CE-25000-23-42-000-2013-04522-01(2753-18)-2020

HOMOLOGACIÓN DE LOS AGENTES Y SUBOFICIALES DE LA POLICÍA

NACIONAL AL NIVEL EJECUTIVO / PROHIBICIÓN DE DESMEJORA

SALARIAL / PRINCIPIO DE INESCINDIBILIDAD DE LA LEY /

FAVORABILIDAD DEL RÉGIMEN SALARIAL DEL NIVEL EJECUTIVO DE LA POLICÍA NACIONAL Al realizar el análisis integral de las normas y no factor por factor, se concluye que el régimen del nivel ejecutivo al que se acogió voluntariamente el demandante, es favorable a sus intereses prestacionales. En efecto, obsérvese como durante la permanencia del demandante en el régimen de agente, no cumplió con el tiempo consagrado en el artículo 31 del Decreto 1213 de 1990, esto es, 10 años (folio 44), por tanto no se causó el derecho a la prima de antigüedad. Por el contrario, con el régimen del nivel ejecutivo devengó la prima de retorno a la experiencia. Respecto a la prima de actividad, si bien es cierto que el demandante dejó de percibirla en el mes de diciembre de 1994, lo cierto es que, en compensación, le fue reconocida la prima del nivel ejecutivo en cuantía superior al valor devengando por concepto de prima de actividad. Por lo tanto, respecto de tal concepto, no se aprecia una desmejora de su situación laboral con ocasión de su homologación al nuevo régimen previsto para el nivel ejecutivo. Finalmente, en cuanto al subsidio familiar, como se analizó en precedencia, no puede hablarse de una desmejora, en la medida que continuó reconociéndose y cancelándose en porcentajes similares.

Frente a lo anterior, correspondía a la parte demandante demostrar la desmejora o discriminación salarial o prestacional alegada, lo que no ocurrió, ya que no es dable tomar factores aislados para hacer la comparación pretendida, sino revisar integralmente el régimen. Igualmente, no puede esta Sección, como lo pretende el demandante, tomar el salario que devengó en el nivel ejecutivo (con el cual se evidenció el mayor beneficio) y los factores que percibía como suboficial, pues esto equivaldría a crear un tercer régimen, vulnerando así el principio de inescindibilidad de la norma. Finalmente, no desconoce la Subsección que mediante sentencia de 17 de abril de 2013 el Consejo de Estado, reconoció al personal ejecutivo homologado la aplicación del régimen de salarial y prestacional contenido en el Decreto 1213 de 1990. Pese a ello, aquella sentencia tiene efectos inter partes y solo es un criterio orientador más no vinculante por no tener el carácter de sentencia de unificación, por lo tanto, no es susceptible de aplicarse en el presente caso, máxime cuando con posterioridad la Sección ha reiterado la tesis contraria. En conclusión, el demandante no fue desmejorado salarial ni prestacionalmente en virtud de su homologación al nivel ejecutivo, teniendo en cuenta que el nuevo régimen del Decreto 1091 de 1995 le reportó mayores beneficios de acuerdo con lo probado dentro del plenario. Por lo tanto, no tiene derecho a que se le liquiden y cancelen las primas, subsidios, prestaciones y demás bonificaciones del régimen señalado para el nivel de agentes de la Policía Nacional, porque ello vulneraría el principio de inescindibilidad, que prohíbe la

aplicación parcial de las normas.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 48 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 58 / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES – ARTÍCULO 2.1 / LEY 62 DE 1993 / DECRETO 041 DE 1994 / DECRETO 262 DE 1994 / LEY 180

DE 1995 / DECRETO 132 DE 1995 / DECRETO 1091 DE 1995 / DECRETO 1791

DE 2000 / LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 2

CONDENA EN COSTAS – A cargo de la parte vencida en el proceso Se condenará en costas al demandante y a favor de la entidad demandada, toda vez que resultó vencida en esta instancia, pues no prosperaron los argumentos del recurso de alzada y la entidad demandada intervino en sede de apelación. Las costas serán liquidadas por el a quo acorde con lo regulado en el artículo 366 del Código General del Proceso. NOTA DE RELATORÍA: En relación con la condena en costas dentro de los procesos que se tramitan al amparo de la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 44921-13, C.P.: William Hernández Gómez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., dos (2) de julio de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 25000-23-42-000-2013-04522-01(2753-18)

Actor: LUIS ALBERTO TAPIERO OYOLA

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA, POLICÍA NACIONAL Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Homologación nivel ejecutivo de la Policía Nacional. Pago de primas, subsidios y cesantías que percibía en su condición de suboficial de la Policía Nacional. Principios de inescindibilidad de la ley y de progresividad.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011

O-209-2020

ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 20 de agosto de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que denegó las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES El señor Luis Alberto Tapiero Oyola en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 20111, formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones (folios 120 a 121 vuelto)

1. Declarar la nulidad del Oficio S-2013-058065/GRUNO-ADSAL-22 del 1.° de marzo de 2013, mediante el cual la entidad demandada negó el reconocimiento y pago de las primas, subsidios, bonificaciones, cesantías y demás prestaciones a

favor del señor Luis Alberto Tapiero Oyola, por haber ingresado a la carrera de

nivel ejecutivo.

2. A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional a que reconozca, liquide y pague al demandado sobre el sueldo básico devengado en servicio activo, en el grado correspondiente y

desde la fecha de su ingreso a la carrera de nivel ejecutivo, esto es, 1.° de septiembre de 1994, la prima de actividad (30%), la prima de antigüedad, el subsidio familiar (47%), la bonificación por buena conducta y las cesantías retroactivas. Dichas sumas deberán liquidarse en la hoja de servicios.

3. Condenar a la demandada a reconocer a favor del señor Tapiero Oyola 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de perjuicios morales.

4. Ordenar la actualización de la condena conforme a la fórmula definida para tal fin, mes por mes, desde la fecha en que se causó la prestación. Condenar en costas.

Fundamentos fácticos relevantes (folios 121 vuelto a 126):

1. El señor Luis Alberto Tapiero Oyola prestó sus servicios a la Policía Nacional entre el 18 de febrero de 1991 y el 3 de abril de 2012.

2. El demandante estuvo como agente profesional en el mes de octubre de 1991, posteriormente, le fueron ofrecidas unos nuevos beneficios laborales por lo que se homologó al nivel ejecutivo, amparado en la presunción de buena fe y con plena confianza de que las nuevas normas que regían su condición no lo iban a desmejorar en ningún aspecto.

3. El libelista al momento de incoar el presente medio de control devengaba un salario básico de $1.894.297.

4. Mediante petición radicada el 20 de febrero de 2013, solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de los factores salariales y prestacionales dejados de cancelar unilateralmente por la institución, tales como prima de actividad, prima de antigüedad, subsidio familiar y cesantías retroactivas, como

consecuencia de la homologación a la carrera del nivel ejecutivo.

5. La Policía Nacional a través de Oficio S-2013-058065/GRUNO-ADSAL-22 del 1.° de marzo de 2013, resolvió de forma negativa la petición, al considerar que al homologarse al nivel ejecutivo el régimen de asignaciones y prestaciones que le aplicaba era el Decreto 1091 de 1995.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA. La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»2, porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial. De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y

sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia.

Fecha de la audiencia inicial: día 22 de julio de 2015.

Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «El magistrado señaló que la entidad demandada contestó la demanda a través del escrito visible de folios 163 a 173 del expediente, en el que no propuso excepciones, por lo que dispuso continuar con la siguiente etapa de la audiencia». Se concedió el uso de la palabra a las partes y no se interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «(i) ¿Cuál es el régimen salarial y prestacional aplicable a los agentes que ingresaron al nivel ejecutivo de la Policía Nacional en 1994 y si, en concreto, tienen derecho a que se le reconozcan y paguen los factores salariales y prestacionales previsto en Decreto 1213 de 1990?; (ii) ¿si el actor desde su ingreso al nivel ejecutivo hasta la fecha de su retiro del servicio tiene derecho al reconocimiento y pago de las primas de actividad en un 30% y antigüedad en un 25%, de la bonificación por buena conducta en un 5%, y del subsidio familiar en un 47%, del auxilio de cesantías en forma retroactiva y de perjuicios morales?». Se notificó en estrados y las partes son interpusieron recurso alguno. SENTENCIA APELADA (folios 252 a 260)

El a quo profirió sentencia de forma escrita el 20 de agosto de 2015, en la cual denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: En primer lugar, señaló que el régimen de asignaciones y prestaciones para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional se expidió mediante el Decreto 1091 de 1995, en el cual se señaló que la asignación mensual del personal sería la fijada en las normas vigentes y allí se determinaron las prestaciones que percibirían, entre otras, las primas de servicio, navidad, nivel ejecutivo, retorno a la experiencia, vacaciones y los subsidios de alimentación y familiar. En segundo lugar, citó el Decreto 1791 de 2000 y la sentencia C-691 de 2003 que estudió la exequibilidad del artículo 10 de dicha normativa, para concluir que a los suboficiales y agentes de la Policía Nacional que cumplieran con ciertos requisitos se les brindó la posibilidad de trasladarse al nivel ejecutivo y de esta forma acogerse al régimen prestacional y salarial previsto para dicha carrera, no obstante, las normas referentes a la homologación previeron que el personal trasladado no podía desmejorarse ni discriminarse. Seguidamente, analizó las pruebas aportadas al plenario para indicar que aunque el Decreto 1091 de 1995 no contempló los mismos beneficios que regulaba el Decreto 1213 de 1990, y a pesar de que algunos estén previstos en términos distintos, esto obedecía a que cada norma regulaba personal de niveles diferentes, por ejemplo en el nivel ejecutivo se reconocía un monto mayor en la asignación básica, aunado a que tenía otros beneficios no previstos para los

suboficiales y agentes. De otro lado, el a quo consideró que el señor Luis Alberto Tapiero Oyola se trasladó al nivel ejecutivo por voluntad propia, es por ello, que su régimen prestacional cambió, situación de la cual era conocedor, aunado a ello no se podía desconocer el principio de inescindibilidad normativa. Bajo dicho entendido, no se había desvirtuado la legalidad del acto demandado. RECURSO DE APELACIÓN (folios 271 a 275) La parte demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar, acceder a las pretensiones incoadas, conforme los argumentos que a continuación se exponen: Expuso que la decisión recurrida riñe con la decisión tomada por el Consejo de Estado que en un caso idéntico al aquí solicitado en sentencia del 17 de abril de 20132, en la cual se efectuó un análisis completo de la situación jurídica del demandante y protegió sus derechos, por lo que es claro que tiene derecho a la reliquidación de la asignación de retiro en los términos de los artículos 140 y 144 del Decreto 1212 (sic) de 1990. Citó igualmente pronunciamientos de los Tribunales de Cundinamarca y del Tolima. Afirmó que existe una clara desmejora prestacional del señor Luis Alberto Tapiero Oyola respecto de lo que devengaba previo a su homologación «y respecto de un sargento primero que es su grado equivalente» (sic)3. Agregó que en el sano criterio jurídico se debe aplicar al trabajador la norma más favorable en su integridad, pues el ingreso al nivel ejecutivo no podía desmejorar ni discriminar en

ningún aspecto. Arguyó que con la declaratoria de nulidad del artículo 51 del Decreto 1091 de 1995 que creó el régimen de prestaciones para el personal del nivel ejecutivo el cual inicialmente se había instituido en el Decreto 132 de 1995, vuelven a regir las disposiciones que estaban consagradas en el Decreto 1212 de 1990, además porque el Decreto 1791 de 200, derogó el Decreto 41 de 1994. Aunado a ello, indicó que actualmente el Decreto 4433 de 2004 es la norma que actualmente se 2 Sección Segunda, Subsección A. Radicado interno: (0135-12). 3 Se advierte que según la hoja de servicios visible a folio 44, el demandante previo a su homologación se desempeñó como agente y no como suboficial. encuentra vigente y regula el régimen de la asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante (folios 286 a 292 vuelto): insistió en los argumentos planteados en el recurso de alzada e indicó que con la negativa de las pretensiones se vulneran los artículos 1.°,2,4,13, 29,48 y 53 Superiores. Parte demandada (folios 303 a 318): resaltó que el demandante se homologó de forma voluntaria a la carrera del nivel ejecutivo y conoció para tal fin el régimen salarial y prestacional que iba a regir su situación. El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal según constancia secretarial visible a folio 319.

CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, acorde con lo previsto por el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿En virtud de los principios de inescindibilidad de la ley y de progresividad que prohíbe desmejorar las condiciones salariales y prestacionales, el demandante tiene derecho a que la Policía Nacional le reconozca y pague las primas, subsidios y cesantías que venía percibiendo en su condición de suboficial de la Policía Nacional, conforme al Decreto 1212 de 1990 a pesar de que voluntariamente se homologó al nivel ejecutivo de la Policía Nacional cuyo régimen salarial y prestacional está consagrado en el Decreto 1091 de 1995? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: al demandante en su calidad de miembro del nivel ejecutivo de la Policía Nacional no le asiste el derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones que percibía antes de su homologación voluntaria, que son propias del régimen de suboficiales. Desarrollo normativo de la carrera del nivel ejecutivo de la Policía Nacional El Gobierno Nacional en atención a lo regulado en la Ley 62 de 1993, que concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República, profirió los

Decretos 41 de 19944, «por el cual se modifican las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional y se dictan otras 4 El cual fue objeto de pronunciamiento de inexequibilidad parcial por parte de la Corte Constitucional en sentencia C-417 de 1994, en tanto se refirió al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional; en la medida en que la Ley habilitante, esto es la 62 de 1993, no contempló el citado Nivel, por lo que, en consecuencia, se evidenció un exceso del límite material fijado por aquella. disposiciones», y 262 de 1994, «por el cual se modifican las normas de carrera del personal de Agentes de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones», el cual en su artículo 8, indicó: «[…] RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL PERSONAL DEL NIVEL EJECUTIVO. Los agentes a que se refiere el artículo anterior, que ingresen al nivel ejecutivo, se someterán al régimen salarial y prestacional, determinado en las disposiciones que sobre salarios y prestaciones dicte el Gobierno Nacional. […]» Posteriormente el artículo 1.° de la Ley 180 del 13 de enero de 19955, modificó el artículo 6 de la Ley 62 de 1993, consagrándose el nivel ejecutivo de la Policía Nacional como parte de la estructura de dicha Institución. A través de esta Ley, el Congreso de la República reorganizó la estructura de la Policía Nacional, incluyendo como nuevo personal que la conformaría el del nivel ejecutivo. Así mismo, el artículo 7 de la Ley 180 de 1995, concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República para regular, entre otros aspectos,

las asignaciones salariales, primas y prestaciones sociales del nivel ejecutivo; el cual indicó en el parágrafo lo siguiente: «[…] La creación del Nivel Ejecutivo no podrá discriminar ni desmejorar, en ningún aspecto, la situación actual de quienes estando al servicio de la Policía Nacional ingresen al Nivel Ejecutivo.[…]» Posteriormente, se expidió el Decreto 132 de 1995, «por el cual se desarrolla la carrera profesional del nivel ejecutivo de la Policía Nacional», en el cual se consagró: i) La posibilidad de que los agentes y suboficiales en servicio activo ingresaran al nivel ejecutivo, (artículos 12 y 13); ii) la sujeción del personal que ingresara al referido nivel, al régimen salarial y prestacional determinado por el Gobierno Nacional (artículo 15) y; iii) señaló que el ingreso al nivel ejecutivo no podrá discriminar, ni desmejorar, en ningún aspecto la situación de quienes están al servicio de la Policía Nacional (artículo 82). Igualmente, el artículo transitorio 1.° del decreto en mención, reza: «[…] El personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional que se encontraba incorporado a la Policía Nacional, en el momento en que se declaró inexequible parcialmente el Decreto 41 de 1994, quedará automáticamente incorporado a la carrera que regula el presente Decreto, en el mismo grado, con la misma antigüedad que ostentaba, sin que para ello sea necesario ningún otro requisito y sin que se produzca solución de continuidad en la prestación del servicio policial para todos los efectos legales. […]» En desarrollo de la Ley 4ª de 1992, se promulgó el Decreto 1091 de 1995, «Por el

cual se expide el Régimen de Asignaciones y Prestaciones para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, creado mediante el Decreto 132 de 5 «Por la cual se modifican y expiden algunas disposiciones sobre la Policía Nacional y del Estatuto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional y se otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la República para desarrollar la Carrera Policial denominada Nivel Ejecutivo.» 1995»6-7 a través del cual reguló los salarios y prestaciones del personal del nivel ejecutivo. Seguidamente, el artículo 10 del Decreto 1791 de 20008, «por el cual se modifican las normas de carrera del Personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional», consagró la posibilidad para los agentes de ingresar al Nivel Ejecutivo y, en el parágrafo ibidem se señaló que: «[…] El personal de Suboficiales y de Agentes de que tratan los artículos 9º y 10º del presente Decreto, se someterán al régimen salarial y prestacional establecido para la carrera del Nivel Ejecutivo […]». El aparte transcrito, fue objeto de pronunciamiento de exequibilidad por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-691 de 2003, providencia en la que se resaltó que: i) el traslado de agentes y suboficiales al nivel ejecutivo era voluntario; ii) la sujeción a un régimen especial con el cambio de nivel era completamente válido y; iii) en todo caso, las normas contenidas en la Ley 180 de 1995 y concordantes, impedían el desmejoramiento de las condiciones salariales y prestacionales de quienes venían ya vinculados con la Policía y procedían a optar

por el traslado al nivel ejecutivo. En efecto, textualmente, señaló: «[…] La Corte estima que dicho cuestionamiento corresponde a una indebida interpretación de la norma, pues ella no está diseñada para desconocer situaciones ya consolidadas sino para regular las condiciones de aquellos agentes y suboficiales que con posterioridad a su entrada en vigencia decidan ingresar al nivel ejecutivo de la Policía, siempre y cuando cumplan los requisitos exigidos por la institución. Así mismo, del contenido del parágrafo no se desprende que se autorice despojar a los agentes y suboficiales de sus honores o pensiones como equivocadamente lo sugiere el demandante. Por lo demás, el Decreto 1791 de 2000 establece que para el ingreso al nivel ejecutivo de la Policía Nacional debe mediar la solicitud del interesado, lo cual deja en manos del aspirante la decisión de postular o no su nombre para el cambio jerárquico dentro de la institución. Pero si por alguna razón el aspirante no es favorecido con el ingreso, permanecerá en el nivel en el 6 En desarrollo de lo dispuesto en el literal d) del artículo 1º de la Ley 4ª de 1992, que indica: “El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: […] d) Los miembros de la Fuerza Pública.”. 7 En relación con la posibilidad de que el Gobierno Nacional, con sujeción a la Ley Marco No. 4 de 1992, expidiera dicho régimen, la Corte Constitucional manifestó en la Sentencia C-1269 de 2000, que: “3. La presunta omisión en el ejercicio de las facultades extraordinarias, por no haber el

Ejecutivo ejercido la facultad de señalar el régimen salarial y prestacional del nivel ejecutivo. La Corporación tampoco encuentra fundamento en este cargo, pues como bien lo anotan tanto la apoderada del Ministerio de Defensa, como el Procurador General de la Nación, el artículo 15 del Decreto 132 de 1995 contiene la regulación normativa concerniente al régimen salarial y prestacional para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, previsión conforme a la cual, el personal que ingrese a ese nivel se someterá al régimen salarial y prestacional determinado en las disposiciones que sobre salarios y prestaciones, dicte el Gobierno Nacional. […] Así, pues, fue lo correcto que, en este aspecto, se limitara a hacer remisión al instrumento de concreción constitucionalmente válido de su competencia legislativa en esta materia, pues aun cuando el régimen salarial y prestacional del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional es elemento integrante del sistema de administración del referido personal, no puede perderse de vista que tiene su propia fuente de validez formal y material, por lo que debía desarrollarlo mediante Decreto Reglamentario de la Ley Marco de salarios, No. 4ª. de 1992, como en efecto ocurrió, al regularse mediante el Decreto 1091 de 1995.” 8 Esta norma fue declarada inexequible, en varias de sus disposiciones, a través de la Sentencia C253 de 2003. que se encontraba y conservará el régimen salarial y prestacional previsto para esa categoría. Tal circunstancia implica entonces el respeto de sus derechos, honores y pensiones y lo deja en libertad de quedarse, si lo considera más favorable de acuerdo con sus intereses, en el nivel en el que

se encuentre. […]» Adicionalmente, en dos oportunidades el Consejo de Estado, en sede de control abstracto de legalidad, se pronunció sobre la protección a que hace referencia el parágrafo del artículo 7 de la Ley 180 de 1995 y el artículo 82 del Decreto 182 de 1995. Así, en la sentencia de 14 de febrero de 2007, proferida por la Sección Segunda, se declaró la nulidad del artículo 51 del Decreto 1091 de 1995, por el cual se reguló la asignación de retiro para el nivel ejecutivo por considerar que esta materia no podía ser definida en sus líneas generales y fundamentales por el presidente de la República, sino por el legislador a través de una ley marco. Por su parte, en la providencia de la Sección Segunda, de 12 de abril de 2012, se pronunció sobre la legalidad del parágrafo 2 del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, por el cual se reguló nuevamente la asignación de retiro de los miembros del nivel ejecutivo. En dicha oportunidad, se declaró la nulidad de la disposición demandada, además se precisó que uno de los cargos en que se fundó la demanda consistió en afirmar que con dicha norma se vulneraron los derechos de los agentes y suboficiales que se incorporaron al nivel ejecutivo al haber incrementado el tiempo requerido para acceder a la asignación de retiro (en comparación con los Decretos 1213 y 1212 de 1990, respectivamente). Lo anterior, de acuerdo con el mandato de no regresividad y con la protección de derechos adquiridos9, el literal a) del artículo 2

de la Ley 4ª de 1992. Principio de inescindibilidad de la norma De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la lengua Española, «escindir» significa «cortar, dividir, separar». Así mismo, la palabra inescindibilidad se forma con el prefijo «in» y el sufijo «bilidad», que significa «algo que carece de la cualidad de ser escindido, es decir, refiere a lo que no puede ser cortado, separado o dividido». El aludido principio en materia laboral se encuentra consagrado en el artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo que señala: «[…] NORMAS MAS FAVORABLES. En caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo, prevalece la más favorable al trabajador. La norma que se adopte debe aplicarse en su integridad […]». (Se subraya). Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado10 expresó que este principio consiste en entender que las normas jurídicas bajo las cuales debe regirse un asunto concreto, deben ser aplicadas en su integridad, es decir, 9 Artículos 48 y 58 Constitucionales. 10 Ver entre otros: i) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto de 13 de junio de 2017, radicación 11001-03-06-000-2017-00021-00; ii) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 31 de julio de 1997, radicación 0992. no pueden ser divididas para resolver con parte de ellas y parte de otras el caso de que se trate. A su vez, esta Sección11 en reiterada jurisprudencia ha señalado que la

inescindibilidad se estructura con fundamento en el principio de favorabilidad, según el cual, no es viable desmembrar las normas legales, de manera que quien resulte beneficiario de un régimen debe aplicársele en su integridad y no parcialmente tomando partes de uno y otro ordenamiento. Textualmente, manifestó: «[…] El principio de favorabilidad se aplica en aquellos casos en que surge duda demostrada y fehaciente en el operador jurídico sobre cuál es la disposición jurídica aplicable al momento de resolver un asunto sometido a su conocimiento, al encontrar que dos o más textos legislativos vigentes al momento de causarse el derecho, gobiernan la solución del caso concreto. En estos eventos los cánones protectores de los derechos del trabajador y la seguridad social ordenan la elección de la disposición jurídica que mayor provecho otorgue al trabajador, al afiliado o beneficiario del sistema de seguridad social. El texto legal así escogido debe emplearse respetando el principio de inescindibilidad o conglobamento, es decir, aplicarse de manera íntegra en su relación con la totalidad del cuerpo normativo al que pertenece, sin que sea admisible escisiones o fragmentaciones tomando lo más favorable de las disposiciones en conflicto, o utilizando disposiciones jurídicas contenidas en un régimen normativo distinto al elegido […]» Esta postura concuerda con la sostenida por la Corte Constitucional12 que al respecto: «[…] La condición más beneficiosa para el trabajador, se encuentra plenamente garantizada mediante la aplicación del principio de favorabilidad que se consagra en materia laboral, no sólo a nivel constitucional sino también legal, y a quien corresponde determinar en cada caso concreto

cuál norma es más ventajosa o benéfica para el trabajador es a quien ha de aplicarla o interpretarla. De conformidad con este mandato, cuando una misma situación jurídica se halla regulada en distintas fuentes formales del derecho (ley, costumbre, convención colectiva, etc), o en una misma, es deber de quien ha de aplicar o interpretar las normas escoger aquella que resulte más beneficiosa o favorezca al trabajador. La favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al