CE-25000-23-42-000-2013-02953-01(AC)-2014

ACCION DE TUTELA - Generalidades / ACCION DE TUTELA - Requisitos de procedibilidad La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que así se autoriza. La procedencia de la acción de tutela, por mandato constitucional, artículo 86, está condicionada, entre otras exigencias, a que no se disponga de otro medio de defensa judicial, es decir, se trata de una acción subsidiaria, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En otros términos, en virtud del carácter residual, la tutela no puede ser utilizada para reemplazar otras acciones, procedimientos o trámites establecidos para la defensa de los derechos ni siquiera con la excusa de que estos son demasiado engorrosos o demorados. Si esto no fuera así, desaparecerían todas las acciones judiciales y la de tutela se tornaría en el único medio para controvertir cualquier diferencia

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA / DECRETO 2591 DE 1991

DESCUENTOS SOBRE PENSIONES - Son permitidos, siempre y cuando no sobrepasen el 50 por ciento de la mesada pensional / DESCUENTOS SOBRE PENSIONES - Deben responder a criterios que no desconozcan el derecho del pensionado a gozar de una remuneración que le permita satisfacer sus necesidades básicas y las de su núcleo familiar / DESCUENTOS SOBRE

PENSIONES - En el evento en que se autoricen deducciones que superen el 50 por ciento de la mesada pensional, la entidad correspondiente debe abstenerse de realizarlos / DESCUENTOS SOBRE PENSIONES - El monto que se debe tener en consideración para calcular el 50 por ciento, es aquel que resulte, una vez descontados los aportes a salud y caja de compensación familiar que las pagadoras realicen / MINIMO VITAL - Noción Sea lo primero indicar que los descuentos sobre pensiones se rigen por la misma normativa que regula los efectuados sobre salarios, en este sentido, son permitidos, siempre y cuando no sobrepasen el límite establecido por ella, esto es el 50 por ciento de la mesada pensional, y respondan a criterios que no desconozcan el derecho del pensionado a gozar de una remuneración que le permita satisfacer sus necesidades básicas y las de su núcleo familiar…Es claro, entonces, que las deducciones que se efectúan sobre las mesadas pensionales están limitadas por el respeto del derecho fundamental al mínimo vital, entendido este como las necesidades mínimas de cada individuo para su subsistencia…En lo que respecta a la potestad de realizar los descuentos que los pensionados autoricen, es indispensable señalar que en el evento en que se autoricen deducciones que superen el 50 por ciento de la mesada pensional, la entidad correspondiente debe abstenerse de realizarlos. Así lo ha entendido esta Corporación siguiendo el lineamiento de la Corte Constitucional…En este orden de ideas, no se pueden hacer deducciones que sobrepasen el 50 por ciento del monto de la pensión, frente al monto que se debe tener en consideración para

calcular el 50 por ciento, la Corte Constitucional ha sostenido que es aquel que resulte, una vez descontados los aportes a salud y caja de compensación familiar que las pagadoras realicen. Pretende la tutelante la protección de su derecho fundamental al mínimo vital, pues alega que la entidad accionada le está realizando descuentos que superan el 50 por ciento de la totalidad de la mesada pensional reconocida. Sostiene que el monto efectivamente pagado no alcanza para suplir sus necesidades y las de su menor hijo…De acuerdo con lo descrito en el acápite anterior, el monto mínimo a cancelar por concepto de mesada pensional a la señora Vaquiro Montilla debe ser $ 434.780.89 equivalente al 50 por ciento del valor obtenido luego de realizar el descuento correspondiente a salud identificado como SANIDAD, por un valor de $36.231.74, en este sentido, es evidente que los descuentos efectuados por la Policía Nacional, no superan el valor legal máximo permitido, pues le cancela a la tutelante la suma de $ 448.753.09 monto que resulta superior al 50 por ciento. Así pues, la Sala considera que la actuación de la Caja General de la Policía Nacional, es ajustada a derecho y no vulnera el derecho al mínimo vital de la accionante, pues los descuentos no superan el máximo permitido. No obstante, cabe resaltar que las pagadoras al momento de realizar los descuentos respectivos, así hayan sido autorizados por el beneficiario, no deben sobrepasar el porcentaje permitido y es su obligación no hacer mas deducciones que las legales, es decir hasta el 50 por ciento establecido en el Decreto 994 de 2003, el cual modificó el Decreto 1073 de 2002, las que por

tratarse de normas de orden público, no tienen carácter dispositivo. No obstante, en el presente caso al no superar los descuentos el 50 por ciento de la mesada pensional, no se está frente a una vulneración de derechos fundamentales. Vale la pena aclarar, que pese a que la decisión del Tribunal fue negar el amparo solicitado, dentro de sus argumentos consideró que los descuentos si superan el 50 por ciento de que trata la Ley, pero que no existe prueba de que con esa situación se le cause un perjuicio irremediable a la accionante, sobre este argumento no comparte la decisión esta Sala, ya que como se demostró anteriormente los descuentos realizados no exceden el monto legal permitido FUENTE FORMAL: DECRETO 994 DE 2003 / DECRETO 1073 DE 2002

NOTA DE RELATORIA: Al respecto ver las siguientes sentencias de esta corporación, EXP: AC 2008-00504-01. C.P: Marco Antonio Velilla Moreno y EXP: AC 2009-01658-01. C.P.: Víctor Hernando Alvarado Ardila. También sobre el asunto consultar Corte Constitucional sentencias T-827 de 2004 y T-381 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO (E)

Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-42-000-2013-02953-01(AC)

Actor: DORA LILIA VAQUIRO MONTILLA

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICIA NACIONAL

Se decide la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de 5 de julio de 2013 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub-sección “A”, que negó las pretensiones de la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud La señora Dora Lilia Vaquiro Montilla, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub-sección “A”, con el fin de solicitar el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a “una pensión justa” que considera vulnerados en razón de los descuentos que le hacen mensualmente a la pensión de sobrevivientes de la que es beneficiaria.

2. Hechos Mediante Resolución 3632 de 1991 de la Policía Nacional, Sección Prestaciones Sociales, se le reconoció a la señora Dora Lilia Vaquiro, pensión de sobrevivientes en calidad de beneficiaria como esposa del señor Pedro Mogollón Rivero, quien falleció en servicio. La mesada pensional que se liquidó en el mes de junio de 2013 ascendió a un valor de $905.793.53 pesos mcte., no obstante, tiene los siguientes descuentos:

Sanidad $36.231.74 Juzgado 66 Civil Municipal Bogotá $167.888.70 Fundación Discapacitados Físicos $10.000.00 Coop. Mult. Retirados y Pensionados $35.836.00 Coop. Mult. Srv. Pens. Reti. Fuerza P. $127.084.00 Asociación Policias Pensionados $30.000.00 Coop. Uni de A. y C. de Prof. Ltda. $50.000.00

Total Descuentos $457.040.44 Con los descuentos descritos, el valor neto de la mesada pensional de la actora fue de $448.753.09, es decir, más del 50% de la totalidad de la mesada pensional, valor que se ubica por debajo del salario mínimo legal vigente.

3. Pretensiones La accionante reclamó el amparo constitucional y para que: “Se me protejan y respeten el derecho fundamental al MINIMO VITAL y Protección SALARIAL DEL 50%, ya que por contar con 48 años de edad, no tengo ningún trabajo, ni ingreso adicional; además bajo mi responsabilidad tengo la guarda, cuido y seguridad social de mi menor hijo EDGAR YESID MURILLO VAQUIRO. Y no poseo bienes”.

4. Trámite de la acción de tutela Por auto de 20 de junio de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la acción de tutela y dispuso notificar al señor Director de la Policía Nacional y al Director de la Caja General de la Policía Nacional “CAGEN”.1

5. Contestación de la autoridad accionada Ministerio de DefensaPolicía Nacional Argumentó que la señora Dora Lilia Vaquiro, haciendo uso de su libre albedrio, comprometió su pensión ante diferentes cooperativas, además de afiliarse voluntariamente a dos organizaciones: Fundación Discapacitados Físicos Policía Nacional y Asociación de Policías Pensionados CAGEN, ante las cuales autorizó un descuento de $40.000.oo.

Resaltó que la competencia para resolver el caso está “en cabeza de la tutelante y las diferentes entidades particulares con las cuales suscribió créditos y

obligaciones, las que se comprometió con unos pagos a través de su nómina, no siendo obligación de la institución supervisar las actuaciones ni de las entidades ni de la titular de la pensión, siendo una total irresponsabilidad de la señora VAQUIRO el firmar obligaciones y afectar su bienestar familiar y no de un tercero en este caso la Policía Nacional la cual tiene como obligaciones cancelar la mesada pensional la cual se cumple sin ningún tipo de restricción.”2 1 Folio 15. 2 Folio 21.

6. Fallo impugnado Mediante sentencia de 5 de julio de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” negó las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que la accionante de manera libre y voluntaria autorizó descuentos de su mesada pensional, a favor de dos organizaciones que superan el monto legal permitido para los descuentos.

Señaló que no existe prueba del perjuicio irremediable que se le causa a la accionante, con los descuentos efectuados a su mesada pensional, máxime cuando el monto que excede el 50% legal permitido es de cuatrocientos ochenta y nueve pesos con cuatro centavos ($489.04). Indicó que, si bien, las deducciones sobrepasan el máximo permitido, esto obedece a los deducciones autorizadas por la señora Vaquiro Montilla, de manera que no existe motivo alguno que permita concluir que la accionada vulneró el derecho al mínimo vital de la accionante.3

7. Impugnación La señora Lilia Vaquiro Montilla radicó escrito el 11 de julio de 2013, en el que

impugnó la providencia antes referida. Para el efecto indicó que se continúa vulnerando su derecho fundamental al mínimo vital, con la decisión adoptada por el Tribunal. Afirmó que el valor que actualmente recibe la deja a ella, y a su menor hijo, en estado de indefensión, dado que el monto que recibe se ubica “por debajo de los 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes el valor de mi mesada pensional [sic], donde en la actualidad el S.M.L.M.V. en Colombia es de $589.500 y Es lo que solicito a ustedes (…) se me conceda lo solicitado [sic].”4 Refirió como fundamento de su impugnación, la sentencia T-581A-11 proferida 3 Folio 33. 4 Folio 62. por la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, en la que se indica que el valor mínimo que un pensionado debe recibir por concepto de mesada pensional no puede ser inferior al 50% del neto reconocido, “como protección a los derechos al trabajo, a la igualdad, al mínimo vital y a la dignidad humana de quienes después de toda una vida de labores, cumplen con los requisitos para acceder a su pensión de jubilación de acuerdo con la normatividad vigente” (fl. 43)

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “A” de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 y el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta Corporación.

3. Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si la Policía Nacional, al realizar descuentos sobre la mesada pensional de sobrevivientes que reconoció a la accionante, vulnera o no sus derechos al mínimo vital y una pensión digna. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sección se referirá, en principio, a: i) generalidades de la acción de tutela, ii) descuentos sobre pensiones y el derecho fundamental al mínimo vital, y iii) abordará el análisis del caso concreto.

4. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que así se autoriza.

La procedencia de la acción de tutela, por mandato constitucional, artículo 86, está condicionada, entre otras exigencias, a que no se disponga de otro medio de defensa judicial, es decir, se trata de una acción subsidiaria, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En otros términos, en virtud del carácter residual, la tutela no puede ser utilizada para reemplazar otras acciones, procedimientos o trámites establecidos para la defensa de los derechos ni siquiera con la excusa de que estos son demasiado engorrosos o demorados. Si esto no fuera así, desaparecerían todas las acciones judiciales y la de tutela se tornaría en el único medio para controvertir cualquier diferencia. 2.3. Descuentos sobre pensiones y el derecho fundamental al mínimo vital

Sea lo primero indicar que los descuentos sobre pensiones se rigen por la misma normativa que regula los efectuados sobre salarios, en este sentido, son permitidos, siempre y cuando no sobrepasen el límite establecido por ella, esto es el 50% de la mesada pensional, y respondan a criterios que no desconozcan el derecho del pensionado a gozar de una remuneración que le permita satisfacer sus necesidades básicas y las de su núcleo familiar. En efecto, el artículo 1° del Decreto 994 del 2003 establece: “Artículo 1°. El artículo 3° del Decreto 1073 de 2002 quedará así: Artículo 3°. Monto. En cuanto al monto del descuento se aplicarán las normas que para el efecto se aplican a los salarios. Los descuentos realizados sobre el valor neto de la mesada pensional, esto es, descontando el aporte para salud y a las Cajas de Compensación Familiar, incluyendo los permitidos por la ley laboral, podrán efectuarse a condición de que el beneficiario reciba efectivamente no menos del cincuenta por ciento (50%) de la mesada pensional. Los embargos por pensiones alimenticias o créditos a favor de cooperativas o fondos de empleados, no podrán exceder el 50% de la mesada pensional. Si se trata de pensiones compartidas con el Instituto de Seguros Sociales, cada una de las instituciones podrá efectuar los descuentos de que trata este decreto, siempre y cuando el pensionado reciba efectivamente no menos del cincuenta por ciento (50%) de la mesada pensional neta, que le corresponda a esta pagar, una vez descontados el aporte para salud y

a las Cajas de Compensación Familiar. Si se trata de embargos por pensiones alimenticias, o créditos a favor de cooperativas o fondos de empleados podrá ser embargado hasta el 50% de la mesada pensional, que le corresponda pagar a cada una de las instituciones. (Subrayado y en negrilla fuera del texto.) Es claro, entonces, que las deducciones que se efectúan sobre las mesadas pensionales están limitadas por el respeto del derecho fundamental al mínimo vital, entendido este como las necesidades mínimas de cada individuo para su subsistencia, como “lo necesario para obtener una vida digna, lo que acarrearía la alimentación, vestuario, salud, educación, vivienda, recreación y medio ambiente, los cuales tomados en conjunto son el resultado de obtener una calidad de vida aceptable5”. En igual sentido, esta Corporación ha sostenido que el mínimo vital “lo constituye el ingreso esencial, necesario e insustituible que requiere una persona para suplir sus necesidades básicas y poder mantener una subsistencia en condiciones de dignidad y justicia, para ella y su familia el cual no puede equipararse con la expresión “salario mínimo”, contenida en las normas laborales, pues éste tan sólo es el margen de la proporción mínima que debe pagarse atendiendo las condiciones allí establecidas” 6. (Negrillas propias del texto) En lo que respecta a la potestad de realizar los descuentos que los pensionados autoricen, es indispensable señalar que en el evento en que se autoricen deducciones que superen el 50% de la mesada pensional, la entidad correspondiente debe abstenerse de realizarlos. Así lo ha entendido esta Corporación siguiendo el lineamiento de la Corte

Constitucional, al señalar que “las normas que regulan los límites máximos a las deducciones que se realicen sobre mesadas pensionales tienen un efecto de aplicación de doble vía: i) consagran una garantía al mínimo vital de los 5 Corte Constitucional, Sentencia T-827 de 2004 Magistrado Ponente (E): Rodrigo Uprimny Yepes 6 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Sentencia de 10 de septiembre de 2010. Exp. AC 2008-00504-01. pensionados en tanto fijan un límite a las deducciones máximas permitidas que se pueden efectuar a dichas mesadas, y ii) comportan una obligación para las entidades pagadoras de las aludidas mesadas, en el sentido de abstenerse de realizar descuentos a las mismas, por fuera de los límites fijados legalmente7”. (Negrilla y subraya propias) En este orden de ideas, no se pueden hacer deducciones que sobrepasen el 50% del monto de la pensión, frente al monto que se debe tener en consideración para calcular el 50%, la Corte Constitucional ha sostenido que es aquel que resulte, una vez descontados los aportes a salud y caja de compensación familiar que las pagadoras realicen. En sentencia T-381 de 2011 con ponencia del Magistrado Nilson Pinilla Pinilla indicó: “Se concluye entonces, que debido a la protección especial que ampara a los pensionados, como personas de edad avanzada, titulares de especiales derechos de rango constitucional, entre ellos el mínimo vital propio y de sus familias, no es viable, ni siquiera con autorización expresa del mismo pensionado, aplicar descuentos más allá de lo

permitido por la ley. Los respectivos pagadores deben propiciar que tales disposiciones se cumplan y que no resulten vulnerados derechos fundamentales. Por último, si a una persona se le ha reconocido como pensión el equivalente de un salario mínimo legal mensual vigente, que para 2011 asciende a $535.600, se deben efectuar primero los descuentos de ley y posteriormente sí, al valor neto, aplicar la deducción máxima y excepcional hasta el 50%, para el cumplimiento de obligaciones por alimentos o con una cooperativa autorizada”. (Negrillas fuera del texto) 2.5. Análisis del caso concreto Pretende la tutelante la protección de su derecho fundamental al mínimo vital, pues alega que la entidad accionada le está realizando descuentos que superan el 50% de la totalidad de la mesada pensional reconocida. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. Sentencia del 21 de enero de 2010 AC 2009-01658-01 Sostiene que el monto efectivamente pagado no alcanza para suplir sus necesidades y las de su menor hijo. De cara al caso, obran en el expediente copia de los desprendibles de pago correspondientes a los meses de abril a junio en los que se evidencia una constante en los descuentos efectuados, así: Total JUNIO Neto Pagado Devengado Deducciones Concepto Valor Sanidad $ 36.231.74 Juzgado 66 Civil Municipal de $ 167.888.70 Bogotá Fundación Discapacitados $ 10.000 físicos Policía Nacional Coop. Mult. Retirados y Pens. $ 35.836

Fuerza Pub y Tarb. Estat. Coop. Mult. Serv. Pens. Reti. $ 127.084 Fuerza Publica y del Estado Asociación Policías $ 30.000 Coop. Uni de A. y C. de Prof $ 50.000 Ltda. Total Deducido $ 457.040.44 $ 905.793.53 $ 448.753.09 De acuerdo con lo descrito en el acápite anterior, el monto mínimo a cancelar por concepto de mesada pensional a la señora Vaquiro Montilla debe ser de $ 434.780.89 equivalente al 50% del valor obtenido luego de realizar el descuento correspondiente a salud identificado como SANIDAD, por un valor de $36.231.74, en este sentido, es evidente que los descuentos efectuados por la Policía Nacional, no superan el valor legal máximo permitido, pues le cancela a la tutelante la suma de $ 448.753.09 monto que resulta superior al 50%. Así pues, la Sala considera que la actuación de la Caja General de la Policía Nacional, es ajustada a derecho y no vulnera el derecho al mínimo vital de la accionante, pues los descuentos no superan el máximo permitido. No obstante, cabe resaltar que las pagadoras al momento de realizar los descuentos respectivos, así hayan sido autorizados por el beneficiario, no deben sobrepasar el porcentaje permitido y es su obligación no hacer mas deducciones que las legales, es decir hasta el 50% establecido en el Decreto 994 de 2003, el cual modificó el Decreto 1073 de 20028, las que por tratarse de normas de orden público, no tienen carácter dispositivo. No obstante, en el presente caso al no superar los descuentos el 50% de la

mesada pensional, no se está frente a una vulneración de derechos fundamentales. Vale la pena aclarar, que pese a que la decisión del Tribunal fue negar el amparo solicitado, dentro de sus argumentos consideró que los descuentos si superan el 50% de que trata la Ley, pero que no existe prueba de que con esa situación se le cause un perjuicio irremediable a la accionante, sobre este argumento no comparte la decisión esta Sala, ya que como se demostró anteriormente los descuentos realizados no exceden el monto legal permitido. En atención a lo expuesto, se confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” que negó las pretensiones de la accionante por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

III. DECISIÓN 8 Por sentencia de 9 de septiembre de 2004, expediente 2002-0221-01(4560-02) M.P. Ana Margarita Olaya Forero, se declaró la legalidad de dichos decretos.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 5 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “A”, que negó las pretensiones de la acción de tutela, pero por las razones expuestas en este proveído.

SEGUNDO: NOTIFÍCAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMÍTIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

ALBERTO YEPES BARREIRO

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

SUSANA BUITRAGO VALENCIA