CE-25000-23-42-000-2013-05051-01(AC)-2013

ACCION DE TUTELA - Generalidades La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 1991. Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA / DECRETO 2591 DE 1991

RESOLUCION 074 DE 2011 - Requisitos para recibir la ayuda contenida en esta resolución / RESOLUCION 074 DE 2011 - Para recibir las ayudas es necesario acreditar ser damnificado directo Para la Sala, el documento visible a folios 7, suscrito por la Subdirectora de Emergencias del Fondo de Prevención y Atención de Emergencias del Distrito Capital, sobre el cual se fundamenta la tutela, en el que certifica que la señora María Stella Ardila Guzmán se encuentra en la base oficial de registros de afectación a causa de la inundación ocurrida en la Localidad de Bosa el día 6 de diciembre de 2011, no constituye prueba de tal calidad, a la luz de las exigencias de la Resolución núm. 074 de 2011, que ya han sido precisadas por la Jurisprudencia de esta Sala…Obsérvese entonces, que el primer requisito que debe cumplir la persona que pretenda obtener el Auxilio Económico de que trata la

Resolución núm. 074 de 2011, es el ser damnificado directo, en los términos claramente indicados en este acto administrativo y que, además, la entidad competente para fijar los criterios que deben tener en cuenta los CLOPAD y, en el caso concreto, el Distrito Capital, para elaborar el censo de las personas damnificadas, es la UNGRD, quien, en todo caso debe ceñirse a lo dispuesto en la citada Resolución. Dicho en otras palabras, la Resolución núm. 074 de 2011, constituye el marco jurídico que establece los requisitos para otorgar el Auxilio Económico para los damnificados de la segunda ola invernal de 2011 y a ella deben sujetarse todas las autoridades públicas, de tal suerte que los censos correspondientes no pueden realizarse con base en criterios diferentes a los dispuestos en la citada decisión. En el presente asunto, la demandante alega y así lo certifica el FOPAE, en informe visible a folio 7, que fue incluida en la Base Oficial de Registro de Afectación, aprobada por el Comité Distrital para la Prevención y Atención de Emergencias, el 10 de febrero de 2012, la cual fue enviada a la UNGRD el 28 de febrero del mismo año. Por lo tanto, no existe lugar a duda alguna de que, no obstante que dicha señora fue afectada por los eventos hidrometereológicos de la segunda temporada de lluvias en el período comprendido entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre 2011, no ostenta la calidad de DAMNIFICADO DIRECTO, exigida por la Resolución núm. 074 de 2011, pues su predio no reportó daño alguno, en consecuencia, no puede ser

beneficiaria del Auxilio Económico allí prometido NOTA DE RELATORIA: Sobre los requisitos fijados por la sección primera de esta Corporación para acceder a la ayuda económica, ver EXP: 2012-00182-01.

C.P. MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-42-000-2013-05051-01(AC)

Actor: MARIA STELLA ARDILA GUZMAN

Demandado: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA D.C. Y OTROS Procede la Sala a decidir la impugnación, oportunamente interpuesta por la actora, contra el fallo de 17 de septiembre de 2013, proferido por la Sección Segunda, Subsección “B”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró improcedente la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES.

I.1.- La Solicitud. La señora MARÍA STELLA ARDILA GUZMÁN, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela contra la Alcaldía Mayor de Bogotá (Secretaría de Integración Social y Fondo de Prevención y Atención de Emergencias FOPAE), y la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital y al debido

proceso administrativo, al haberla excluido del listado oficial de damnificados por la ola invernal de diciembre de 2011. I.2.- Hechos. Señaló que reside en la Calle 61 A Sur núm. 100 A – 91, Manzana 8, Casa 136, Conjunto Residencial Alameda del Rio en Bogotá, inmueble que fue afectado por la ola invernal ocurrida el 6 de diciembre de 2011, razón por la cual fue censada e incluida para recibir los auxilios del Gobierno. Agregó que también fue incluida en el censo de 10 de diciembre del mismo año, realizado por la Secretaría de Integración Social del Distrito Capital y en el que se indicó que su predio estaba comprendido en el polígono de afectación establecido por el FOPAE. Aseguró que mediante Acta de 16 de diciembre de 2011, suscrita entre los Delegados de la Secretaría de Integración Social (SDIS), el FOPAE, la UNGRD y Fiduprevisora, se acordó el bloqueo de 6.577 registros, entre los cuales se encontraba el suyo. Mencionó que no obstante lo anterior, fue incluida en el Censo Oficial aprobado por el Comité Distrital de Prevención y Atención de Emergencias de 10 de febrero de 2012, el cual fue enviado a la UNGRD el 28 de febrero del mismo año, entidad que le informó que había sido excluida del listado oficial. Señaló que el motivo de su reclamo es el no pago del Auxilio Monetario de $1’500.000.oo, aprobado por el Gobierno para atender a las familias damnificadas

directamente por los hechos ocurridos entre el 1° de septiembre y 10 de diciembre de 2011 y los subsidios aprobados por la Alcaldía Mayor de Bogotá. Estimó que la decisión de las entidades demandadas de excluirla injustificadamente del censo mencionado, lesiona abiertamente sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso administrativo y mínimo vital, máxime si se tiene en cuenta su precaria situación económica y el hecho de que se vio obligada a adquirir varios créditos para la compra de enseres y muebles dañados con la inundación. I.3.- Pretensiones. Que se disponga la protección de los derechos fundamentales aludidos, en el sentido de ordenarle a las entidades demandadas, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, procedan a pagarle el auxilio de $1.500.000.oo, aprobado por el Gobierno para atender a las familias damnificadas por la ola invernal de diciembre de 2011. I.4.- Defensa. La Secretaría de Integración Social de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., manifestó que con ocasión de la emergencia registrada en varios sectores de Bogotá, D.C., precisamente en las Localidades de Kennedy y Bosa, el 6 de diciembre de 2011, en ejercicio de sus competencias legales, identificó y registró a las personas afectadas y entregó ayudas alimentarias de emergencia y KIT de aseo para la evacuación de aguas y limpieza de los predios, para evitar problemas de salubridad. Aseguró que levantó el correspondiente Registro de Afectados, incluida la demandante, el cual fue sometido a un proceso de validación y consolidación, que

fue enviado al Fondo de Atención y Prevención de Emergencias (FOPAE), el 28 de febrero de 2012. Mencionó que la ayuda alimentaria, consistente en un Bono por valor de ciento treinta y un mil ochocientos ocho pesos ($131.808), para ser redimido en almacenes de cadena (Carrefour y Colsubsidio), no fue cobrado por la accionante y éste caducó el 1° de agosto de 2012. Arguyó que el Auxilio de $1.500.000.oo., y la exoneración del pago del impuesto predial, no corresponde a sus funciones, sino a otras entidades del orden Nacional o Distrital, tales como el FOPAE, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el Departamento para la Prosperidad Social de la Presidencia de la República o la Secretaría de Hacienda Distrital. Afirmó que el inmueble de la actora, ubicado en la Calle 61 A Sur núm. 100 A – 91, Manzana 8, Casa 136, Conjunto Residencial Alameda del Rio, efectivamente se vio afectado por la ola invernal del 6 de diciembre de 2011, lo que motivó su inclusión en el correspondiente censo o registro de afectados. Explicó que dicho inmueble se encuentra dentro de la Manzana de Afectación Directa, establecida por el FOPAE, lo que demuestra su condición de afectada con la situación de emergencia, mas no su calidad de damnificada, porque su vivienda, muebles, vehículos y enseres no sufrieron daño grave. Estimó que su actuar se ha enmarcado dentro de sus funciones legales, otorgándole a la demandante las ayudas del caso, por lo que ésta no puede alegar

violación de sus derechos a la igualdad y debido proceso, menos aún el mínimo vital, si se tiene en cuenta que este tipo de ayudas tiene por objeto atender una emergencia y no perpetuarse en el tiempo, como un flujo permanente e ininterrumpido de recursos que garantice un modus vivendi. Finalmente, indicó que han transcurrido más de diecisiete (17) meses desde que ocurrió la temporada invernal, de manera que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez y por ello resulta improcedente. La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, UNGRD, expresó que luego de revisar su base de datos, la actora no aparece en el registro oportuno de damnificados del FOPAE, sino en un listado enviado de forma extemporánea, es decir el 28 de febrero de 2012, cuando el plazo máximo para el efecto era el 31 de enero del mismo año. Sostuvo que si el Distrito no incluyó oportunamente a la actora en el registro de damnificados con derecho a recibir ayuda económica, se presume que ésta no se encontraba dentro de las condiciones y requisitos establecidos por los actos administrativos que reglamentaron su reconocimiento y pago y por lo tanto, debe probar dicha condición pero ante la autoridad competente, que no es el Juez de tutela. Indicó que en el censo referido se reportaron personas que no cumplían con los requisitos para ser beneficiarios de la ayuda económica, como es el caso de la actora, que a pesar de que fue afectada no se considera damnificada directa de conformidad con lo establecido en la Resolución núm. 074 de 2011, pues no sufrió daños en su inmueble ni en los muebles al interior del mismo.

Adujo que no se encontraban en igualdad de condiciones los damnificados que cumplían los requisitos establecidos en la Resolución ya mencionada y que aparecían en los registros reportados en el CLOPAD o FOPAE, frente a aquellos que decían tener dicha condición pero que no aparecían en los registros. Adujo que la acción de tutela se torna improcedente para reclamar sumas de dinero, como se pretende en este caso, toda vez que existen otros mecanismos judiciales y administrativos para hacer valer este tipo de reclamaciones. Afirmó que no está demostrado el nexo de causalidad entre lo demandado, el daño reclamado y dicha entidad, por lo que existe falta de legitimación en la causa por pasiva. Manifestó que no se cumple con el requisito de la inmediatez, porque la actora acudió a la acción de tutela luego de haber transcurrido más de un año de los hechos, que a su juicio, vulneraron sus derechos fundamentales. Mencionó que en el presente caso tampoco se probó la existencia de un eventual daño irreparable o grave que hiciese posible la procedencia de la acción de tutela como un mecanismo transitorio de protección. Finalmente, señaló que para el presente caso el hecho que originó la presunta amenaza o vulneración alegada se encuentra superado, por lo tanto la tutela es improcedente. El Fondo de Prevención y Atención de Emergencias de Bogotá D.C., manifestó que es cierto que la actora se encuentra en la base oficial de registro de personas afectadas por la inundación de 6 de diciembre de 2011, es decir, que efectivamente fue censada por la Secretaría Distrital de Integración Social y que la

lista correspondiente fue enviada a la UNGRD el 28 de febrero de 2012. Aclaró que el FOPAE no es la entidad competente para determinar si un afectado por las inundaciones acaecidas en Bosa y Kennedy durante diciembre de 2011, se considera acreedor del apoyo económico de $1.500.000, pues esa competencia recae únicamente en la UNGRD, por lo que propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Expuso que el apoyo económico pretendido por la actora fue consagrado en la Resolución núm. 074 de 15 de diciembre de 2011, emanada de la Dirección de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD, por lo que dicha entidad no tiene injerencia alguna en la distribución y entrega de estos recursos. Alegó que sus funciones se circunscriben a entregar a dicha Unidad el registro de los damnificados, dentro de los cuales, reiteró, fue incluida la actora. Aseguró que en el mismo sentido de la presente acción de tutela, se han interpuesto muchas que han sido negadas por los Jueces y solicitó que se haga lo propio en esta oportunidad, habida cuenta de que no se cumple con el requisito de la inmediatez, pues los hechos que motivan la acción, datan de hace más de veinte (20) meses y la actora no se encuentra ante la inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable.

II.- FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO.

Mediante sentencia de 17 de septiembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, declaró improcedente la acción

de tutela instaurada por la actora, por incumplir con los requisitos de subsidiariedad e inmediatez que caracterizan este mecanismo de protección constitucional. Estimó que en el presente caso existen otros mecanismos de defensa judicial idóneos para reclamar el pago de las ayudas humanitarias a que la actora se refiere, tales como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa o de cumplimiento. Señaló que la actora no demostró la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio de protección, toda vez que las pruebas allegadas no acreditaron de modo fehaciente la afectación de su vivienda y por lo tanto su condición de damnificada directa está en duda. Agregó que también se incumplió con el requisito de la inmediatez, teniendo en cuenta que desde la ocurrencia de la inundación hasta la interposición de la tutela transcurrieron más de 20 meses, sin que se demostrara alguna causa insuperable que le impidiera a la actora utilizar este mecanismo constitucional en su debido momento.

III. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN.

La señora MARÍA STELLA ARDILA GUZMÁN, impugnó la decisión del a quo y solicitó que se resuelvan favorablemente sus pretensiones de acuerdo con los argumentos contenidos en el escrito de la demanda. Reiteró que las pruebas aportadas al proceso demuestran que es una damnificada directa y no una simple afectada de la ola invernal ocurrida en el segundo semestre del año 2011, tal y como lo manifestó el FOPAE bajo la gravedad del

juramento. Indicó que su casa sufrió daños materiales y su familia se vio afectada física, moral y emocionalmente, como lo demuestran las fotografías, videos y demás pruebas anexadas al expediente. Señaló que su predio está ubicado en el cuadrante I de afectación directa, lo cual se puede comprobar en el mapa que tiene el FOPAE. Adujo que los damnificados no pueden responder ni soportar los errores de las entidades encargadas de suministrar las ayudas humanitarias, máxime cuando se encuentran en situación de debilidad manifiesta. Agregó que no es dable otorgar la ayuda humanitaria a unas familias y negársela a otras, cuando están cobijadas bajo las mismas circunstancias, pues se estaría quebrantando el derecho fundamental a la igualdad.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA: La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 1991. Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable.

El problema jurídico del presente asunto, se centra en dilucidar si le asistió o no razón al a quo, al declarar improcedente la acción de tutela instaurada por la actora.

La recurrente estima que el Tribunal erró al no tenerla como “damnificada directa” de la ola invernal referida en precedencia, a pesar de que la certificación emanada del Distrito Capital y las demás pruebas allegadas al proceso, corroboraban, a su juicio, dicha situación. Para la Sala, el documento visible a folios 7, suscrito por la Subdirectora de Emergencias del Fondo de Prevención y Atención de Emergencias del Distrito Capital, sobre el cual se fundamenta la tutela, en el que certifica que la señora MARÍA STELLA ARDILA GUZMÁN se encuentra en la base oficial de registros de afectación a causa de la inundación ocurrida en la Localidad de Bosa el día 6 de diciembre de 2011, no constituye prueba de tal calidad, a la luz de las exigencias de la Resolución núm. 074 de 2011, que ya han sido precisadas por la Jurisprudencia de esta Sala en los siguientes términos1: “De los textos trascritos se pueden extraer los requisitos que deben ostentar los beneficiarios del apoyo económico y el procedimiento empleado para su asignación. Como requisitos exigidos para los beneficiarios, se tienen los siguientes: i) Que sea afectado directo , entendido éste como aquella familia residente en una unidad de vivienda que resultó afectada en sí misma y/o en los bienes inmuebles al interior de ésta. ii) Que la afectación sea ocasionada por los eventos hidrometereológicos de la segunda temporada de lluvias en el periodo comprendido entre el 1° de septiembre y el 10 de diciembre 2011. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 26 de julio de 2012, proferida en el

Expediente núm. 2012-00182-01. M.P. Dra. MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. iii) Que se encuentre debidamente registrado como damnificado en el registro emitido por los Comités Locales y Regionales de Atención y Prevención de Desastres. De otra parte, para la asignación del apoyo económico en mención, se debe tener en cuenta el siguiente procedimiento. i) La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRDfija los criterios que debe tener en cuenta el CLOPAD para la elaboración del censo de las personas damnificadas, que no son otros que los previstos en la Resolución núm. 074 de 2011. ii) Posteriormente, el CLOPAD en atención a los criterios dispuestos por la UNGRD debe diligenciar las Planillas de Entrega del Apoyo Económico, debido a que son quienes conocen de primera mano la situación de emergencia por la que atraviesa sus conciudadanos y pueden verificar realmente el cumplimiento de los requisitos exigidos por la mencionada Resolución, luego en él recae la responsabilidad del diligenciamiento de las planillas de forma veraz, la inclusión de la totalidad de los damnificados, el suministro de la información y el seguimiento y acompañamiento en la entrega del apoyo económico al correspondiente beneficiario. iii) Una vez diligenciadas las Planillas de Apoyo Económico, las cuales deben estar debidamente firmadas y refrendadas por acta del CLOPAD, se remitirán a la UNGRD, quien en virtud del numeral 3 del artículo 11 del Decreto 4147 de 2011, ejerce la ordenación del gasto del Fondo Nacional de Calamidades, de suerte que es quien ordena el

pago del apoyo económico y no tiene la facultad de incluir o excluir ningún tipo de registro. iv) Finalmente, los recursos aprobados deben ser entregados por el Fondo Nacional de Calamidades mediante el Banco Agrario de Colombia a los damnificados reportados por el CLOPAD.” (Las negrillas y subrayas no son del texto original). Obsérvese entonces, que el primer requisito que debe cumplir la persona que pretenda obtener el Auxilio Económico de que trata la Resolución núm. 074 de 2011, es el ser “DAMNIFICADO DIRECTO”, en los términos claramente indicados en este acto administrativo y que, además, la entidad competente para fijar los criterios que deben tener en cuenta los CLOPAD y, en el caso concreto, el Distrito Capital, para elaborar el censo de las personas damnificadas, es la UNGRD, quien, en todo caso debe ceñirse a lo dispuesto en la citada Resolución. Dicho en otras palabras, la Resolución núm. 074 de 2011, constituye el marco jurídico que establece los requisitos para otorgar el Auxilio Económico para los damnificados de la segunda ola invernal de 2011 y a ella deben sujetarse todas las autoridades públicas, de tal suerte que los censos correspondientes no pueden realizarse con base en criterios diferentes a los dispuestos en la citada decisión. En el presente asunto, la demandante alega y así lo certifica el FOPAE, en informe visible a folio 7, que fue incluida en la Base Oficial de Registro de Afectación, aprobada por el Comité Distrital para la Prevención y Atención de Emergencias, el 10 de febrero de 2012, la cual fue enviada a la UNGRD el 28 de febrero del mismo

año. Sin embargo, a folio 27 obra copia de un pantallazo de la página web de la Secretaría Distrital de Integración Social, modulo “censo de emergencias – formulario de emergencias” en la que aparece la información del grupo familiar de la demandante, señora MARÍA STELLA ARDILA GUZMÁN, y consta la siguiente anotación: “Diagnostico Geográfico: EN DE MZ AFECTACIÓN DIRECTA” y en las casillas denominadas “DAÑO VIVIENDA, DAÑO A VEHÍCULO Y DAÑO A MUEBLES Y ENSERES”, se observa que la actora NO sufrió daño alguno. Por lo tanto, no existe lugar a duda alguna de que, no obstante que dicha señora fue afectada por los eventos hidrometereológicos de la segunda temporada de lluvias en el período comprendido entre el 1° de septiembre y el 10 de diciembre 2011, no ostenta la calidad de “DAMNIFICADO DIRECTO”, exigida por la Resolución núm. 074 de 2011, pues su predio no reportó daño alguno, en consecuencia, no puede ser beneficiaria del Auxilio Económico allí prometido. Por último, es pertinente aclarar que en estos casos en los que se discute el derecho a recibir la ayuda humanitaria gubernamental por las inundaciones causadas debido a la ola invernal que se presentó en el segundo semestre del año 2011, el requisito de inmediatez debe estudiarse de conformidad con las situaciones particulares que dejó dicho desastre natural y las dificultades económicas y sociales propias de las personas que deben hacerle frente a estos eventos catastróficos. Aunado a lo anterior, se deben tener en cuenta los diferentes trámites

administrativos a que se vieron avocadas todas aquellas personas que se consideraban damnificados, en los cuales intervenían no solo entidades del orden distrital sino también nacional. En el caso concreto, el a quo decidió declarar improcedente la presente acción, argumentando el incumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, omitiendo la engorrosa tramitología administrativa en la reclamación de las ayudas humanitarias y las evidentes dificultades económicas y sociales a las que se vieron avocados los damnificados luego de la ocurrencia de los eventos hidrometeorológicos causantes de las inundaciones, circunstancias que bajo el principio de razonabilidad, justifican la tardanza en la instauración de este mecanismo de protección constitucional, por lo que se impone modificar el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia de 17 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, en el sentido de denegar la acción de tutela incoada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA: PRIMERO: MODIFÍCASE el numeral primero de la sentencia de 17 de septiembre de 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual quedará así: “DENIÉGASE la acción de tutela incoada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.” SEGUNDO: CONFÍRMASE en lo demás la sentencia de 16 de octubre de 2012.

TERCERO: NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 31 de octubre de 2013.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Presidente

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

GUILLERMO VARGAS AYALA