CE-25000-23-42-000-2013-04872-01(AC)-2013

OLA INVERNAL 2011 - Clopad y fopae organismos encargados de afrontarla / CLOPAD - Facultado para diligenciar las planillas para entrega del apoyo económico / FOPAE - Ente delegado para realizar el censo de damnificados y acopiar la información de la ola invernal / OLA INVERNAL 2011 - Diferencias entre afectado y damnificado directo / DAMNIFICADO DIRECTO - Es quien está legitimado para recibir la ayuda económica Las condiciones para ser reconocido como damnificado directo se encuentran definidas con precisión en el parágrafo del artículo 1 de la Resolución 074 de 2011, que, valga decir, constituye el fundamento normativo previamente establecido para que proceda el pago del apoyo económico que reclama la actora. Conviene decir, además, que la calidad de damnificado directo no se adquiere por el solo hecho de estar incluido en el registro de afectados del FOPAE o por haber sido censado por las entidades competentes, sino porque la persona cumple con los requisitos establecidos en la Resolución 074 de 2011 y la Circular del 16 de diciembre del mismo año para ser considerada como tal y, por contera, ser beneficiaria del apoyo económico de $1.500.000 otorgado por el Gobierno Nacional. Ahora bien, es preciso hacer una breve descripción del funcionamiento y los requisitos previstos para acceder al subsidio económico otorgado a las familias damnificadas por la temporada de lluvias del segundo semestre de 2011…En la primera fase, los CLOPAD (Comités Locales para la Prevención y Atención de Emergencias y Desastres), encabezados por las alcaldías municipales, debían

realizar un censo de las familias damnificadas por la ola invernal…En la segunda fase, el respectivo CLOPAD enviaba el censo de familias damnificadas a la UNGRD, entidad encargada de coordinar el pago del subsidio a los beneficiarios… En conclusión, no cualquier familia afectada puede acceder al subsidio, pues es necesario que los comités locales hayan verificado los presupuestos especiales dirigidos a establecer la condición de damnificada directa por la ola invernal, por consiguiente, el derecho al reconocimiento del subsidio necesariamente está ligado a qué la familia sea damnificada directa y no simplemente afectada…La señora Librada Ardila Cárdenas reside en la Carrera 104 A Bis No. 60-37 sur, manzana 3, casa 123, conjuntos residencial Alameda del Río II en el barrio Bosa El Recreo de la ciudad de Bogotá. El actor fue registrado en el censo oficial de familias afectadas realizado por el FOPAE el 10 de diciembre del 2011…De conformidad con la información de la Secretaría Distrital de Integración Social, la actora es jefe de hogar, su vivienda se encuentra dentro del perímetro de afectación directa y reportó daños en su vivienda, bienes muebles y enseres. Así las cosas, la demandante fue censada como afectada por el FOPAE y además cumple con los requisitos establecidos en la Resolución 074 del 2011y en la Circular del 16 de diciembre del 2011, para tener la calidad de damnificado directo. Por lo anterior, la Sala advierte que la actora tiene derecho a que le sea entregada la ayuda económica ofrecida por el Gobierno Nacional por ser damnificado directo

de la ola invernal ocurrida entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre del dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-42-000-2013-04872-01(AC)

Actor: LIBRADA ARDILA CARDENAS

Demandado: SECRETARIA DISTRITAL DE INTEGRACION SOCIAL –SDIS-,

FONDO DE PREVENSION Y ATENCION DE EMERGENCIAS – FOPAEY LA UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES – UNGRDLa Sala decide la impugnación presentada por la señora Librada Ardila Cárdenas contra la sentencia del 6 de septiembre del 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró improcedente la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones La señora Librada Ardila Cárdenas ejerció acción de tutela contra el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Integración Social, el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastre, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital y al debido proceso. En consecuencia, pidió: “(…) que se ORDENE a las entidades demandadas, que en un término de 48 horas, proceda a cancelar el auxilio aprobado por el gobierno nacional

en cuantía de UN MILLÓN QUINIENTOS MIL PESOS ($1.500.000) o la suma que legalmente corresponda o que adelanten los trámites administrativos necesarios para proceder a la adjudicación del subsidio. (…)”.

2. Hechos

La actora narró los siguientes hechos: Que reside en la Carrera 104 A Bis No. 60-37 sur, manzana 3, casa 123 del conjunto residencial Alameda del Río II, barrio Bosa El Recreo de la ciudad de Bogotá. Que con ocasión de la ola invernal ocurrida entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre del 2011 dicho inmueble y los bienes y enseres que estaban adentro resultaron afectados. Que, el 10 de diciembre del 2011, fue censada por la Secretaría Distrital de Integración Social, con el fin de recibir los auxilios de emergencia ofrecidos por el Gobierno Nacional y el Distrito Capital para los damnificados. Que el 16 de diciembre del 2011, los delegados de la Secretaría Distrital de Integración Social, el FOPAE, la UNGRD y la Fiduprevisora suscribieron el acta mediante la que “(…) se acordó el bloqueo de 6.577 registros (…)”1, entre estos el de la actora. Que, a pesar de que se encuentra inscrita en el censo de afectados que hizo el FOPAE no ha recibido la ayuda anunciada por el Gobierno Nacional por un millón quinientos mil de pesos ($1.500.000), pero sus vecinos, que se encuentran en iguales condiciones, ya recibieron la mencionada ayuda. Que en varias oportunidades ha reclamando el referido auxilio y que las entidades

demandadas la excluyeron de la lista de beneficiarios, sin justificación alguna, razón por la que considera vulnerados los derechos fundamentales invocados. También, que la falta de entrega de la ayuda económica desconoce los mandatos de las sentencias T-431 del 2011 y T-555 del 2010 de la Corte Constitucional. Que como tiene dificultades económicas, solicitó dinero en préstamo para comprar los muebles y enseres dañados por la inundación, confiado en que esta obligación las iba a solventar con el subsidio anunciado por el Gobierno Nacional.

3. Oposiciones El Asesor Jurídico del Fondo de Atención y Prevención de Emergencias de Bogotá propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues

1Se entiende que refiere a registro de damnificados aseguró que el apoyo económico para las damnificados de la ola invernal en las localidades de Kennedy y Bosa fue ofrecido por el Presidente de la República y que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo es la entidad competente para la entrega del subsidio, de conformidad con los establecido en la Resolución 074 de 2011. Destacó que la función del FOPAE únicamente consistió en realizar el registro de damnificados directos y que ello se cumplió, razón por la que no vulneró los derechos fundamentales del actor. Adujo que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, porque desde que sucedió la emergencia invernal y hasta el momento de la presentación de la solicitud han transcurrido 20 meses. El Jefe de la Oficina Jurídica de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres sostuvo que: La actora fue incluida en el censo de afectados, pero no aparece en los registros

de damnificados directos enviados por el FOPAE el 31 de enero y el 28 de febrero de 2012. La acción de tutela es improcedente, en la medida en que no cumple con el requisito de inmediatez, pues transcurrió más de un año y medio desde que ocurrió el evento hidrometeorológico y hasta que el interesado acudió a la solicitud e amparo, sin que se evidencie justificación alguna para tal inactividad. Por otra parte, que el FOPAE no realizó adecuadamente el registro de damnificados, por cuanto reportó todas las personas afectadas como damnificados directos, sin verificar el cumplimiento de los requisitos conforme con las Resoluciones 074 del 2011 y 002 del 2012. La acción de tutela no es el medio idóneo para reclamar del Estado la entrega de sumas de dinero, pues al efecto el ordenamiento prevé las acciones ordinarias ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de manera que la solicitud desconoce el principio de subsidiaridad que se predica del amparo. El nexo causal entre el presunto daño ocasionado a la actora y el hecho que lo generó no puede ser atribuido a la Unidad, razón por la que carece de legitimación en la causa por pasiva. Por último, adujo que en el sub lite se presentó un hecho superado, aunque no precisó los fundamentos de esta afirmación. El Director Territorial de la Secretaría Distrital de Integración Social afirmó que, en el marco de sus competencias, identificó y registró a las personas afectadas por la emergencia invernal y que, en consecuencia, les entregó ayuda alimentaria y un kit de aseo; de allí que cumplió con la misión que le correspondía

de acuerdo con el Plan de Atención de Emergencias, adoptado mediante el Decreto 332 del 2004 y la Resolución 004 del 2009. Aseguró que la actora y su núcleo familiar fueron registrados en el censo de afectados con el número 27779 y que recibieron un bono de $131.808 que fue redimido en el almacén Cenconsud. Señaló que el subsidio que solicita la actora debe ser entregado por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y el Departamento para la Prosperidad Social, dado que estas entidades tienen a su cargo la asignación de los apoyos económicos ofrecidos por el Gobierno Nacional. Resaltó que, con base en las visitas realizadas a los afectados por las inundaciones, se comprobó que la señora Ardila Cárdenas reside en la manzana afectada y que sufrió daños en su vivienda, muebles y enseres. No demostró que su bien inmueble quedara en condiciones que imposibilitaran ser apto para la residencia y, mucho menos, que estuvo en riesgo su vida o la de su familia. Sostuvo que no vulneró los derechos fundamentales de la demandante, pues cumplió con todas las funciones que le correspondían y que la solicitud de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, pues no fue ejercida en un plazo razonable, circunstancia que, por contera, desvirtúa la afectación de los derechos alegados.

4. Providencia impugnada La Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente la acción de tutela, mediante sentencia del 6 de septiembre del 2013, al considerar que la actora cuanta con otros medios de defensa judicial,

como son la acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y cumplimiento, para cuestionar la negativa de pago del auxilio económico establecido en la Resolución 074 del 2011. Además, que no se cumplió con el requisito de inmediatez porque la acción de tutela se interpuso 20 meses después a la ocurrencia de la inundación.

5. Impugnación La actora impugnó la anterior decisión y reiteró los argumentos expuestos en el escrito inicial.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está prevista por el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera (sic) que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Caso concreto La señora Librada Ardila Cárdenas solicitó la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital y al debido proceso que consideró vulnerados por la Secretaría Distrital de Integración Social, el FOPAE y la UNGRD y, en consecuencia, pidió que se ordenara a las demandadas entregarle el apoyo

económico de $1.500.000 anunciado por el Gobierno Nacional, toda vez que fue afectada por la temporada de lluvias en la ciudad de Bogotá en el periodo comprendido entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011. Previo a iniciar el estudio del caso concreto, vale la pena decir que, contrario a lo expuesto por el a quo, la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra la demandante, según lo relatado en el escrito de tutela, amerita que el análisis del requisito de inmediatez no sea tan riguroso. Asimismo, cabe anotar que el perjuicio presuntamente causado a la actora es actual e inminente, debido a que el censo de damnificados directos no se ha consolidado por las inconsistencias que, según la propia UNGRD, se han detectado frente a la inclusión de personas que no cumplen los requisitos exigidos para obtener el apoyo económico de $1.500.000 otorgado por el Gobierno Nacional. Coherentemente, para el presente asunto se dará por cumplido el requisito de la inmediatez2. Precisado lo anterior, se advierte que la solicitud de la actora tiene sustento en el principio constitucional de la solidaridad y en la especial protección que el Estado debe brindar a las personas que se encuentran en condiciones de indefensión y debilidad manifiesta. En efecto, la Constitución Política establece los deberes sociales del Estado frente a las víctimas de desastres naturales y la solidaridad como una pauta de comportamiento tanto para las autoridades públicas como para la sociedad, en general. Este mandato se encuentra en el preámbulo y el en artículo 95 constitucional3.

2 En ese sentido ver sentencia T-163 de 2013 de la Corte Constitucional. 3 “Artículo 95. (…) Son deberes de la persona y del ciudadano: (…)

2. Obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas; Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-1125 de 20034, señalo: “(…) En esta medida, en el caso de personas que se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta, debido a su estado de vulnerabilidad a causa del acaecimiento de un desastre, el principio de solidaridad cobra una dimensión concreta que hace que el derecho a una vida digna se relacione directamente con la salud, con la seguridad alimentaria y con la protección mínima de seguridad ante los peligros de la intemperie entre otros aspectos.

Por esta razón tanto el Estado, como la sociedad y la familia deben concurrir a la protección de este bien jurídico (…)”. Entonces, si no existe duda en cuanto a que el Estado y la sociedad deben protección a los afectados por fenómenos naturales, tampoco puede existir duda de que las omisiones de las autoridades públicas y demás encargados del brindar socorro, ayuda, entrega de subsidios y demás mecanismos de estabilización socioeconómica a dichos afectados son circunstancias justiciables por vía de la acción de tutela, en la medida en que están comprometidos principios y derechos de rango constitucional; aunada a la urgencia y gravedad que supone el hecho de ser afectado por una calamidad natural. Las condiciones para ser reconocido como damnificado directo se encuentran

definidas con precisión en el parágrafo del artículo 1 de la Resolución 074 de 2011, que, valga decir, constituye el fundamento normativo previamente establecido para que proceda el pago del apoyo económico que reclama la actora. Conviene decir, además, que la calidad de damnificado directo no se adquiere por el solo hecho de estar incluido en el registro de afectados del FOPAE o por haber sido censado por las entidades competentes, sino porque la persona cumple con los requisitos establecidos en la Resolución 074 de 2011 y la Circular del 16 de diciembre del mismo año para ser considerada como tal y, por contera, ser beneficiaria del apoyo económico de $1.500.000 otorgado por el Gobierno Nacional. (…)”. 4 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra Ahora bien, es preciso hacer una breve descripción del funcionamiento y los requisitos previstos para acceder al subsidio económico otorgado a las familias damnificadas por la temporada de lluvias del segundo semestre de 2011. De acuerdo con la Resolución 074 del 2011 de la UNGRD5, el Gobierno Nacional dispuso subsidios para atender a las “familias directamente damnificadas” por la segunda temporada de lluvias que se presentó en el territorio nacional durante el periodo comprendido entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011. La ayuda en comentario podía reconocerse hasta por la suma de $1.500.000 por cada familia damnificada. En la primera fase, los CLOPAD (Comités Locales para la Prevención y Atención de Emergencias y Desastres)6, encabezados por las alcaldías municipales, debían realizar un censo de las familias damnificadas por la ola invernal. Para

que una familia fuera inscrita en el censo de damnificados, los CLOPAD debían verificar los siguientes presupuestos7: “1. Ser cabeza de hogar damnificado por la segunda temporada de lluvias, periodo comprendido entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011.

2. Habitar el primer piso de la vivienda afectada.

3. Estar registrado en la Planilla correspondiente, avalada por los CLOPAD y

CREPAD.

4. Presentación de la cédula de ciudadanía amarilla con holograma.

5. Cada jefe de hogar deberá registrarse una sola vez en la planilla” (se destaca).

En la segunda fase, el respectivo CLOPAD enviaba el censo de familias damnificadas a la UNGRD, entidad encargada de coordinar el pago del subsidio a los beneficiarios. 5 “Por la cual se destinan recursos para atender a las familias damnificadas directas por la segunda temporada de lluvias en el periodo comprendido entre el 01 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011”. 6 Valga la pena aclarar que en el caso de Bogotá, D.C., esta labor estuvo a cargo del FOPAE. 7 Ver circular del 16 de diciembre de 2011 del Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres en http://www.sigpad.gov.co/sigpad/noticias_detalle.aspx?idn=1250. El concepto de damnificado directo se definió claramente en la Resolución 074 de 2011. De modo que, para que una familia fuera considerada como beneficiaria del apoyo económico de $1.500.000 ofrecido por el Gobierno Nacional, debía reunir las siguientes condiciones8: “Entiéndase por concepto de damnificado directo para efectos de la

presente resolución lo siguiente: Familia residente en la unidad de vivienda afectada al momento del evento que ha sufrido daño directo en el inmueble y bienes muebles al interior del mismo, ocasionado por los eventos hidrometeorológicos de la segunda temporada de lluvias en el periodo comprendido entre el 01 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011 en el territorio nacional” (se destaca). En conclusión, no cualquier familia afectada puede acceder al subsidio, pues es necesario que los comités locales hayan verificado los presupuestos especiales dirigidos a establecer la condición de damnificada directa por la ola invernal, por consiguiente, el derecho al reconocimiento del subsidio necesariamente está ligado a qué la familia sea damnificada directa y no simplemente afectada. Del estudio del expediente se observa lo siguiente: La señora Librada Ardila Cárdenas reside en la Carrera 104 A Bis No. 60-37 sur, manzana 3, casa 123, conjuntos residencial Alameda del Río II en el barrio Bosa El Recreo de la ciudad de Bogotá. El actor fue registrado en el censo oficial de familias afectadas realizado por el FOPAE el 10 de diciembre del 20119. 8 Parágrafo del artículo 1º de la resolución 074 de 2011. 9 Certificados de afectación proferidos por el FOPAE obran a folios 7 y 8. De conformidad con la información de la Secretaría Distrital de Integración Social, la actora es jefe de hogar, su vivienda se encuentra adentro del perímetro de afectación directa y reportó daños en su vivienda, bienes muebles y enseres.10

Así las cosas, la demandante fue censada como afectada por el FOPAE y además cumple con los requisitos establecidos en la Resolución 074 del 2011y en la Circular del 16 de diciembre del 2011, para tener la calidad de damnificado directo. Por lo anterior, la Sala advierte que la actora tiene derecho a que le sea entregada la ayuda económica ofrecida por el Gobierno Nacional por ser damnificado directo de la ola invernal ocurrida entre el 1° de septiembre y el 10 de diciembre de 2011, razón por la que se revocará la sentencia del 6 de septiembre del 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se ampararán los derechos fundamentales invocados y se ordenará a la UNGRD que pague a la actora el monto de la ayuda económica determinado en la Resolución 074 del 2011. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, por medio de la Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA

1. REVÓCASE la sentencia del 6 de septiembre del 2013, proferida por la

Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar:

2. AMPÁRANSE los derechos fundamental a la igualdad, al mínimo vital y al debido proceso de la señora Librada Ardila Cárdenas. 10 Información contenida en el formulario de emergencias de la Secretaría de Integración Social que obra a folios 60 y 61.

3. ORDÉNASE a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres

que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, pague a la actora el monto del apoyo económico determinado en la Resolución 074 del 2011.

4. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo,

5. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ Presidenta de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ