en la orden impartida por la Corte Suprema de Justicia, pero en plazas que no fueron ofertadas, continuarían en sus cargos, pero

en provisionalidad, y que no podrían ser desvinculados sin que mediara un acto motivado. Así las cosas, debido a que la Resolución 00909 de 13 de junio de 2012, por medio de la cual la Fiscalía General de la Nación modificó el carácter de la vinculación de propiedad del demandante, entre otros, se produjo en cumplimiento de las órdenes por la Corte Constitucional, por lo que no se puede considerar como un acto declarativo de un derecho ni proferido con fundamento en las causales contempladas en el artículo 69 del C.C.A. Posteriormente, afirmó que la Resolución 909 de 13 de junio de 2012 es un acto de ejecución, y señaló que el Consejo de Estado7 ha dispuesto que solo es posible enjuiciar estos actos cuando exceden, total o parcialmente, lo dispuesto en la sentencia o en el acto administrativo ejecutado. A continuación, analizó el caso concreto y encontró que el señor Demóstenes Camargo de Ávila participó en la convocatoria para el cargo de fiscal ante tribunal de distrito, y que ocupó el puesto 84 en el registro definitivo de elegibles y el número de plazas ofertadas en la convocatoria 04 fueron 52, por lo que una vez conformada la lista de elegibles se encontraba por fuera de las vacantes ofrecidas en dicha convocatoria, es decir que su situación se encajaba en el supuesto de hecho previsto en la sentencia SU 446 de 2011. En ese orden de ideas, sostuvo que, debido a que la motivación del acto demandado estuvo ajustada a las directrices de la Corte Constitucional en la sentencia SU-446 de 2011, se trata de un acto de ejecución no enjuiciable ante la

jurisdicción de lo contencioso administrativo. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 26 de septiembre de 2013, expediente 20212, magistrado ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Por último, se abstuvo de condenar en costas al demandante. 2.7 El recurso de apelación El apoderado de Demóstenes Camargo de Ávila apeló la anterior decisión8, pues a su juicio el acto demandado no se trata de un acto de ejecución. Al respecto, manifestó que la Corte Constitucional no atendió los principios básicos del debido proceso y del derecho de audiencias y defensa de los concursantes no convocados al trámite de la tutela. Al respecto, reiteró que los efectos inter comunis se establecieron con el fin de proteger a personas que se encuentran en una misma situación y no comparecen al proceso, y que, por el contrario, no pueden perjudicarlos. Como consecuencia de lo anterior, manifestó que la consecuencia de la sentencia de la Corte Constitucional es que se hubiera activado el procedimiento para hacer la revocación directa del nombramiento. A lo anterior agregó que la misma Corte Constitucional ha señalado que frente a actos administrativos que reconocen derechos individuales la administración no puede revocarlos automáticamente, pues se requiere de manera previa el consentimiento del particular. Por último, reiteró los argumentos de la demanda. 2.8. Alegatos de conclusión. La apoderada de la Fiscalía General de la Nación solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia9, pues el acto demandado se produjo como

consecuencia de una orden de tutela. Tanto la parte demandante como el agente del ministerio público guardaron silencio en esta etapa. 8 Folios 166 a 177 del expediente. 9 Folios 206 a 209 del expediente.

III. CONSIDERACIONES

3.1. Competencia. De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 3.2. Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso11, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. 3.3. Problema jurídico De conformidad con los argumentos planteados por la parte demandante, es necesario analizar si hay lugar a declarar la nulidad de la Resolución 909 del 13 de junio de 2012, para lo cual se deberá establecer si se trataba de un acto susceptible de control judicial o no, y cuáles son los alcances de la sentencia de unificación de tutela SU 446 de 2011. 3.4. Marco normativo y jurisprudencial. a. La categoría de los actos de trámite y su control judicial. El Código Contencioso Administrativo vigente12 para la época en la que fue proferido el acto demandado disponía: 10 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia

por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. 11 «Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». 12 La Ley 1437 de 2011 entró en vigencia a partir del 2 de julio de 2012. «Artículo 50. (…) Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla». Por su parte, en el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011 se estableció: «Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación». Es decir, son actos administrativos definitivos aquellos en los que la administración manifiesta su voluntad, bien sea porque crea, reconoce, modifica, extingue o niega un derecho, mientras que los actos de ejecución se restringen a darle cumplimiento a una decisión judicial o administrativa. En relación con los actos de trámite, esta corporación ha señalado lo siguiente: «Los actos de trámite, son disposiciones instrumentales que permiten

desarrollar en detalle los objetivos de la administración; entonces la existencia de estos actos no se explica por sí sola, sino en la medida en que forman parte de una secuencia o serie de actividades unidas y coherentes con un espectro de más amplio alcance que forma una totalidad como acto. Por el contrario, los actos definitivos ponen fin de manera perentoria a la actuación administrativa, de modo que en ellos se agota la actividad de la administración, o tan sólo queda pendiente la ejecución de lo decidido. Ahora bien, es cierto que los únicos actos susceptibles de la Acción Contenciosa Administrativa son los actos definitivos, es decir que se excluyen los de trámite, pues éstos se controlan jurisdiccionalmente como parte integrante del acto definitivo y conjuntamente con éste, es decir de aquel que cierra la actuación administrativa. No obstante, el que un acto sea definitivo, no depende siempre de hallarse situado en el final del trámite, pues puede ser que cierre un ciclo autónomo de la actuación administrativa claramente definido y que como tal pueda ser impugnado mediante la acción de nulidad»13. Como se puede observar, los actos de trámite son instrumentales, y en ellos se utilizan para hacer efectiva la decisión de la administración o del juez. Su nacimiento no se explica por sí mismo, sino mediante la existencia previa de una decisión por una autoridad competente en la materia. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 8 de marzo de 2012, expediente 0068-10, magistrado ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila.

Respecto de la posibilidad de enjuiciar actos de ejecución que se produzcan como consecuencia de una orden de tutela, esta Corporación ha señalado lo siguiente: «29. De acuerdo con lo anterior, la jurisprudencia ha señalado reiteradamente que el acto de ejecución carece de control por vía de acción, lo cual se adecúa a la definición ya expuesta, y así mismo a su tratamiento procesal dentro del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyas reglas adjetivas impiden que sea susceptible de discusión gubernativa.

30. Bajo este entendido, el acto de ejecución no es pasible de control jurisdiccional a menos que al materializar la orden dada por el juez, la autoridad desborde los estrictos lineamientos de la sentencia, en cuyo caso, el perjudicado quedará habilitado para discutir en juicio aquello en que hubo incumplimiento por parte de la administración.

31. En este orden, los actos administrativos que no crean, ni modifican la situación jurídica de una persona son considerados como actos de ejecución, los cuales están destinados a dar cumplimiento a un fallo proferido por un juez constitucional. En este sentido la Corporación ha dicho: «Los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional se encuentran excluidos de dicho control, toda vez que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, pues solo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones».

32. No obstante lo anterior, en pronunciamiento del 14 de febrero del 2013 esta Sala explicó que a pesar de que el acto administrativo sea de ejecución

al ser expedido para dar cumplimiento a una sentencia, es eventualmente acusable, porque el mecanismo de tutela que es su origen, es de naturaleza diferente a los medios de control de la jurisdicción contenciosa, y por lo tanto, si es posible presentar una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. En este aspecto precisó: «Aunque resulta probado que la resolución objeto de la controversia tiene la connotación de acto de ejecución, debido a que fue proferida en cumplimiento de una sentencia, es claro que la misma fue impartida en un trámite de tutela, que resulta ser de distinta naturaleza a la acción ordinaria, lo cual hace que sea posible interponer una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la jurisdicción contenciosa, quien es competente para estudiar la legalidad de los actos administrativos. (…). En este mismo sentido esta Corporación se ha pronunciado en sentencia del 25 de octubre de 2011: (…) «Es cierto que la resolución de reconocimiento de la pensión fue expedida en cumplimiento de la sentencia que definió una acción de tutela, en un proceso en que se encontró amenaza o vulneración de derechos fundamentales, no obstante, es importante recordar que la acción de tutela está dirigida a proteger derechos fundamentales, sin que nada obste que el juez competente conozca de las demandas en contra de actos administrativos y decida si estos se ajustan a la legalidad o no». (…)

33. De esta manera, la acción de tutela tiene rasgos propios inspirados en la defensa de los derechos fundamentales de las personas, y sus decisiones de amparo, si bien permean la esfera del juez ordinario, lo hacen de manera

excepcional, de modo que distingue el propósito de cada acción o medio de control como el mecanismo idóneo e inequívoco para definir desde el plano de la justicia la existencia de un derecho, como en el sub-lite, donde se discute la legalidad de un acto administrativo de contenido prestacional, asunto que es privativo de esta jurisdicción en virtud del artículo 238 superior. Así las cosas, se respeta el principio del juez natural de la controversia de legalidad»14. A partir de lo anterior, se pueden inferir las siguientes consecuencias: a. Por regla general, el acto de ejecución no es susceptible de control judicial, salvo que la autoridad que lo expidió desborde los lineamientos de la sentencia. b. El juez de lo contencioso administrativo conserva la competencia para hacer el análisis de juridicidad de actos administrativos, por las causales que se encuentran en el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo que dan lugar a la nulidad. Luego, excepcionalmente es posible hacer un control a la actividad de la administración cuando existe una sentencia de tutela que se pronuncie sobre la violación de derechos fundamentales. En este punto, es necesario hacer referencia al alcance de las sentencias de unificación de la Corte Constitucional, y a lo que se entiende por los efectos inter comunis. b. El alcance de las sentencias de unificación de tutela proferidas por la Corte Constitucional, y los efectos inter comunis. En relación con los efectos inter comunis de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional, dicha corporación ha señalado: «7. Los dispositivos de amplificación de los efectos de las órdenes proferidas

por la Corte Constitucional en sede de revisión de tutela 7.1. La Corte Constitucional ha explicado que de conformidad con los artículos 48 de la Ley 270 de 1996 y 36 del Decreto 2191 de 1991, por regla general, “los efectos de las decisiones que profiere (…) en su labor de revisión de las sentencias de tutela son inter partes”, es decir, solo afectan a los extremos procesales involucrados en la causa. Sin embargo, en razón de 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 7 de febrero de 2019, expediente 1521-2018, magistrado ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. la misión encomendada por el artículo 241 de la Constitución consistente en salvaguardar la integridad del ordenamiento superior, esta Corporación ha desarrollado dos dispositivos específicos de extensión de las consecuencias de las órdenes que adopta en las providencias de amparo, los cuales ha denominado efectos inter comunis e inter pares. 7.2. Al respecto, cabe resaltar que los efectos inter comunis son un dispositivo de amplificación de la decisión que este Tribunal utiliza cuando advierte que, en razón de las particularidades fácticas del caso, el accionante pertenece a un grupo de personas cuyos intereses son: (i) Inversamente proporcionales, por lo que las órdenes que imparta pueden afectarlas en distinto grado y, por ello, resulta necesario tomar las medidas correspondientes para atender adecuadamente dicha tensión; o (ii) Paralelos y, en virtud de consideraciones relacionadas con el principio de igualdad, la economía procesal o la especial protección constitucional que

gozan ciertos sujetos, se torna imperioso que las consecuencias del fallo se extiendan a todos los miembros de la respectiva colectividad. 7.3. Sobre el particular, puede evidenciarse un ejemplo del primer supuesto en la Sentencia SU-1023 de 2001, en la cual la Corte consideró que la orden dirigida al liquidador de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., consistente en que le otorgara prelación al pago de las mesadas jubilación sobre otras clases de créditos, debía tener efectos inter comunis, pues no podía beneficiar exclusivamente a los accionantes sin desconocer los intereses de los demás acreedores pensionales de la sociedad, bajo el entendido de que “a los pensionados de una empresa en liquidación obligatoria que no dispone de los recursos suficientes para cumplir siquiera con las obligaciones preferentes en materia pensional, les asiste el derecho de beneficiarse, en igualdad de condiciones, de la distribución de los activos disponibles en la liquidación”. 7.4. De igual manera, el segundo evento en el que son utilizados los efectos inter comunis, puede verse ilustrado en la Sentencia SU-587 de 2016, en la cual al encontrarse vulnerados los derechos fundamentales del actor con ocasión de la determinación de Colpensiones S.A. de dejar en suspenso, en virtud de razones de sostenibilidad y protección de los recursos parafiscales, el goce de la pensión especial de invalidez que le fuera reconocida por su calidad de víctima del conflicto armado de conformidad con la Ley 418 de 1997, este