CE-25000-23-42-000-2013-06026-01(3326-16)-2020

INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL -Determinación Se advierte que en lo que tiene que ver con el IBL de la pensión, se debe dar aplicación a las reglas fijadas en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, la cual, como se indicó, constituye precedente obligatorio para los casos que se encuentren pendientes de decisión en vía administrativa y judicial y, según la cual, el IBL no es un aspecto sometido al régimen de transición.(iv) Al respecto, cabe recordar que, según la primera de las subreglas fijada en la mencionada sentencia de unificación, si al empleado le faltaban menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión cuando entró en vigencia la Ley 100, el IBL pensional será el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta o el cotizado en todo el tiempo, el que fuere superior, mientras que, si le faltaban más de 10 años, será el promedio de los salarios sobre los cuales se hubiesen efectuado cotizaciones cotizado en los 10 años anteriores al reconocimiento.(v) Ahora bien, de acuerdo con los hechos probados, se tiene que para el 1º de abril de 1994, la demandante tenía 43 años de edad, de modo que, le faltaban más de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, por lo tanto, su pensión se debía liquidar con el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicios. la Sala encuentra que la pensión reconocida a la demandante y reliquidada a través de la Resolución No. 53486 de 20 de noviembre de 2013 se ajusta a la

primera subregla jurisprudencial a la que se ha hecho referencia, pues dicha reliquidación se efectuó teniendo en cuenta el promedio de lo devengado por la demandante durante los 10 años inmediatamente anteriores al retiro del servicio, esto es, entre el 1º de febrero de 2000 y el 30 de enero de 2010. (…) los factores de sueldo y bonificación por servicios prestados, incluyen los respectivos retroactivos, pues así se desprende de la certificación de salarios mes a mes para liquidar pensiones, expedida por la Universidad Pedagógica Nacional, en concordancia con las Certificaciones salariales expedidas por la misma entidad, pues los valores certificados en esta última por concepto de retroactivos, hacen parte del valor total certificado por concepto de sueldo básico y de bonificación por servicios prestados, según la primera de dichas resoluciones. De otra parte, se advierte que, aunque el demandante efectuó aportes sobre el pago por vacaciones, de acuerdo con la citada sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, no es procedente su inclusión en la liquidación de la pensión, toda vez que no se encuentra prevista en el Decreto 1158 de 1994 como factor para integrar el IBL; además, esta partida no constituye una retribución directa por el servicio, sino que se trata de un descanso obligatorio para el trabajador, tal como lo ha precisado esta Corporación en múltiples oportunidades.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto

de 2018, rad.: 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), C.P.César Palomino Cortés.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 / DECRETO 1158 DE 1994

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D. C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 25000-23-42-000-2013-06026-01(3326-16)

Actor: JUDITH ELENA ARTETA VARGAS

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Reliquidación pensión de vejez

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011

ASUNTO La Sala de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 28 de enero de 2016, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “A” negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA1

La señora Judith Elena Arteta Vargas actuando por conducto de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo demandó a la UGPP, con el fin de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas: 1.1. Pretensiones 1 Folios 75 a 100. (i) Que se declare la nulidad parcial de la Resolución No. 1377 de 12 de abril de 2007, a través de la cual la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL reconoció una pensión de jubilación a favor de la demandante, en cuantía de $2.424.420, a partir del 1º de mayo de 2006. (ii) Que se declare la nulidad parcial de la Resolución No. 17605 de 7 de mayo de 2009, a través de la cual CAJANAL resolvió el recurso de reposición formulado por la demandante contra la Resolución No. 1377 de 12 de abril de 2007, y la confirmó en todas sus partes. (iii) Que se declare la nulidad del auto No. PAP 13340 de 28 de febrero de 2011, por medio del cual CAJANAL negó a la demandante la solicitud de reliquidación de su pensión. (iv) Que se declare la nulidad de la Resolución No. UGM 3610 de 29 de febrero de 2012, por medio de la cual CAJANAL negó una solicitud de aclaración o modificación del auto PAP 13340 de 28 de febrero de 2011. (v) Que como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la

UGPP a reliquidar la pensión, teniendo en cuenta el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios. (vi) Que se ordene el pago, de manera indexada, de las diferencias en las mesadas que resulten de la reliquidación pensional solicitada. (vii) Que se ordene el cumplimiento del fallo en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.) y, de ser el caso, se ordene el pago de intereses moratorios conforme a lo señalado en el inciso tercero del mismo artículo y en el numeral 4 del artículo 195 del C.P.A.C.A. (viii) Que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. 1.2. Fundamentos fácticos. Como fundamentos fácticos expuso lo siguiente: (i) La señora Judith Elena Arteta Vargas nació el día 14 de febrero de 1951. (ii) La demandante prestó sus servicios en la Universidad Pedagógica Nacional, desde el 19 de enero de 1976 hasta el 31 de enero de 2010. (iii) A través de Resolución No. 1377 de 12 de abril de 2007, CAJANAL reconoció a favor de la demandante una pensión de jubilación, en cuantía de $2.424.420, a partir del 1º de mayo de 2006. (iv) En la liquidación de la pensión, CAJANAL no aplicó íntegramente la Ley 33 de 1985, así como los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 y no tuvo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año, sino que

dio aplicación al artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y al Decreto 1158 de 1994, por lo tanto, la prestación se liquidó con el 75% del promedio de lo devengados en los últimos 10 años de servicios, teniendo en cuenta, únicamente, la asignación básica y la bonificación por servicios prestados. (v) El 2 de mayo de 2007, la demandante interpuso recurso de reposición contra la anterior Resolución, solicitando ante CAJANAL la reliquidación de su pensión incluyendo la totalidad de los factores salariales percibidos en el último año de servicios. (vi) Mediante Resolución No. 17605 de 7 de mayo de 2009, CAJANAL resolvió desfavorablemente el anterior recurso de reposición. (vii) El 4 de diciembre de 2009, la demandante elevó ante CAJANAL una solicitud de reliquidación de su pensión. (viii) Mediante Auto No. 13340 de 28 de febrero de 2011, declaró improcedente la solicitud anterior, indicando que no se aportaron nuevos elementos de juicio que permitan variar la liquidación de la pensión. (ix) La demandante solicitó la aclaración o modificación del anterior acto administrativo, manifestando que sí aportó nuevos elementos de juicio. (x) Mediante Resolución No. UGM 36100 de 29 de febrero de 2012, CAJANAL negó la solicitud de aclaración o modificación del Auto No. 13340 de 28 de febrero de 2011. 1.3. Normas violadas y concepto de violación En la demanda se invocaron como disposiciones vulneradas las siguientes:

artículos 1, 2, 4, 5, 6, 29, 48 y 53 de la Constitución Política, artículo 2 del Código Contencioso Administrativo, artículo 15 de la Ley 91 de 1989, artículos 68 y 73 del Decreto 1848 de 1969, artículo 5 del Decreto 1743 de 1966, artículos 1º y 45 del Decreto 1045 de 1978, artículo 36 de la Ley 100 de 1993, artículos 1 y 3 de la Ley 33 de 1985 y artículo 1 de la Ley 62 de 1985. Al desarrollar el concepto de la violación, afirmó que la accionante es beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por ende, su pensión se debe reconocer aplicando en su integridad el régimen anterior, consagrado en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985, y en los Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978, es decir, con el 75% del promedio lo devengado en el último año de servicios. Afirmó que según varios pronunciamientos del Consejo de Estado, entre otros, la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año, no señala de forma taxativa los factores que se deben tener en cuenta para liquidar la pensión, sino que constituye salario todo lo devengado por el trabajador de manera habitual y periódica como contraprestación directa del servicio, independientemente de su denominación, por lo tanto, las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición a quienes se les aplica la Ley 33, se deben liquidar incluyendo todos los factores percibidos

durante el último año. Sostuvo que, como consecuencia de la reliquidación pensional solicitada, es procedente ordenar el descuento de aportes sobre los factores en relación con los cuales no se hubiesen efectuado cotizaciones, pero únicamente en el porcentaje en el que se encontraba obligado a cotizar el trabajador.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 2 Folios 121 a 131.

La UGPP, por conducto de apoderada se opuso a las pretensiones de la demanda, indicando que en este caso la pensión de la demandante fue liquidada atendiendo a lo señalado en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, en las cuales se indicó que el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite aplicar las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión establecidas en el régimen anterior, sin embargo, el monto hace referencia al porcentaje de liquidación o tasa de reemplazo pero no al ingreso base de liquidación (IBL), el cual no es un aspecto sometido a la transición, por ende, el IBL se rige por lo dispuesto en los artículos 21 y 36, inciso tercero de la misma Ley, es decir que, si al trabajador le faltaban más de 10 años para adquirir el derecho a la pensión al entrar en vigencia esta Ley, la pensión se debe liquidar con el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, pero si le faltaban menos de 10 años, la pensión se deberá liquidar teniendo en cuenta el promedio de lo devengado en el tiempo que le hacía falta, o el cotizado en todo el tiempo, el

que fuere superior. Consideró que, aun cuando existen criterios distintos entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en relación con la interpretación y aplicación del régimen de transición, se debe dar aplicación al criterio de la Corte, para evitar tratos discriminatorios y garantizar el derecho a la igualdad entre los beneficiarios de la transición y el principio de la seguridad jurídica. Además, sostuvo que según lo señalado en el artículo 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, declarado condicionalmente exequible a través de la sentencia C-634 de 2011, la jurisprudencia de la Corte Constitucional resulta vinculante, de forma preferente. Formuló las siguientes excepciones: (i) Presunción de legalidad de los actos administrativos demandados: Adujo que los actos acusados gozan de presunción de legalidad y que para desvirtuarla se deben probar las causales con la cuales se pretende enervar su validez. (ii) Inexistencia de la obligación: Afirmó que la pensión de la demandante ha sido liquidada aplicando la Ley 33 de 1985 y atendiendo a los criterios fijados por la jurisprudencia constitucional de acuerdo con lo señalado en la sentencia C-634 de 2011 de la Corte Constitucional, además, sostuvo que no es procedente liquidar la pensión incluyendo factores sobre los cuales no se cotizó. Además, manifestó que la ratio decidendi de la sentencia C-258 de 201 resulta vinculante en este caso. (iii) Prescripción: Solicitó declarar prescritas las mesadas o valores que no hubiesen sido reclamados oportunamente. (iv) Pago: Señaló que la entidad ha venido pagando en debida forma la sentencia

reconocida a la demandante. (iv) Compensación: Solicitó que, en caso de accederse a las pretensiones, se compensen todas las sumas que han sido pagadas a la demandante, por parte de la entidad demandada. (v) Innominada o genérica: Solicitó que se declare probada cualquier otra excepción que se encuentre acreditada en el proceso.

3. LLAMAMIENTO EN GARANTÍA3

El día 18 de febrero de 2014, la UGPP radicó escrito de llamamiento en garantía en contra de la Universidad Pedagógica Nacional, como entidad empleadora del demandante, solicitando que, de accederse a las pretensiones de la demanda, “se condene al llamado en garantía a cancelar los aportes en pensión que no se efectuaron por parte del empleador”. Por su parte el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, mediante providencia de 18 de junio de 20144 admitió el llamamiento en garantía y ordenó notificar personalmente a la Universidad Pedagógica Nacional.

3.1. CONTESTACIÓN DE LA ENTIDAD LLAMADA EN GARANTÍA5

La Universidad Pedagógica Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda y del llamamiento en garantía formulado en su contra por la UGPP. 3 Folios 117 a 120. 4 Folios 159 a 161. 5 Folios 189 a 192. En relación con la demanda, formuló las siguientes excepciones: i) Prescripción: Solicitó que se aplique el término de prescripción de 3 años consagrado en el Código Sustantivo del Trabajo. ii) Inexistencia de la obligación: Sostuvo que, conforme al criterio de la Corte

Constitucional, las pensiones se deben reconocer conforme a los aportes efectuados y sobre los factores taxativamente señalados en la Ley. iii) Presunción de legalidad de los actos administrativos: Afirmó que los actos acusados se encuentran acusados y que la Universidad efectuó aportes en relación con la demandante, de acuerdo con lo señalado en el Decreto 1279 de 2002, el cual se encuentra vigente y no puede ser desconocido. iv) Pago: Puesto que la Universidad ha efectuado todos los aportes a pensión que conforme a la Ley le corresponden sobre los salarios de la demandante. v) Inepta demanda: Sostuvo que la Universidad no es una entidad administradora de pensiones y por ende no podía ser demandada. Además, indicó que la pensión del demandante fue reconocida conforme al precedente la Corte Constitucional. vi) Genérica: Solicitó declara probada de oficio cualquier otra excepción que se encuentre acreditada.

4. AUDIENCIA INICIAL6

La audiencia inicial se llevó a cabo el día 8 de julio de 2015, por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “A” y, en ella se fijó el litigio en los siguientes términos: “(…) determinar si la señora JUDITH ELENA ARTETA VARGAS, tiene derecho a que su pensión se reliquide de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 33 y 62 de 1985 y Decreto 3135 de 1968, es decir, con el 75% del salario promedio y teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicios de acuerdo con la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2011

proferida por el Consejo de Estado”. 6 Folios 254 y 255.

5. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA7

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “A” mediante sentencia proferida el 28 de enero de 2016, negó las pretensiones de la demanda con sustento en las siguientes consideraciones: (i) Precisó que la demandante es beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por ende, tiene derecho a que se le aplique el régimen pensional anterior, contenido en la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 del mismo año. (ii) De acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010, la pensión de los beneficiarios del régimen de transición a quienes se aplica la Ley 33 de 1985, se deben liquidar teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados por el trabajador de manera habitual y periódica durante el último año, como contraprestación directa del servicio. (iii) No obstante, la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 fijó un criterio interpretativo vinculante en relación con el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según el cual, este régimen permite aplicar a sus beneficiarios las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión establecidos en el régimen anterior, pero el monto se refiere únicamente a la tasa de reemplazo o porcentaje de liquidación, pero no al ingreso base de liquidación (IBL), pues este no es un aspecto sometido a transición, de

modo que, frente a este aspecto se debe tener en cuenta lo previsto en los artículos 21 y 36, inciso tercero de la Ley 100 de 1993. (iv) Consideró que en este caso se debe dar aplicación al criterio fijado por la Corte Constitucional, pues se trata de la interpretación constitucional del régimen de transición, de modo que, tal criterio resulta vinculante y no puede ser desconocido. (v) Concluyó que la demandante no tiene derecho a la reliquidación de su pensión en la forma solicitada, pues la entidad demandada dio aplicación al ordenamiento jurídico, razón por la cual negó las pretensiones.

6. EL RECURSO DE APELACIÓN8 7 Folios 304 a 314. 8 Folios 324 a 354.

La parte demandante interpuso recurso de apelación en el cual solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. Reiteró que, en calidad de beneficiaria del régimen de transición, tiene derecho a la aplicación del régimen pensional anterior en su integridad, esto es, con todo lo devengado en el último año de servicios. Afirmó que la sentencia de primera instancia vulneró los derechos fundamentales y derechos adquiridos de la demandante, además, desconoce el precedente del Consejo de Estado, especialmente, la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, lo que constituye una vía de hecho. Sostuvo que la sentencia SU-230 de 2015 no resulta vinculante, pues se trata de una sentencia de tutela, y reiteró los demás fundamentos de la demanda.

7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 7.1. La parte demandante9 reiteró los argumentos expuestos en el recurso de

apelación, especialmente, lo relativo a la interpretación del régimen de transición y la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010. 7.2. La UGPP10 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y solicitó dar aplicación al precedente de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia en relación con el tema, en consecuencia, solicitó confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones. 7.3. La Universidad Pedagógica Nacional11, entidad llamada en garantía, presentó escrito de alegatos de conclusión en el cual se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó confirmar la sentencia apelada, indicando que de acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-210 de 2017, el IBL de las pensiones de los beneficiarios del 9 Folios 214 a 216. 10 Folio 221 a 223. 11 Folios 378 a 400. régimen de transición es el señalado en los artículos 21 y 36, inciso tercero de la Ley 100 de 1993. Además, sostuvo que este precedente tiene fuerza vinculante, más aún cuando la interpretación del régimen de transición hace parte de la ratio decidendi de la sentencia C-258 de 2013. Adujo que pagó los aportes a su cargo de conformidad con lo previsto en la Ley 100 de 1993, el Decreto 1158 de 1994 y demás normas aplicables. En caso de que se acceda a las pretensiones, no sería procedente ordenar el pago de aportes a cargo de la Universidad Pedagógica Nacional, pues la eventual obligación se

encontraría prescrita desde el 1º de febrero de 2015, pues dicho pago de aportes solo se podía reclamar dentro de los 5 años siguientes a la fecha de su exigibilidad, y el demandante se retiró del servicio desde el 1º de febrero de 2010. Finalmente, afirmó que la prima de vacaciones no puede ser tenida en cuenta para liquidar la pensión de la demandante, pues no constituye una remuneración, sino un descanso remunerado.

8. El Ministerio Público guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo12, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 32813 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes 12 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» 13 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las

decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso, la parte demandante es apelante única, razón por la cual la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido por los juicios de reproche esbozados en la apelación.

2. Problema jurídico De acuerdo con el objeto del recurso de apelación le corresponde a la Sala determinar resolver el siguiente problema jurídico: ¿Debe revocarse la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, y en su lugar, ordenar la reliquidación de la pensión de la demandante con el 75% del promedio de todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicios?

Para resolver lo anterior, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) marco normativo y jurisprudencial. Régimen de transición, y (ii) análisis del caso concreto.

3. Marco normativo y jurisprudencial

3.1. El IBL para pensiones reconocidas en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 199314. Nuevo criterio de interpretación judicial fijado en la Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. Inicialmente, es oportuno recordar que con anterioridad, esta Sección en sentencia 14 Esta decisión judicial cuenta con salvamento parcial de voto, con ponencia de quien se ocupa de esta providencia, donde se analizaron temas tales como las competencias constitucionales de las Cortes de cierre; los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; la fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional integradora; la doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación de la ley; el caso de las sentencias de unificación jurisprudencial; la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas, así como las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de

2018. Igualmente se analizaron los alcances y efectos de la sentencia C-258 de 2013 y los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la inescindibilidad del régimen de transición pensional y los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional.

A partir de allí se concluyó que en ese caso « el "régimen de transición" previsto en la Ley 100

de 1993 protegía la expectativa legítima de la demandante de pensionarse con sujeción al régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985, esto es, una pensión de jubilación liquidada conforme lo dispuso el artículo 10 de esa ley, esto es, ni más ni menos, el "equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio".» de unificación de 4 de agosto de 2010 venía sosteniendo que no era taxativo el listado de factores salariales sobre los cuales se calcula el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 del mismo año, porque además, se debían tener en cuenta aquellos factores que constituían salario, independientemente de la denominación que recibieran, es decir, todos los que se cancelaran de manera habitual como retribución directa del servicio y no solamente los descritos en dicha normativa. Luego, la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, entre otras, destacó la relación de correspondencia que existe entre los aportes que hace el empleado a lo largo de su vida laboral ante el sistema general de seguridad social y los principios de solidaridad y de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Como consecuencia de los pronunciamientos indicados, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales15, fijó una regla general y dos

subreglas en relación con la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y precisó que éstas se aplicarían con efectos retrospectivos “[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”. La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue la siguiente: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 15 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: “[…] sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales. Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y

magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones […]”. La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es la siguiente: «85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86. (…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas