CE-25000-23-42-000-2013-00937-01(4328-17)-2020

PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE ACTIVIDADES DE ALTO RIESGORequisitos / RADIOPERADORES DE AERONÁUTICA CIVIL La actividad de los técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil tiene el carácter de alto riesgo, por ende, dichos servidores públicos gozan del régimen pensional establecido por el mentado Decreto 2090 de 2003, sin embargo, este dispuso un régimen de transición consistente en que quienes a 28 de julio de 2003 hubieren cotizado al menos 500 semanas, tendrán derecho a que una vez cumplidas 1000 semanas cotizadas, la pensión de vejez les sea reconocida en las mismas condiciones establecidas en la norma anterior que regula las actividades de alto riesgo, esto es, el Decreto 1835 de 1994.

FUENTE FORMAL : DECRETO 1372 DE 1966 / LEY 100 DE 1993 –ARTÍCULO 140 / DECRETO 1835 DE 1994 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 1835 DE 1994 / DECRETO 2090 DE 2003

INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO El accionante laboró para la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil entre el 2 de octubre de 1986 y el 31 de diciembre de 2010, esto es, por 24 años, 2 meses y 9 días, lapso durante el cual desempeñó funciones técnicas con fines exclusivamente aeronáuticos, por lo que la entonces CAJANAL, por medio de la

Resolución 40237 del 10 de agosto de 2008, le reconoció una pensión de jubilación de conformidad con los requisitos de edad y tiempo, así como con la tasa pensional (75%), contenidos en la Ley 7ª de 1961. Dicha prestación fue calculada sobre el promedio de lo cotizado entre el 1º de febrero de 1998 y el 30 de enero de 2008, con inclusión de la asignación básica, los dominicales y feriados, las horas extras, la bonificación por servicios prestados, el recargo nocturno, el compensatorio y las horas extras y recargo nocturno, como lo preceptúa el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en armonía con los emolumentos establecidos en los Decretos 691 y 1158 de 1994 como ingreso base de cotización (IBC) . Así las cosas, se tiene que al accionante le fue calculada su pensión de jubilación con fundamento en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en atención a las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de que en tal inciso el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el IBL que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibídem, según corresponda, tal como lo hizo la extinta CAJANAL en el presente caso. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición

pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 2012-00143-01(IJ)(4403-2013), C.P.: César Palomino Cortés. En relación con la pensión de jubilación a los servidores de la Rama Judicial en aplicación del régimen de especial, por ser beneficiarios del régimen de transición, ver: C de E, Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020, rad15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017) FUENTE FORMAL: LEY 7 DE 1961 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / LEY 62 DE 1985 / DECRETO 1158 DE 1994

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 25000-23-42-000-2013-00937-01(4328-17)

Actor: JOSÉ ANTONIO CLAVIJO PÁEZ

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Asunto: Ingreso base de liquidación pensión de jubilación –

empleado Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica

Civil (AEROCIVIL)

FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011

Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, vulneración a las garantías de las partes, ni nulidades procesales; decide la Sala1 los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 29 de mayo de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección B, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por el señor José Antonio Clavijo Páez contra la UGPP, encaminadas a la reliquidación de la pensión de jubilación. ANTECEDENTES Pretensiones 1 El expediente ingresó al Despacho el 15 de junio de 2018, según informe secretarial visible a folio 230.

1. El señor José Antonio Clavijo Páez, con la representación exigida por la ley y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda con la finalidad de obtener la nulidad parcial de las Resoluciones 40237 del 20 de agosto de 2008, a través de la cual el gerente general de la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL)2, hoy UGPP, le reconoció una pensión de jubilación, y UGM 36848 del 6 de marzo de 2012, suscrita por el liquidador de dicha entidad, que reliquidó la mencionada prestación por retiro definitivo del servicio.

2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) reliquidar la pensión de jubilación en un 75% del promedio mensual de todos los valores devengados

durante el último año de servicios, a partir del 1º de enero de 2011; ii) reajustar los valores que se causen junto con la cancelación de los intereses moratorios a que haya a lugar; iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011; y iv) condenar en costas. Hechos

3. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá de la siguiente manera la situación fáctica expuesta del demandante, así:

4. Indica que laboró por un tiempo superior a 20 años en el Departamento Administrativo Especial de Aeronáutica Civil, ocupando como último cargo el de técnico aeronáutico IV.

5. Sostiene que a través de la Resolución 40237 del 20 de agosto de 2008, suscrita por el gerente general de CAJANAL, se le reconoció una pensión de jubilación con el 75% del salario promedio de 10 años (1º de febrero de 1998 al 30 de enero de 2008), según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta los factores salariales del Decreto 1158 de 1994, a partir del 1º de febrero de 2008 y en cuantía de $2.204.293,37; sin embargo, su disfrute quedó condicionado al retiro definitivo del servicio.

6. Manifiesta que el 28 de octubre de 2011, solicitó la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el 2 En lo que sigue CAJANAL. último año de servicios, la que fue negada por medio de la Resolución UGM 36848

del 6 de marzo de 2012, expedida por el liquidador de CAJANAL; no obstante, la prestación se reliquidó por retiro definitivo del servicio, elevando su cuantía a $2.204.293,37, a partir del 1º de enero de 2011. Normas vulneradas y concepto de violación

7. La parte demandante cimenta sus pretensiones en los artículos 2º, 6º, 25 y 58 de la Constitución Política; 10 del Código Civil; 5º de la Ley 57 de 1887; 21 del Decreto 1237 de 1946; 2º de la Ley 7ª de 1961; 1º de la Ley 33 de 1985; 1º del Decreto 62 de 1985; 21 y 127 del Código Sustantivo del Trabajo; 40 y 60 del Código Contencioso Administrativo; y en el Decreto 1372 de 1966.

8. Para el efecto, sostiene que la entidad demandada desconoció que los técnicos aeronáuticos, los radio operadores y otros servidores de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, que reúnan un tiempo superior a 20 años de labores, se encuentran amparados por un régimen especial pensional que les otorga el derecho, de un lado, a pensionarse sin consideración a la edad y, de otro, a que la prestación sea liquidada con el 75% del promedio mensual de todo lo devengado durante el último año de servicios, de conformidad a lo dispuesto en la Ley 7ª de 1961, en concordancia con los Decretos 1237 de 1946 y 1372 de

1966.

9. Así las cosas, al haberse desempeñado por un tiempo superior a 20 años como

técnico aeronáutico, cargo considerado como de alto riesgo, y estar vinculado a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil al 31 de diciembre de 1993, lo que le permite estar cobijado por el Decreto 2090 de 20003, que remite a lo dispuesto en la Ley 7ª de 1961 el Decreto 1372 de 1966, le asiste el derecho a que su pensión de jubilación sea reliquidada con el 75% del promedio mensual de lo devengado en el último año de servicio. Contestación de la demanda

10. La UGPP no contesta la demanda.

La sentencia apelada

11. El a quo accede a las pretensiones de la demanda y se abstiene de condenar en costas a la parte demandada, al considerar, luego de analizar la normativa aplicable al asunto y la situación fáctica, que al demandante en su condición de técnico aeronáutico de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, le asiste el régimen pensional establecido en la Ley 7ª de 1961 y en su Decreto Reglamentario 1372 de 1966, normas según las cuales la liquidación de las pensiones de jubilación se debe hacer teniendo en cuenta el 75% del promedio mensual de las asignaciones que se hubieren devengado en el último año de servicios.

12. Así las cosas, sostiene que para efectos de la reliquidación pensional, se deben incluir en el IBL todas las sumas que habitual y periódicamente haya recibido el actor durante el último año de servicios, esto es, asignación básica, bonificación por servicios prestados, bonificación semestral, prima de navidad,

recargos nocturnos ordinarios y dominicales, horas extras diurnas y nocturnas ordinarias, compensatorios dominicales y festivos, horas extras diurnas dominicales y nocturnas dominicales y prima de productividad.

13. En cuanto a la condena en costas, no hace pronunciamiento alguno.

Recursos de apelación

14. La parte demandada, recurre con el propósito que sea revocado el fallo de primera instancia y, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda, al estimar que no es posible reliquidar la pensión del actor con el último año de servicios y la inclusión de todos los factores salariales, toda vez que el estatus jurídico del pensionado lo adquirió el 1º de abril de 1996, en vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo tanto, se debe liquidar con base en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, el promedio de los devengado en el tiempo que le hiciere falta al afiliado para cumplir su estatus pensional, teniendo en cuenta los factores dispuestos en el Decreto 1158 de 1994.

15. Recuerda que la norma señala de manera taxativa los factores que deben tenerse en cuenta para hacer las cotizaciones al sistema y es sobre ellos que se debe efectuar el reconocimiento, pues de lo contrario se incurriría en el pago de lo no debido.

16. La parte demandante, como el otro de los apelantes, recurre con el propósito que sea incluida la prima de vacaciones dentro de los factores de salario tenidos en cuenta para la reliquidación ordenada de su pensión de jubilación.

Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público

17. Las partes presentan alegatos de conclusión en los que reiteran sus argumentos expuestos en la demanda, su contestación y en los recursos de apelación, respectivamente, mientras que el Ministerio Público no se pronuncia en la etapa procesal.

CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR

Problema Jurídico

18. De acuerdo con el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está enmarcada por los argumentos expuestos en el recurso de apelación, no obstante, cuando ambas partes discutan toda la providencia, el superior resolverá sin limitaciones. En esas condiciones, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia se resume a determinar si: ¿El demandante tiene derecho al reajuste de su pensión de jubilación de conformidad con la Ley 7ª de 1961 y su Decreto reglamentario 1372 de 1966, es decir, con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, o por si por el contrario, la misma debe liquidarse con fundamento en el ingreso base de liquidación previsto en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 1158 de 1994, como lo consideró la administración en los actos demandados?

19. Para resolver lo anterior, la Sala tendrá en cuenta: i) el régimen de transición pensional previsto en la Ley 100 de 1993; ii) el marco normativo del régimen pensional especial para actividades de alto riesgo en la legislación colombiana; y iii) el análisis del caso concreto.

Régimen de transición pensional previsto en la Ley 100 de 1993

20. Con anterioridad a la Ley 100 de 1993, «(p)or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», el legislador fijó requisitos y condiciones para acceder a la pensión, entre otras disposiciones, en la Ley 6ª de 1945, el Decreto 3135 de 1968, el Decreto 546 de 1971, la Ley 33 de 1985, la Ley 71 de 1998 y el Acuerdo 049 de 1990 Reglamento General del Seguro Social

Obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte.

21. Con la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema General de Pensiones para todos los habitantes del territorio nacional con el fin de garantizar, con amplia cobertura, a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte. Asimismo, para unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes, entre otros3.

22. No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar un perjuicio a los derechos de las personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que dispuso: «ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para

los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Indice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE».

23. Como se observa, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema de Seguridad Social Integral (1° de abril de 1994) contaran con 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de 3 La fecha de entrada en vigencia del sistema de pensiones fue el 1 de abril de 1994 para el sector privado y el sector público nacional; y el 30 de junio de 1995 para el sector público territorial, salvo que la respectiva autoridad territorial anticipara la citada fecha (Ley 100/93, art. 151).

edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, se les reconocería la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicaría el régimen anterior.

24. Ahora, en lo que tiene que ver con ingreso base de liquidación (IBL) pensional, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «(…) que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).

25. Respecto de esta norma, la Corte Constitucional en sentencia C-258 de 2013, precisó: «(…) En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 19934, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o

cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36 (…) Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100. En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”. (ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo 4 El artículo 36 indica: “ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para

acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO 21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este

fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.”»

26. El anterior derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés, en la que se fijaron las siguientes reglas de interpretación en torno al tema, así: «(…) Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición

pensional, lo siguiente:

1. El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la

Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

3. Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de

Pensiones.»

27. Lo anterior, al considerar que: A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma.

86. Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de

la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional. Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión.

87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas5.

88. Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban.

89. Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de

requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo.»

28. Por lo dicho, se tiene que en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el IBL que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella.

29. Por esta razón, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá

5 En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo. determinar el IBL que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por: i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la

adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años; ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibídem.

30. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos i) de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y ii) del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República.

31. Es de señalar, que en su artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.

Marco normativo del régimen pensional especial para actividades de alto riesgo en la legislación colombiana

32. Los artículos 268 a 272 del Código Sustantivo del Trabajo consagraban una pensión de jubilación derivada del ejercicio de ciertas actividades consideradas riesgosas.

33. Acorde con dichas disposiciones, ostentaban tal categoría las desempeñadas por ferroviarios (Art. 268), radioperadores (Art. 269), aviadores de empresas comerciales, trabajadores de empresas mineras que prestaran sus servicios en socavones, las de aquellos que se dedicaban a labores a temperaturas anormales

(Art.270) y las de los profesionales y ayudantes de establecimientos particulares dedicados al tratamiento de la tuberculosis (Art. 272).

34. La normativa en comento establecía unos requisitos especiales para que estas personas pudieran acceder a su derecho a la pensión. Sin embargo, el artículo 289 de la Ley 100 de 1993, derogó todas las disposiciones que le fueran contrarias y, de manera específica, las consagradas en los artículos 268, 269, 270, 271 y 272 del Código de Sustantivo del Trabajo, entre otras.

35. Ahora bien, con respecto a los servidores de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, la Ley 7ª del 10 de marzo de 19616 estableció un régimen especial de pensiones para los radio - operadores, técnicos de radio y electricidad y oficiales de meteorología de la Empresa Colombiana de Aeródromos, al cumplir veinte años de servicio sin importar la edad, así: «Artículo 1. Los radio - operadores del servicio móvil aeronáutico "R" categoría "R" y del servicio fijo de acuerdo con las definiciones dadas en el decreto 3418 de

1954, y su reglamentario 2427 de 1956; los técnicos de radio y e