CE-25000-23-42-000-2012-02001-01(3815-13)-2020

MODIFICACIÓN DE NOMBRAMIENTO DE PROPIEDAD EN PROVISIONALIDAD POR NO ENCONTRARSE DENTRO DEL NÚMERO DE CARGOS OFERTADOS EN LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN – No requiere de consentimiento previo del particular o del ejercicio de la acción de lesividad La misma jurisprudencia constitucional [SU – 446 de 2011] precisó que el personal nombrado en cargos no ofertados en las convocatorias de 2007, con ocasión de las diversas interpretaciones que se suscitaron al respecto, tendrían el carácter de empleados provisionales como garantía absoluta al principio de confianza legítima y respeto por las decisiones judiciales que ordenaron dichos nombramientos. (…) La Fiscalía General de la Nación no estaba en la obligación de obtener el consentimiento expreso del demandante para modificar lo dispuesto en la Resolución 0 – 2970 del 16 de diciembre de 2010, a través del cual se le había nombrado en propiedad como Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito, como tampoco en demandar su propio acto ante esta jurisdicción, en cuanto la situación fue objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional, en sede de tutela, y allí expresamente se estableció que para los casos, como el del demandante, la vinculación tendría el carácter de provisional, hasta que fuera proveído mediante el sistema de méritos. Bajo estos supuestos, a juicio de la Sala las circunstancias que rodearon la modificación del carácter del nombramiento en provisionalidad del demandante, se sujetaron a las condiciones establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia SU 446 de 2011, consideraciones que resultan suficientes para concluir que la Resolución 0 – 0909 del 13 de junio de 2012, se

encuentra ajustada a derecho, motivo por el cual se impone confirmar la sentencia apelada. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de nombramiento en provisionalidad en la Fiscalía General de la Nación por los cargos ofertados en la convocatoria del concurso de méritos de 2007, ver: C. de E., Sección Segunda, sentencia de 12 de marzo de 2014, radicación: 1769-13; y Corte constitucional, sentencia de unificación SU – 446 de 2011.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 75 / LEY 923 DE 2004

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 25000-23-42-000-2012-02001-01(3815-13)

Actor: JAIRO ENRIQUE CORREA RANGEL Demandado: NACIÓN, FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Se desata el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida en el curso de la audiencia llevada a cabo el seis (6) de agosto de dos mil trece (2013), por medio de la cual la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó las pretensiones de la demanda promovida por el señor Jairo Enrique Correa Rangel contra la Nación,

Fiscalía General de la Nación.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda 1.1. Pretensiones Juan Enrique Correa Rangel, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, demandó a la Fiscalía General de la Nación, con el fin que se declare la nulidad de la Resolución 0090 del 13 de junio de 2012 por medio de la cual la Fiscalía General de la Nación modificó el carácter del nombramiento en propiedad del demandante como Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito, en el carácter de provisionalidad.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se ordene que se mantiene vigente la Resolución 0025 del 7 de marzo de 2011, por medio de la cual la Comisión de Administración de Carrera de la Fiscalía General de la Nación, ordenó la anotación en el registro único de inscripción en carrera – RUIC de la entidad, al demandante, quien fue nombrado en propiedad como Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito. Se condene a la entidad demandada, al pago de los perjuicios morales causados al señor Correa Rangel, con ocasión de la revocatoria de su nombramiento en propiedad y su transición de nombramiento en provisionalidad, los cuales tasó en la suma de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por la intensidad de la afectación moral que le representa a un funcionario judicial la pérdida injusta de su condición laboral de certera estabilidad. 1.2. Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda (ff. 55 – 83) en síntesis, son los siguientes:

El demandante se incorporó a la Fiscalía General de la Nación desde el 1 de junio de 1994 ocupando el cargo de Secretario Judicial I adscrito a la Dirección Seccional de Fiscalía de la ciudad de Valledupar. Desde esa fecha ha desempeñado diferentes cargos, entre ellos, Fiscal Delegado ante los Jueces Penales y Promiscuos Municipales, Fiscal Delegado ante los jueces penales del Circuito, en provisionalidad y Fiscal Delegado ante la Corte Suprema de Justicia en encargo y en provisionalidad. A partir del 2 de agosto de 2010, se posesionó como Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito, primero en período de prueba y luego en propiedad. Sostuvo que el 12 de septiembre de 2007, la Fiscalía General de la Nación convocó a concurso de méritos para proveer los cargos, entre los cuales se encontraba el cargo de Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito. El demandante se presentó al concurso y después de haber superado todas las pruebas, quedó registrado en lista de elegibles en el puesto 88 para Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito, conforme al Acuerdo 07 del 24 de noviembre de 2008, modificado por el Acuerdo 032 del 30 de diciembre de 2009 y aclarado mediante Acuerdo 001 del 19 de enero de 2010, proferidos por la Comisión Nacional de Administración de Carrera – CNAC de la Fiscalía General de la Nación. Mediante la Resolución 0 – 1601del 21 de julio de 2010, fue designado en período de prueba, conforme a las orientaciones del artículo 68 de la Ley 938 de 2004, como Fiscal Delegado ante los Tribunales de Distrito, adscribiéndolo a la Dirección

Seccional de Fiscalía de Bogotá D.C., tomando posesión del cargo el 2 de agosto de 2010, habiendo sido calificado por sus superiores satisfactoriamente para efectos del cumplimiento de lo señalado en el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación. Conforme con lo anterior, fue designado en propiedad de conformidad con el artículo 68 de la Ley 938 de 2004, mediante Resolución 0 – 2970 del 16 de diciembre de 2010. En virtud de ello, la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la Fiscalía General de la Nación, mediante la Resolución 0025 del 7 de marzo de 2011, ordenó la inscripción en el Registro Único de Inscripción de Carrera – RUIC de la Fiscalía General de la Nación, notificado al demandante en abril de 2011. No obstante lo anterior, mediante la Resolución 0 – 0909 del 13 de junio de 2012, el Fiscal General de la Nación de la época, fundado en la sentencia SU 446 de 2011 proferida por la Corte Constitucional procedió a modificar el nombramiento en propiedad del señor Jairo Enrique Correa Rangel, “en el sentido de indicar que su nombramiento se entiende en provisionalidad, disponiendo las notificaciones pertinentes a las demás autoridades de carrera y dependencias de la Fiscalía para lo de su competencia.” Afirmó que dicho acto administrativo no fue notificado personalmente, no obstante, mediante Oficio DSAFB – 009953 del 28 de junio de 2012, se le remitió copia del acto recibida no por el demandante, sino por la Gestión Documental de la Fiscalía Delegada ante el Tribunal de Bogotá, lugar donde se desempeñaba como Fiscal

Delegado en propiedad, el 28 de junio de 2012, fecha que se tendrá en cuenta para efectos del término de caducidad. El demandante solicitó el 11 de julio de 2012, la revocatoria directa y derecho de petición respecto a la Resolución 0 – 909 del 13 de junio de 2012, la cual fue resuelta el 4 de septiembre de la misma anualidad, por el Jefe de Personal (E) negando la petición, en consideración a que el acto administrativo que se pretende revocar no lo puede ser en cumplimiento a lo previsto en el artículo 75 del CPACA, y por cuanto el nombramiento del demandante se fundamentó en un fallo de tutela de la Corte Suprema de Justicia que contrariaba el precedente jurisprudencial, que fue revocado por la Corte Constitucional. 1.3. Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: Los artículos 25, 29, 40, 83 y 125 de la Constitución Política; 3, 75 y 93 del CPACA; 49, 69 y siguientes del C.C.A.; 66, 68 de la Ley 938 de 2004 Refirió que la Fiscalía General de la Nación procedió a realizar concurso público de méritos para proveer, entre otros, los cargos de Fiscal Delegado ante el Tribunal de Distrito (52 plazas), a través de convocatorias realizadas en el año

2007. A través del Acuerdo 007de 2008, la Comisión Nacional de Carrera estableció el registro de elegibles definitivo procediendo a designar a los integrantes de dicha lista en los cargos convocados.

Varios de los participantes de la convocatoria que había superado la prueba incoaron acciones de tutela, entre ellas, la producida por la Corte Suprema de Justicia del 16 de diciembre de 2009 (45237) y 4 de febrero de 2010 (46131), las cuales ordenó a la Fiscalía General de la Nación proveer todos los cargos del ente fiscal, no solo los convocados sino los demás cargos de similar naturaleza, vacantes y ocupados en provisionalidad. Con fundamento en ello, se produjo el acto que designó al demandante en período de prueba. No obstante, la Corte Constitucional mediante SU 446 del 26 de mayo de 2011, revocó las providencias de la Corte Suprema de Justicia, y circunscribió la designación de los servidores únicamente en relación con los cargos ofertados. Con fundamento en ello, se expidió el acto administrativo acusado, variando el nombramiento en propiedad del demandante, por el de provisionalidad, sin notificarle en debida forma. Alegó afectación al debido proceso en cuanto desatendió deliberadamente el ordenamiento jurídico para efectos de revocare actos de carácter particular y concreto, en cuanto invalidó el nombramiento en propiedad del demandante, pasándolo a una situación jurídica laboral desfavorable, sin contar con su anuencia. Refirió que la Corte Constitucional no puede alterar súbitamente la situación jurídica permitiendo que la Fiscalía General de la Nación lo desvincule de la institución, quedando bajo la denominación de provisional. Consideró que los actos administrativos de carácter particular son inmodificables, solo en casos especiales el Estado puede revocarlos, siempre que se realice con el

consentimiento expreso y escrito del respectivo particular, lo que no sucedió en el caso del demandante. Mencionó que la modificación del nombramiento en propiedad a provisional se sustentó en una errónea e equivocada interpretación del contenido de la sentencia de unificación SU 446 de 2011, debiendo obtener del demandante el consentimiento expreso y previo. Sostuvo que la Corte Constitucional no impartió la orden al Fiscal General de la Nación para que expidiera un acto administrativo violatorio de la ley, sino moduló y reseñó que, a los servidores públicos que se les hubiere designado en propiedad por fuera de las plazas ofertadas en las convocatorias, se les debía entender en provisionalidad.

2. Contestación de la demanda La Fiscalía General de la Nación mediante apoderada judicial, y en escrito visible a folios 104 a 1115 del expediente, contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones por carecer de fundamento legal, toda vez que el acto administrativo acusado se expidió en cumplimiento de una orden judicial impuesta por la Corte Constitucional mediante sentencia SU 446 de 2011, y emitida con el lleno de los requisitos constitucionales y legales de la Ley 938 de 2004, Estatuto Orgánico de la

Fiscalía General de la Nación. Sostuvo que el demandante participó en las convocatorias para los cargos de Fiscal Delegado ante los Jueces del Circuito u Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito, ocupando los puestos 105 y 88 respectivamente, respecto de la convocatoria para Fiscal Delegado ante Tribunal, con 52 cargos a proveer ocupó el puesto 88, es decir,

por fuera de los cargos convocados. Acotó que, con fundamento en la sentencia de tutela de la Corte Suprema de Justicia, se le ordenó al Fiscal General de la Nación que, en el término de 15 días a proveer los cargos, estuviesen ocupados por personas nombradas en encargo o bajo la modalidad de provisionalidad, con los que integraban la lista de elegibles producto del concurso de méritos del año 2007. No obstante, la Corte Constitucional mediante sentencia SU 446 de 2011, acogió la posición del Consejo de Estado, en tanto el registro de elegibles solo podrá ser utilizado para proveer los cargos convocados, por lo que quienes fueron nombrados por hacer parte del registro de elegibles, contenido en el Acuerdo 007 de 2008, sin sujeción al número de plazas a proveer, debían considerarse como servidores en provisionalidad. Por lo anterior, la entidad procede a modificar el carácter de nombramiento en propiedad en provisionalidad, en cumplimiento de la orden judicial mencionada. Afirmó que, la entidad demandada estaba obligada a proveer única y exclusivamente el número de cargos ofertados, en cuanto la decisión inicial del legislador de eliminar plazas determinó el número de las que podía ofertar, la cantidad de empleos a proveer era una regla específica que no se podía inobservar y, ni el legislador ni la entidad previeron expresamente que el registro de elegibles debería ser utilizado para ocupar cargos por fuera del número de los convocados. No se puede alegar un derecho adquirido de quien fue nombrado con fundamento en la orden de la Corte Suprema de Justicia, para permanecer en la carrera de la Fiscalía General de la

Nación, por cuanto su acceso tuvo fundamento en una decisión judicial, que fue revocada por la Corte Constitucional y, hace que esas medidas queden sin soporte jurídico, y quienes fueron nombrados permanezcan en los cargos bajo el carácter de provisional y no de carrera, a efectos de garantizar el principio de confianza legítima. Propuso la excepción de no agotamiento de los recursos de ley contra el acto administrativo, incumpliendo con el requisito de procedibilidad señalado en el numeral 2 del artículo 161 del CPACA.

3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de la sentencia proferida en el curso de la audiencia llevada a cabo el seis (6) de agosto de dos mil trece (2013) (ff. 133 – 136), negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida.

Luego de realizar un recuento del material probatorio allegado al expediente, sostuvo que respecto a la aplicación de la sentencia SU446 de 2011 de la Corte Constitucional, luego de hacer un análisis del sistema de carrera y el concurso de méritos, concluyó que la convocatoria es la norma reguladora de todo concurso y obliga a la administración, razón por la cual la regla que se plasman en la convocatoria son invariables, en aras de garantizar el derecho a la igualdad para acceder a cargos públicos y reiteró que no se puede modificare la lista de elegibles, como garantía a los principios de buena fe y confianza legítima, por lo que admitir el registro de lista de legibles para proveer un número mayor de empleos a los que fueron ofertados, quebrantaría las normas que rigen el concurso de méritos que tiene

el carácter de obligatorias, y los cargos que están por fuera, requieren de un concurso nuevo para ser proveídos. Consideró que la Fiscalía General de la Nación, solo puede utilizar la lista de elegibles para proveer los cargos que fueron ofertados, por lo que, en el caso del demandante ocupó el puesto 88 en la lista de elegibles para ocupar el cargo de Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito, y fueron ofertados 52 plazas, en consecuencia, se encontraba por fuera de los cargos convocados. Con fundamento en la sentencia, dispuso que “la motivación del acto acusado se ajusta a los parámetros establecidos por la Corte Constitucional y se entiende ajustada a derecho la Resolución 0909 del 13 de junio de 2012, en cuanto procedió a modificar el carácter de nombramiento en propiedad efectuado a los convocantes, en el sentido de indicar que su nombramiento se entiende en provisionalidad, como bien se ratifica en la mentada resolución, en cumplimiento de la orden judicial en la sentencia SU 446 de 2001 (sic)”, en la cual se consideró que continuaran vinculados a la entidad pero con carácter provisional hasta tanto el cargo que se ocupe sea provisto en propiedad mediante el sistema de carrera (artículo 6 de la parte resolutiva de la sentencia SU 446 de 2011). Refirió que, la Fiscalía General de la Nación, procedió a modificar el carácter de nombramiento en propiedad efectuado a los convocantes, aclarando que este nombramiento en propiedad se realizó conforme a la orden judicial expedida por la Corte Suprema de Justicia, sentencia que fue revocada por la Corte Constitucional

mediante SU 446 de 2011, en la cual se ordenó que todas aquellas personas nombradas en propiedad por fuera de los 52 cargos convocados, quedarían en provisionalidad, y por estar el demandante, en el número 88, era procedente modificar el nombramiento como efectivamente lo realizó la entidad demandada y que quedara vinculado como provisional. En relación con la violación al debido proceso, en cuanto la Fiscalía General de la Nación no acudió a la figura de la revocatoria solicitando el consentimiento expreso del respectivo particular afectado, manifestó que con la expedición del acto acusado la Fiscalía General de la Nación no revocó el nombramiento el demandante, ya que actualmente se encuentra nombrado en el cargo de Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito, vinculado con la entidad y no persigue reintegro ni pago de salarios dejados de percibir, razón por la cual la entidad demandada no procedió a revocar el nombramiento sino a modificar el tipo de vinculación, decisión motivada por las directrices de la SU 446 de 2011. Hizo referencia a los efectos inter comunis que posee la sentencia de unificación, por medio del cual alcanzan personas que no siendo parte del proceso, comparten circunstancias comunes con los peticionarios de la acción. Este tipo de decisión se extiende a las personas que encontrándose dentro del mismo supuesto de hecho no han acudido a dicha acción pública o habiendo acudido, aun las decisiones judiciales no han sido tomadas, por aplicación al principio de favorabilidad.

4. Fundamento del recurso de apelación La parte demandante, a través de apoderada judicial, formuló recurso de apelación en contra de la providencia del 6 de agosto de 2013, solicitando se

revoque la sentencia apelada y en su lugar se dicte una nueva en la cual se acceda a las pretensiones de la demanda, con las siguientes consideraciones (ff. 139 a 153 del expediente): Insiste en la violación a los derechos de defensa y debido proceso, en relación con el cambio de denominación jurídica del nombramiento (de propiedad a provisionalidad), sin haberlo convocado previamente para su aceptación, con fundamento en el trámite de revocatoria directa y ante la jurisdicción contenciosa administrativa, juez natural para debatir y decidir esta clase de conflictos jurídicos entre el funcionario y el Estado. Alegó no estar de acuerdo con la sentencia de primera instancia, en cuanto irracionalmente determinó que el trámite de la revocatoria directa no era procedente, puesto que afirma que es el único instrumento jurídico procesal que la entidad tenía para cambiar la denominación del cargo de propiedad a provisional, pues había llegado a esta designación, después de haber superado las etapas del concurso. Sostuvo que tiene adquirido un derecho real, sustancial y fundamental como lo era la estabilidad propia de acceder al servicio público y al desarrollo de funciones, a través del ejercicio pleno de la integralidad de la carrera administrativa, solo atacable por vía jurisdiccional contenciosa y no bajo un supuesto fáctico generador de una tutela entendida de mala forma. Mencionó que la Corte Constitucional ha reiterado en diferentes oportunidades que frente a actos que reconocer derechos individuales, no pueden ser revocados automáticamente, pues es necesario que previo al acto de revocación se obtenga el consentimiento expreso del particular, y por el contrario, lo procedente era demandar su propio acto.

5. Alegatos de conclusión 5.1. Por la parte demandante A través del escrito visible a folios 171 a 181 del expediente, el apoderado judicial del demandante presentó alegatos de conclusión en los que solicitó se revoque la sentencia y se acceda a las pretensiones de la demanda.

Insistió en las razones y motivos jurídicos del recurso de apelación para que se declare la nulidad del acto administrativo demandado, en cuanto fue producto de la violación al derecho fundamental al debido proceso, en cuanto la parte demandante no pudo controvertir las razones por las cuales la Fiscalía General de la Nación expidió el acto que le desmejoró su vinculación del empleo público. Sostiene que el demandante no accedió al cargo para el cual fue designado mediante acción de tutela, sino como consecuencia de la decisión emanada por el Fiscal General de la Nación que, en cumplimiento a la sentencia de tutela de la Corte Suprema de Justicia, lo designó, sin nunca haber hecho parte de los procesos de revisión constitucional. Reiteró que se debió acudir al procedimiento reglado de la revocatoria directa, como garantía del debido proceso, y en caso de no aceptar el demandante el cambio de su condición laboral, a demandar su propio acto ante la jurisdicción contenciosa. Afirmó que el demandante “confió legítimamente que el derecho de ostentar el cargo de Fiscal delegado ante el Tribunal en propiedad reconocido por la Fiscalía General de la Nación como ya se ha expuesto, luego de pasar el concurso, quedar en el registro de elegibles, superar el período de prueba, ser inscrito en el RUIC, fue respetado, o por lo

meno que la entidad le brindara la oportunidad prevista en la ley para hacer valer sus derechos.” 5.2. Por parte de la Fiscalía General de la Nación Mediante apoderada judicial, la entidad demandada en escrito visible a folios 189 a 195 del expediente, solicitó se confirme la decisión de primera instancia a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, en cuanto se dio aplicación a lo dispuesto a la sentencia de la Corte Constitucional SU 446 de 2011, motivo por el cual el cambio de nombramiento de propiedad a provisional tiene pleno respaldo jurídico, en cuanto los cargos que no fueron ofertados en la convocatoria no podían ser provistos con el registro de elegibles. Mencionó que la Fiscalía General de la Nación, estaba obligada a proveer únicamente los cargos ofertados en cada una de las convocatorias de 2007, por lo que lo procedente es llamar a un nuevo concurso para cubrir aquellas plazas que no fueron convocadas a concurso. Manifestó que, en el caso de la Fiscalía General de la Nación, las personas que ingresaron al registro de elegibles en virtud de los Acuerdo 007 de 2008, 02 de 2009 y 01 de 2010, tenían derecho a ser nombradas en período de prueba, si se encontraban en el rango de las plazas convocadas, hasta el 24 de noviembre de 2010, fecha en que perdió fuerza ejecutoria dicho acto administrativo.

6. Concepto del Ministerio Público La Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado mediante concepto IUS 2015 – 52504 del 27 de febrero de 2015, en escrito visible a folio 196 a 202

del expediente, solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. Sostuvo que con la lista de legibles producto de la Convocatoria 004 de 2007, únicamente podían proveerse 52 empleos de Fiscal Delegado ante Tribunal Superior, y no otros que a la fecha de elaboración de la lista o con posterioridad a ella, estuviera vacantes en la entidad o provistos en provisionalidad. Advirtió que el demandante fue nombrado en propiedad en un cargo que no se encontraba ofertado en la convocatoria, motivo por el cual procedió a modificar el tipo de nombramiento, con fundamento en lo establecido en la sentencia SU 446 de 2011. Y en relación con la revocatoria directa para la modificación del nombramiento del demandante, afirmó que la orden de la Corte Constitucional fue la de no desvincular a los servidores que fueron nombrados en propiedad en cargos que no fueron ofertados, y que los mismos debían entenderse bajo nombramiento en provisionalidad, en garantía del derecho a la confianza legítima, tal y como se hizo en el acto acusado. La Fiscalía General de la Nación dio cumplimiento a la orden emitida por la Corte Constitucional, la cual se encontraba dirigida a modificar el tipo de nombramiento del demandante y de ninguna manera a revocarlo.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer la legalidad de la Resolución 0-0909 de 13 de

junio de 2012, a través de la cual la Fiscalía General de la Nación, modificó el nombramiento en propiedad realizado al señor Jairo Enrique Correa Rangel, como Fiscal Delegado ante Tribunal Superior de Distrito Judicial es un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional. Para ello, se analizará si la situación del demandante se ajusta a los supuestos fácticos de la sentencia SU 446 de 2011, proferida por la Corte Constitucional, para que le fuera modificado el tipo de vinculación de propiedad a provisionalidad. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la sentencia proferida en el curso de la audiencia llevada a cabo el 6 de agosto de 2013, negó las demás pretensiones de la demanda. 2.3. Análisis de la Sala La Sala analizará si la Resolución 0-0909 del 13 de junio de 2012, es un acto susceptible de control jurisdiccional. La doctrina ha establecido que se entiende como acto administrativo la expresión de la voluntad unilateral de la administración destinada a producir efectos jurídicos de contenido general o particular. De conformidad con el artículo 43 del CPACA “son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”, es decir, crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas, a diferencia de los actos de ejecución, que si bien no contienen expresión de la voluntad, se circunscriben a dar cumplimiento a una decisión judicial, razón por la cual carece 1 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las

sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. de control judicial y de discusión en vía administrativa como lo consagra el artículo 75 del CPACA2. Sin embargo, se ha establecido que hay lugar a estudiar la legalidad de los actos de ejecución, en forma excepcional, cuando la decisión de la administración va más allá de lo ordenado por el juez, por crear, modificar o extinguir una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial.3 En relación con los actos de ejecución expedidos en cumplimiento de una acción de tutela, esta Corporación ha señalado4 que dicho mecanismo constitucional tiene por objeto la protección de derechos fundamentales, lo cual no impide que el juez natural conozca de las demandas contra actos administrativos de ejecución expedidos por virtud de dicha acción. Dijo así: “(…) Es cierto que la resolución de reconocimiento de la pensión fue expedida en cumplimiento de la sentencia que definió una acción de tutela, en un proceso en que se encontró amenaza o vulneración de derechos fundamentales, no obstante, es importante recordar que la acción de tutela está dirigida a proteger derechos fundamentales, sin que nada obste que el juez competente conozca de las demandas en contra de actos administrativos y decida si estos se ajustan a la legalidad o no. De allí que si bien la resolución en cuestión

tiene la connotación de acto de ejecución, al ser cumplimiento de una sentencia, lo cierto es que la orden fue impartida dentro de una acción de tutela que es de naturaleza distinta a la de la acción ordinaria, motivo por el cual es probable su estudio a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En esas condiciones, la Entidad solamente contaba con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad del acto que ella misma expidió, y al haber rechazado la demanda con el argumento de que el acto administrativo no es demandable, vulneró los derechos de la entidad demandante, cercenándole la oportunidad de controvertir en sede judicial la legalidad del acto que ella misma expidió.” En el mismo sentido, esta Subsección mediante sentencia del 7 de febrero de 20195 al definirse una situación concreta en un acto administrativo a partir de una sentencia de tutela, sostuvo: “(…) 2 Artículo 75 CPACA. “No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.” 3 Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección segunda, Subsección A. Sentencia del 17 de agosto de 2017. Expediente 165414. Consejero p