CE-25000-23-42-000-2013-02436-01(AC)-2013

ACCION DE TUTELA - Procedencia / ACCION DE TUTELA - Naturaleza subsidiaria La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en los casos autorizados por la ley. Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que sea necesaria para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el que procederá como mecanismo transitorio de protección judicial. ACCION DE TUTELA - Improcedente cuando se cuenta con otro mecanismo de defensa / ACCION DE TUTELA - No procede cuando no se cumple con requisito de subsidiaridad De los hechos y fundamentos consignados en la demanda, la Sala encuentra que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad que la caracteriza, por cuanto la accionante no ha elevado la respectiva petición ante la entidad competente, a saber, la Secretaría de Educación del Distrito Capital, para que sea esta la que resuelva su solicitud y pretensión en primer término…De tal manera, la Sala advierte que la demandante hizo uso de la acción de tutela como primera opción y, de esta forma, omitió agotar el procedimiento regular consagrado en el ordenamiento jurídico, que consiste en solicitar inicialmente, ante las entidades competentes, lo que la actora pretende de estas. Ahora bien, se

ha aceptado el uso de la acción de amparo como mecanismo transitorio para prevenir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, siempre que se demuestre que los medios de defensa regulares no son idóneos o adecuados para suplir dicha necesidad. Aún así, la Sala no encuentra prueba de la inminencia de algún perjuicio de esta clase ni la demostración de que la interposición de los medios regulares resulte poco garantista, por lo tanto, la acción también resulta improcedente como mecanismo transitorio. Por lo anterior, la Sala exhorta a la accionante para que haga uso de los medios y procedimientos regulares para satisfacer sus pretensiones y, en este sentido, eleve el respectivo derecho de petición ante la Secretaría de Educación del Distrito Capital, para que sea esta la que resuelva su solicitud, de reconocimiento y pago de la prima de servicios, en primer término.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre el alcance del requisito de subsidiaridad, consultar Corte Constitucional sentencia T-406 de 2005

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-42-000-2013-02436-01(AC)

Actor: ANA BONILLA GONZALEZ

Demandado: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA D.C.

La Sala decide la impugnación interpuesta por ANA BONILLA GONZÁLEZ contra la providencia del 14 de junio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, que declaró improcedente la acción de tutela impetrada por la actora. ANTECEDENTES Ana Bonilla González interpuso acción de tutela contra el Distrito Capital, la Secretaría Distrital de Educación y el Ministerio de Educación Nacional, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, con base en los hechos que se resumen a continuación: La actora indicó que ingresó a laborar, como docente, con la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., el 11 de mayo de 1983. Expresó que desde ese día no se le ha pagado la prima de servicios que se les reconoce a los demás servidores públicos. Argumentó que, mediante providencia del 27 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, se ordenó el pago de la prima de servicios a una docente que se encontraba en su misma situación de hecho. Igualmente, adujo que la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, en sentencia proferida dentro del Radicado No. 68001-23-31-000-200102589-01 (2483-10) y la Corte Constitucional en fallo T-1066 de 2012, también concedieron la mencionada prestación a un grupo de docentes, por lo que consideró que existe precedente sobre este punto de derecho. Manifestó que, el Ministerio de Educación Nacional, ante la constatación de que los docentes son los únicos servidores públicos que no reciben la prima de

servicios, ha realizado la promesa de que la empezará a pagar a partir del 2014. PETICIÓN En consecuencia propuso las siguientes pretensiones: “Como puede (sic) ver Honorables Magistrados a todas luces se me ha conculcado el derecho a la igualdad y en consecuencia ruego a ustedes se me proteja en este derecho ordenando a la Secretaría de Educación darme el mismo tratamiento que a los docentes citados y en consecuencia se me pague [la prima de servicios] a partir de junio de 2010 hasta la fecha y que se me siga incluyendo en nomina (sic) y que se evite el desgaste del aparato judicial por la negligencia y terquedad de mis accionados.” Como fundamento de su pretensión, argumentó que las autoridades le han dado un trato desigual por cuanto han reconocido la prima de servicios para otros docentes que se encuentran en la misma situación de hecho que ella. En este mismo sentido, adujo que existe precedente jurisprudencial, para reconocer y ordenar el pago de la mencionada prestación social a los docentes del Estado, que se encuentra plasmado en la sentencia del 27 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío; la providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren con radicado No. 68001-23-31-000-2001-02589-01 (2483-10); y en la T-1066 de 2012, de la Corte Constitucional. Por último, alegó que las entidades accionadas no han dado la debida aplicación al artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, que establece la obligación de las

autoridades de aplicar las normas y la jurisprudencia de forma uniforme, cuando se encuentren frente a situaciones que tengan los mismos supuestos de hecho y de derecho, así como el deber de tener en cuenta las sentencias de unificación de jurisprudencia proferidas por el Consejo de Estado. OPOSICIÓN La Secretaría de Educación del Distrito Capital solicitó que se negara la acción de amparo incoada, porque no se evidenció la vulneración de los derechos fundamentales alegados por la actora y porque esta es improcedente. Como fundamento de su solicitud, señaló que el Decreto 1042 de 1978 “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escales de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 104 [b], excluyó expresamente a los docentes de los distintos organismos de la Rama Ejecutiva como beneficiarios de la prima de servicios. Por otra parte, argumentó que los fallos del Tribunal Administrativo del Quindío y del Consejo de Estado invocados por la accionante en el escrito de tutela, fueron emitidos dentro de procesos en los que se estudió la legalidad de los actos particulares mediante los cuales se les negó, a algunos docentes, la prima de servicios, por lo que estos fallos solo tienen efectos inter partes y no erga omnes, pues en ellos se hace un análisis concreto y no abstracto de legalidad. En cuanto a la sentencia T-1066 de 2012, proferida por la Corte Constitucional,

adujo que esta no reconoció ni ordenó pagar la prima de servicios a los docentes de la Rama Ejecutiva en ningún momento, sino que realizó únicamente un estudio de la procedencia de la tutela contra algunos fallos del Tribunal Administrativo del Quindío, en los que sí se reconoció este emolumento. Por último, alegó que la acción de amparo es improcedente por cuanto la actora no ha agotado la vía gubernativa, pues, hasta la fecha de notificación del presente proceso, no existe registro de que la señora Bonilla González haya elevado derecho de petición ante la Secretaría de Educación del Distrito Capital, con el fin de solicitar el reconocimiento y pago de la prima de servicios, para que sea la entidad competente, en primer término, la que resuelva sobre este tipo de pretensiones, con base en el principio de auto tutela administrativa. El Ministerio de Educación Nacional solicitó que se negaran las pretensiones de la actora y se declarara la improcedencia del amparo. En este sentido, argumentó que la sentencia T-1066 de 2012, proferida por la Corte Constitucional, no reconoció ni ordenó pagar la prima de servicios a los docentes de la Rama Ejecutiva, sino que realizó únicamente un estudio de la procedencia de la tutela contra algunos fallos del Tribunal Administrativo del Quindío, en los que sí se reconoció este emolumento. Adicionalmente, expresó que la decisión que tomó dicho Tribunal, no puede ser vista como la única vía valida, pues existen varios criterios de interpretación, utilizados por distintos jueces de la misma jerarquía, que pueden arrojar resultados diferentes sin que esto comporte que alguno de ellos sea el único correcto.

Por último, adujo que la acción de amparo es improcedente porque no cumple con el requisito de la subsidiariedad, ya que la accionante no ha agotado los mecanismos principales que son procedentes, para reclamar el reconocimiento y pago de la prima de servicios, antes de acudir a la tutela. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, mediante providencia de 14 de junio de 2013, declaró improcedente la acción de amparo impetrada por la demandante. Lo anterior, por cuanto consideró que el requisito de subsidiariedad, característico de este tipo de acción, no se cumplió, ya que la actora no ha acudido ante las entidades accionadas para que sean estas, en primer término, las que resuelvan la solicitud del reconocimiento y pago de la prima de servicios. Adicionalmente, argumentó que las providencias que la demandante invoca en el escrito de tutela no constituyen precedente jurisprudencial, por cuanto sus efectos son inter partes, por lo tanto, solo afectan a los involucrados en el proceso. LA IMPUGNACIÓN La accionante presentó recurso de apelación en contra de la anterior decisión dentro del término legal. Como fundamentó de la impugnación, la actora adujo que las entidades accionadas han “creado” unas normas que son discriminatorias. Reiteró que la Corte Constitucional sí se pronunció sobre el fallo del Tribunal Administrativo del Quindío y lo encontró ajustado a derecho por lo que, gracias a esta providencia, se les concedió la prima de servicios a un grupo de personas que se encuentran en la misma situación fáctica que la demandante.

Argumentó que, en los supuestos en que no se paga el salario a un determinado empleado, este está facultado para exigirlo mediante la acción de amparo inmediatamente, para evitar un perjuicio irremediable, por lo tanto, cuando no se paga la prima de servicios, debe ocurrir de la misma manera. Adicionalmente, manifestó que la Corte Constitucional ha modulado algunos de sus fallos para que estos sean inter comunis y así, se puedan extender sus efectos a las personas que no hayan tramitado la acción de tutela y se encuentren en la misma situación de hecho y derecho que el demandante original. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en los casos autorizados por la ley. Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que sea necesaria para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el que procederá como mecanismo transitorio de protección judicial. Por tanto, corresponderá a esta Sala decidir si en el sub judice procede la acción de tutela. En el caso concreto, la actora solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad y, en este sentido, pidió que se ordenara al Ministerio de Educación Nacional y a la Secretaría de Educación del Distrito

Capital, que le diera el mismo tratamiento que se le ha dado a otros docentes y, de esta forma, se le reconozca y pague la prima de servicios a partir de junio de 2010 hasta la fecha y se le siga incluyendo dicha prestación en nómina a futuro. Como fundamento de su pretensión argumentó que las autoridades le han dado un trato desigual, por cuanto han reconocido la prima de servicios para otros docentes que se encuentran en la misma situación de hecho que ella. En este mismo sentido, adujo que existe precedente jurisprudencial, para reconocer y ordenar el pago de la mencionada prestación social a los docentes del Estado, que se encuentra plasmado en la sentencia del 27 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío; en la providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren con radicado No. 68001-23-31-000-2001-02589-01 (2483-10); y en la T-1066 de 2012, de la Corte Constitucional. Por último, alegó que las entidades accionadas no han dado la debida aplicación al artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, que establece la obligación de las autoridades de aplicar las normas y la jurisprudencia de forma uniforme, cuando se encuentren frente a situaciones que tengan los mismos supuestos de hecho y de derecho, así como el deber de tener en cuenta las sentencias de unificación de jurisprudencia proferidas por el Consejo de Estado. De los hechos y fundamentos consignados en la demanda, la Sala encuentra que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad que la

caracteriza, por cuanto la accionante no ha elevado la respectiva petición ante la entidad competente, a saber, la Secretaría de Educación del Distrito Capital, para que sea esta la que resuelva su solicitud y pretensión en primer término. Sobre el particular, la Corte Constitucional dijo, en Sentencia T-406 de 2005 que: “El fundamento constitucional de la subsidiariedad, bajo esta perspectiva, consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales. En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 superior. Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” De tal manera, la Sala advierte que la demandante hizo uso de la acción de tutela como primera opción y, de esta forma, omitió agotar el procedimiento regular consagrado en el ordenamiento jurídico, que consiste en solicitar inicialmente, ante las entidades competentes, lo que la actora pretende de estas. Ahora bien, se ha aceptado el uso de la acción de amparo como mecanismo transitorio para prevenir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, siempre que se

demuestre que los medios de defensa regulares no son idóneos o adecuados para suplir dicha necesidad. Aún así, la Sala no encuentra prueba de la inminencia de algún perjuicio de esta clase ni la demostración de que la interposición de los medios regulares resulte poco garantista, por lo tanto, la acción también resulta improcedente como mecanismo transitorio. Por lo anterior, la Sala exhorta a la accionante para que haga uso de los medios y procedimientos regulares para satisfacer sus pretensiones y, en este sentido, eleve el respectivo derecho de petición ante la Secretaría de Educación del Distrito Capital, para que sea esta la que resuelva su solicitud, de reconocimiento y pago de la prima de servicios, en primer término. Adicionalmente, en el supuesto de que la entidad accionada resuelva la petición de la actora de forma negativa u opere el silencio administrativo, la actora tendrá la facultad de acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa y entablar demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, con el cual podrá pedir la nulidad del acto que niega la prima de servicios y, como restablecimiento del derecho, exigir que se le reconozca y pague. Ahora bien, la demandante alegó, en el escrito de tutela, que se le extendieran los efectos de las sentencias del Consejo de Estado, del Tribunal Administrativo del Quindío y de la Corte Constitucional, en las que se reconoció la prima de servicios para unos docentes. A continuación, la Sala procederá a realizar unas breves consideraciones sobre los efectos que tienen las providencias invocadas por la

actora. En cuanto a las sentencias del Tribunal Administrativo del Quindío y del Consejo de Estado, se debe recordar que estas fueron proferidas dentro de procesos que resolvieron demandas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-199 de 1997, dijo lo siguiente: “Respecto a la sentencia que se dicte es (sic) desarrollo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ella produce dos clases de efectos: generales o erga omnes en cuanto a la declaratoria de nulidad y relativos o interpartes en cuanto al restablecimiento de los derechos violados, pues este solo beneficia y obliga a las partes que intervinieron en el proceso.” (Negrilla por fuera del texto original). Por lo anterior, es claro que los fallos dictados como consecuencia de demandas de nulidad y restablecimiento del derecho por otras personas, no pueden, por más similares que sean, producir efectos directos al caso particular de la señora Bonilla González. En cuanto a la sentencia T-1066 de 2012, proferida por la Corte Constitucional, la Sala advierte que esta providencia no se pronunció de fondo sobre el reconocimiento y pago de la prima de servicios para los docentes del Magisterio, sino que, se limitó a realizar un estudio de algunas providencias del Tribunal Administrativo del Quindío, que reconocieron la prima de servicios a un grupo de docentes y, por esta razón, el Municipio de Armenia las atacó por vía de tutela, con el fin de que, el juez constitucional, determinara si estas incurrieron en vía de hecho que hubiera puesto en peligro los derechos fundamentales al debido

proceso y a la igualdad. Sobre el particular, el problema jurídico que se planteó la Corte Constitucional en la sentencia aludida fue el siguiente1: “En este caso, el tutelante Municipio de Armenia considera que el Tribunal Administrativo del Quindío vulneró sus derechos a la igualdad y al debido proceso al ordenar el pago de la prima de servicios a docentes oficiales, con base en lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y en una sentencia de la Subsección “A” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Para el actor se configura un defecto sustantivo en las decisiones del Tribunal Administrativo del Quindío por cuenta de la indebida interpretación y aplicación de la norma y de las sentencias mencionadas, defecto que debe llevar al juez constitucional a invalidar las providencias materia de análisis. (…) En concreto corresponde entonces a la Sala responder las siguientes preguntas: (i) ¿Es infundada, y resulta, por tanto, irrazonable la interpretación dada por el Tribunal demandado a lo previsto en la Ley 91 de 1989 y su aplicación como fundamento para reconocer la prima de servicios a docentes oficiales? (ii) ¿Vulneró la decisión del Tribunal demandado los derechos fundamentales invocados por la entidad territorial demandante, al haber resuelto, en segunda instancia, dentro de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, condenar al Municipio de Armenia a pagar la prima de servicios a los docentes estatales reclamantes?” De esta forma, la Corte Constitucional, determinó que los fallos atacados mediante

la acción de amparo, eran producto de una interpretación del juzgador que no era caprichosa ni arbitraria, sino argumentada y razonable. Por lo tanto, no dejó sin efecto las providencias cuestionadas, pues no encontró ningún defecto en la motivación de estas. Por esta razón, no puede decirse que en la sentencia T-1066 de 2012 se concediera el reconocimiento y pago de prima de servicios a los docentes que prestan sus servicios con el Estado, pues en ella no se realizó ningún pronunciamiento de fondo sobre este punto de derecho. 1 Sentencia T-1066 de 2012, Corte Constitucional, M.P. Alexei Julio Estrada. Por último la actora, en el escrito de impugnación, elevó petición, ante esta Corporación, con el fin de que se le respondiera si la presentación de la acción de amparo interrumpe el fenómeno de la prescripción trienal que pesa sobre el reclamo de las prestaciones periódicas, en este caso, la prima de servicios. Al respecto, la Sala advierte que la tutela no tiene la entidad para interrumpir la prescripción trienal de las prestaciones laborales, pues tal asunto está regulado en el artículo 102 del Decreto 1848 de 4 de noviembre de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 26 de diciembre de 1968, por medio del cual se dispuso la integración de la seguridad social entre el sector privado y público y compete su estudio al juez ordinario. Por lo tanto, la actora debe elevar la petición respectiva, ante la Secretaría de Educación del Distrito Capital, para que se interrumpa la prescripción por tres

años, contados hacia atrás, desde la fecha en que se radicó la solicitud. En razón de lo discurrido, se confirmará el fallo impugnado emitido por el Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, el 14 de junio de 2013, mediante el cual declaró improcedente la acción incoada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia impugnada, proferida el 14 de junio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, dentro de la acción de tutela promovida por ANA BONILLA GONZÁLEZ, contra la Nación – Ministerio de Educación, la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Secretaría Distrital de Educación. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo, Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS