CE-25000-23-42-000-2013-04475-01(AC)A-2014

INCIDENTE DE DESACATO - No resulta procedente la sanción por desacato cuando se ha cumplido la orden de tutela Es así como la sanción objeto de consulta debe ser analizada bajo los parámetros jurisprudenciales anotados, dada su naturaleza sancionatoria, siendo obligatorio considerar el aspecto subjetivo, pues nuestro ordenamiento -entre sus principios rectoresproscribe la responsabilidad objetiva, exigiendo que sea el resultado de una acción u omisión ejecutada dolosa o culposamente por el agente, de tal manera que no sólo se debe determinar si la funcionaria sancionada incumplió la orden de tutela, sino además verificar la responsabilidad subjetiva…El término concedido para el cumplimiento del fallo venció sin que la entidad accionada cumpliera la orden impartida, hasta el punto que se dio inicio al incidente de desacato y el a quo requirió de la funcionaria informe sobre el cumplimiento, mediante autos de 5, 18 y 30 de septiembre de 2013, sin obtener respuesta…No obstante lo anterior, en esta instancia la entidad accionada solicitó tener como cumplida la orden de tutela, para lo cual allegó la prueba documental encaminada a demostrar que resolvió los recursos interpuestos por la peticionaria, en el sentido de confirmar la decisión de no incluirla en el Registro Único de Víctimas y no reconocer el hecho victimizante del homicidio, con lo cual garantizó finalmente el derecho fundamental inicialmente conculcado, decisiones que le fueron debidamente notificadas a la recurrente. Frente a tal panorama corresponde a la Sala determinar si el cumplimiento de la orden de tutela, realizado por la entidad

en las condiciones analizadas en precedencia, implica que se deba revocar la sanción y tenerse por cumplido el fallo o, por el contrario, confirmar la decisión consultada. Al respecto se advierte que, de conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional y por esta Colegiatura no resulta procedente la sanción por desacato cuando se ha cumplido la orden de tutela…Con fundamento en lo expuesto, la Sala revocará la providencia de primera instancia y, en su lugar, declarará que no procede la sanción, no sin antes advertir a la funcionaria encargada del cumplimiento que en aras de garantizar los derechos fundamentales y la tutela judicial efectiva, deberá dar oportuno cumplimiento a las decisiones contenidas en los fallos de tutela NOTA DE RELATORIA: Sobre el asunto estudiado, ver Corte Constitucional sentencias T-631 de 2008, T-527 de 2012 y T-512 de 2011. También sobre el tema estudiado consultar jurisprudencia de esta corporación, EXP: del 4 de marzo de 2010. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente (E): ALBERTO YEPES BARREIRO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-42-000-2013-04475-01(AC)A

Actor: LUZ DARY ACOSTA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCION Y

REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS

La Sala revisa en grado jurisdiccional de consulta la providencia de 29 de octubre de 2013, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección “D” declaró que la doctora Paula Gaviria Betancur, en su condición de Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, incurrió en desacato y la sancionó con multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.

I. ANTECEDENTES I.1. Acción de tutela  La señora Luz Dary Acosta instauró acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas, a efectos de obtener la protección del derecho fundamental de petición que estimó vulnerado por la autoridad accionada, por no dar trámite a los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación interpuestos contra la Resolución No. 2013-10297 de 5 de diciembre de 2012.  Mediante fallo del 13 de agosto de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección “D” accedió a las pretensiones de la demanda, amparó el derecho fundamental de petición de la actora y ordenó “… a la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a resolver el recurso de reposición y en subsidio de apelación elevado por la señora Luz Dary Acosta contra Resolución No. 2013-10297

de 5 de diciembre de 2012 y a notificar dicha respuesta a la actora en la forma y bajo los términos establecidos por los artículos 66,67, 68 y 69 del C.P.A.C.A.” (Sic para lo transcrito – folio 6). I.2. Incidente de Desacato  La señora Luz Dary Acosta, en escrito de 4 de septiembre de 2013, informó sobre el incumplimiento de la autoridad accionada y solicitó la iniciación del respectivo incidente de desacato.  Mediante auto de 5 de septiembre siguiente, se dispuso el cumplimiento del fallo y se concedió a la entidad el término de dos (2) días para “…que acredite el cumplimiento del fallo de tutela del 13 de agosto de 2013.”  El auto por medio del cual se requirió el cumplimiento del fallo se notificó a la Directora de la Unidad, por medios electrónicos, con fundamento en la solicitud elevada por la entidad que obra a folio 9, según constancia visible a folio 10 del expediente, quien dejó vencer en silencio el término concedido para dar respuesta1.  Mediante proveído de 18 de septiembre de 2013 se dispuso la apertura del incidente de desacato, se ordenó la notificación personal del mismo a la doctora Paula Gaviria Betancur y se le concedió el término de tres (3) días para que presentara la pruebas que demuestren el cumplimiento de las ordenes que la Corporación dispuso en la mencionada sentencia.  El auto de apertura del incidente de desacato se notificó a la funcionaria el 19 de septiembre de 2013, según constancia obrante a folios 17 a 19 del

expediente, sin que ésta haya efectuado intervención alguna.  Según proveído del 30 de septiembre de 2013 se abrió a pruebas el incidente, por el término de diez (10) días, oportunidad en la cual se ordenó a la autoridad accionada acreditar el cumplimiento de la orden de tutela, sin que la misma realizara pronunciamiento alguno2, no obstante habersele notificado la decisión en debida forma3. I.3. Providencia consultada Mediante providencia de 29 de octubre del año 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamara, Sección Segunda, Subsección “D” declaró que la doctora Paula Gaviria Betancur, en su condición de Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, incurrió en 1 Folio 13. 2 Folio 14. 3 Folios 25 a 26. desacato y la sancionó con multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente. Para arribar a la citada resolutiva, consideró que la incidentada guardó silencio frente a los requerimientos efectuados por el despacho para que la funcionaria acreditara el cumplimiento del fallo. Advirtió que “al no obrar prueba alguna que demuestre que la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Dra. Paula Gaviria Betancur, dio cumplimiento al fallo de tutela proferido por esta Corporación el pasado 13 de agosto de 2013 en el que se ordenó resolver el recurso de reposición y en subsidio de apelación elevado por la señora

Luz Dary Acosta contra la Resolución No. 2013-10297 de 5 de diciembre de 2012 y a notificar dicha respuesta a la actora en la forma y bajo los términos establecidos en los artículos 66, 67, 68 y 69 del C.P.A.C.A., el presente incidente de desacato propuesto por Luz Dary Acosta habrá de prosperar …”4 La decisión sancionatoria fue notificada a la funcionaria por medio electrónico, según solicitud previa en tal sentido, tal como consta a folios 38 a 41 del expediente. I.4. Trámite posterior a la decisión sancionatoria Con posterioridad a la comunicación de la decisión sancionatoria, mediante escrito de 18 de noviembre de 2013, el representante judicial de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, previa aclaración sobre la naturaleza jurídica de la entidad y las funciones que le corresponde cumplir informó que le impartió el trámite correspondiente a los recursos interpuestos por la accionante contra la Resolución No. 2013-10297 de 5 de diciembre de 20125. En efecto, certificó que “La Directora Técnica de Registro y Gestión de la Información de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con base en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011 mediante Resolución No. 2013-10297 de 7 de noviembre de 2013, decidió confirmar la decisión proferida mediante Resolución No. 2013-10297 expedida el 5 de diciembre de 2012 y NO incluir en el Registro Único de Víctimas a la señora Luz

Dary Acosta … y NO reconocer el hecho victimizante del homicidio.” 4 Folio 34. 5 Por medio de la cual se le negó a la accionante la inscripción en el Registro Único de Víctimas. En relación con el recurso de apelación informó que se remitió la actuación al superior jerárquico para que se resolviera, de acuerdo con el artículo 157 de la Ley 1448 de 2011, de tal manera que el 12 de noviembre de 2013 el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad, en virtud de su competencia funcional, resolvió confirmar la decisión anterior. Certificó que la respuesta fue enviada a la dirección de notificaciones suministrada por la accionante. Consideró que al haberse dado cumplimiento al fallo “existe un hecho superado”, motivo por el cual solicitó dar por cumplida la orden de amparo. Como elementos de prueba, encaminados a demostrar el cumplimiento de la orden tutelar, allegó copia de la Resolución No. 0948 de 12 de noviembre de 2013, mediante la cual el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad resolvió el recurso de apelación interpuesto por la actora y las constancias de notificación del acto administrativo. Con fundamento en lo expuesto solicitó revocar la decisión sancionatoria y dar por cumplida la orden tutelar.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la consulta de la providencia que sancionó a la doctora Paula Gaviria Betancur, en su condición de Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las

Víctimas, de conformidad con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si se revoca o se confirma la sanción impuesta a la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Protección de las Víctimas y si la misma incurrió en desacato en relación con la orden de tutela impartida en providencia de 13 de agosto de 2013, que concedió el amparo al derecho fundamental de petición de la actora y le ordenó resolver los recursos de reposición y apelación interpuestos por la misma contra la Resolución No. No. 2013-10297 de 5 de diciembre de 2012 y, en caso de haberla incumplido -desde el punto de vista objetivo-, establecer si tal conducta obedece al actuar culposo de la funcionaria. 2.3. Marco normativo y conceptual En relación con el cumplimiento del fallo de tutela, el Decreto 2591 de 1991, por medio del cual se reglamentó el artículo 86 de la Constitución Política, estableció en su artículo 27, lo siguiente: “Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente disciplinario contra aquel. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior

hasta que cumplan la sentencia. (Resaltado fuera de texto). Ahora bien, en punto al desacato de la orden de tutela señaló la Corte Constitucional: “Incidente de desacato y responsabilidad subjetiva Dice el artículo 52 del decreto 2591 de 1991 que ‘La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de veinte salarios mínimos mensuales, salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar’. Es, por lo tanto, una sanción y por lo mismo susceptible al debido proceso.” …. Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento….” 6 6 Corte Constitucional Sent. T-763 de 1998. Exp. 161333. M. P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. En relación con la naturaleza jurídica del incidente de desacato, ha establecido la Corporación de cierre en materia de derechos fundamentales que: “El incidente de desacato es un mecanismo de creación legal que procede a petición de la parte interesada, de oficio o por intervención del Ministerio Público, el cual tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto y multa a quien desatienda las órdenes de tutela mediante

las cuales se protejan derechos fundamentales. De acuerdo con su formulación jurídica, el incidente de desacato ha sido entendido como un procedimiento: (i) que se inscribe en el ejercicio del poder jurisdiccional sancionatorio; (ii) cuyo trámite tiene carácter incidental. La Corte Constitucional ha manifestado que la sanción que puede ser impuesta dentro del incidente de desacato tiene carácter disciplinario, dentro de los rangos de multa y arresto, resaltando que, si bien entre los objetivos del incidente de desacato está sancionar el incumplimiento del fallo de tutela por parte de la autoridad responsable, ciertamente lo que se busca lograr es el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada y, por ende, la protección de los derechos fundamentales con ella protegidos.” Por su parte, esta Sección ha considerado que “Ante una manifestación de incumplimiento formulada por alguna de las partes de la acción de tutela, el juez tiene dos posibilidades independientes, no excluyentes entre sí: 1) Iniciar el trámite tendiente a obtener el cumplimiento del fallo; e 2) Iniciar un incidente de desacato; ii) el trámite para el cumplimiento tiene como única finalidad asegurar de manera efectiva y real el acatamiento de las órdenes contenidas en la sentencia de tutela; iii) en cambio, el incidente de desacato, tiene como finalidad la de sancionar al responsable de ese incumplimiento y, iv) el trámite para el cumplimiento del fallo es de naturaleza objetiva. Sólo interesa demostrar que la sentencia no fue cumplida en los precisos términos en que fue proferida. El incidente de desacato,

por el contrario, es de naturaleza subjetiva, ya que allí es necesario, además de demostrar el incumplimiento, determinar el grado de responsabilidad -a título de culpa o dolode la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia.”7 2.4. Caso concreto Es así como la sanción objeto de consulta debe ser analizada bajo los parámetros jurisprudenciales anotados, dada su naturaleza sancionatoria, siendo obligatorio considerar el aspecto subjetivo, pues nuestro ordenamiento -entre sus principios rectoresproscribe la responsabilidad objetiva, exigiendo que sea el resultado de 7 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto de 22 de enero de 2009. Actor Guillermo Alberto Pulido Mosquera. C.P. Dra. Susana Buitrago Valencia. una acción u omisión ejecutada dolosa o culposamente por el agente, de tal manera que no sólo se debe determinar si la funcionaria sancionada incumplió la orden de tutela, sino además verificar la responsabilidad subjetiva. En torno al primer aspecto se tiene que en el fallo de tutela dictado el 13 de agosto de 2013, se ordenó a la Directora de la entidad accionada que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del mismo, resolviera los recursos de reposición y apelación interpuestos por la actora contra la Resolución No. 2013-10297 de 5 de diciembre de 2012 y a notificar dicha respuesta a la actora en la forma y términos establecidos en los artículos 66, 67, 68 y 69 del

C.P.A.C.A.

El término concedido para el cumplimiento del fallo venció sin que la entidad accionada cumpliera la orden impartida, hasta el punto que se dio inicio al incidente de desacato y el a quo requirió de la funcionaria informe sobre el cumplimiento, mediante autos de 5, 18 y 30 de septiembre de 2013, sin obtener respuesta. Es así como, la ausencia de respuesta a los requerimientos efectuados por el juez de tutela, sin lugar a dudas debe considerarse como demostración del desacato, de conformidad con la presunción de veracidad, consagrada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, aplicable igualmente al incidente de desacato, tal como lo ha previsto la Corte Constitucional: “[…] la presunción contemplada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 conforme a la cual se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano la solicitud de amparo en aquellos eventos en los que el juez constitucional requiere informaciones de los demandados sin que éstos las proporcionen en el término procesal o informen sobre las razones que tengan para no hacerlo es una forma de evitar que la incuria o desidia de las autoridades públicas o los particulares contra quienes se ha impetrado el amparo, entorpezca la celeridad y especialidad propias de la tutela como mecanismo de protección eficaz de los derechos fundamentales. En este sentido la Corte Constitucional ha señalado que "La presunción de veracidad consagrada en esta norma [Art. 20 Dec-ley 2591/91] encuentra sustento en la necesidad de resolver con prontitud sobre las acciones de

tutela, dado que están de por medio derechos fundamentales, y en la obligatoriedad de las providencias judiciales, que no se pueden desatender sin consecuencias, bien que se dirijan a particulares, ya que deban cumplirlas servidores o entidades públicas.”8 8 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-631 de 2008. M.P. Dr. Mauricio González Cuervo. Adicional a lo anterior, del análisis de las pruebas allegadas con posterioridad a la providencia de primera instancia objeto de revisión en grado de consulta -29 de octubre de 2013por medio de la cual se impuso sanción a la funcionaria, se encuentra que la entidad sólo ejecutó los actos encaminados a dar cumplimiento a la orden impartida en el fallo de tutela el 7 de noviembre de 2013, con el proferimiento de la Resolución No. 2013-10297R, por medio de la cual la Directora Técnica de Registro y Gestión de la Información de la Unidad, confirmó el acto administrativo recurrido, en el sentido de no incluir a la solicitante en el Registro Único de Víctimas y no reconocer el hecho victimizante del homicidio, con fundamento en el cual se presentó la solicitud. Así mismo, se resolvió el recurso de apelación interpuesto en forma subsidiaria por la solicitante, lo cual se realizó mediante Resolución No. 0948 del 12 de noviembre de 2013, expedida por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad, que confirmó en todas sus partes la decisión contenida en el acto administrativo. Tales decisiones le fueron comunicadas a la recurrente, según constancia obrante a folio 49 del expediente.

Es así como del análisis de las pruebas allegas a la actuación se tiene que la entidad cumplió en forma tardía la orden tutelar, en consideración a que profirió los actos administrativos ordenados por fuera del término de cuarenta y ocho (48) horas conferido por el juez de tutela y con posterioridad inclusive a la decisión sancionatoria de primera instancia. No obstante lo anterior, en esta instancia la entidad accionada solicitó tener como cumplida la orden de tutela, para lo cual allegó la prueba documental encaminada a demostrar que resolvió los recursos interpuestos por la peticionaria, en el sentido de confirmar la decisión de no incluirla en el Registro Único de Víctimas y no reconocer el hecho victimizante del homicidio, con lo cual garantizó finalmente el derecho fundamental inicialmente conculcado, decisiones que le fueron debidamente notificadas a la recurrente. Frente a tal panorama corresponde a la Sala determinar si el cumplimiento de la orden de tutela, realizado por la entidad en las condiciones analizadas en precedencia, implica que se deba revocar la sanción y tenerse por cumplido el fallo o, por el contrario, confirmar la decisión consultada. Para resolver el problema jurídico planteado no puede desconocer la Sala que con el desacato más que sancionar al funcionario encargado de cumplir la orden, corresponde al Juez garantizar la efectividad de la misma, la cual en el sub examine indudablemente se cumplió para la fecha en que se adopta la presente decisión. Al respecto se advierte que, de conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional9 y por esta Colegiatura10 no resulta procedente la sanción por

desacato cuando se ha cumplido la orden de tutela. En efecto, se ha precisado que “en caso de que se empiece a tramitar un incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desatendido lo ordenado por el juez de tutela, y quiere evitar la imposición de una sanción, deberá acatar la sentencia. De igual forma, en el supuesto en que se haya adelantado todo el procedimiento y decidido sancionar al responsable, éste podrá evitar que se imponga la multa o el arresto cumpliendo el fallo que lo obliga a proteger los derechos fundamentales del actor.”11 Con fundamento en lo expuesto, la Sala revocará la providencia de primera instancia y, en su lugar, declarará que no procede la sanción, no sin antes advertir a la funcionaria encargada del cumplimiento que en aras de garantizar los derechos fundamentales y la tutela judicial efectiva, deberá dar oportuno cumplimiento a las decisiones contenidas en los fallos de tutela.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en uso de sus facultades constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO: REVOCAR la providencia de 29 de octubre de 2013, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección “D” declaró que la doctora Paula Gaviria Betancur, en su condición de Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, incurrió en desacato y la sancionó con multa equivalente a un (1) salario

mínimo legal mensual vigente para, en su lugar, declarar que no hay lugar a imponer la sanción, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 9 Ver entre otras la sentencia T-527 de 2012. M.P. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 10 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 4 de marzo de 2010. C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia. 11 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-512 de 2011.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE.

La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

LUCY JEANETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

ALBERTO YEPES BARREIRO