CE-25000-23-42-000-2013-06071-01(AC)-2014

INCIDENTE DE DESACATO - No es el único mecanismo para garantizar el cumplimiento de los fallos de tutela / INCIDENTE DE DESACATO - Es distinto del trámite de cumplimiento / INCIDENTE DE DESACATO - Se revoca la sanción impuesta a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas por cumplimiento de la sentencia El Decreto Ley 2591 de 1991… en su artículo 52, prescribió como un mecanismo (no el único) para garantizar el cumplimiento de las sentencia de tutela, y por consiguiente de los derechos fundamentales, que aquel que incumpliere la orden de un juez proferida incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, que será impuesta por el juez que dictó la decisión mediante trámite incidental, y consultada al superior jerárquico quien decidirá sobre la legalidad de la misma… aunque el incidente de desacato es una institución distinta al cumplimiento, a través de éste es posible conjurar las acciones u omisiones que amenazan o vulneran los derechos fundamentales tutelados, motivo por el cual su objetivo más que sancionar al responsable del cumplimiento, es garantizar que se respeten las decisiones que amparan estos derechos, sin que lo anterior signifique como se ha expuesto, que el incidente de desacato constituya el único mecanismo de cumplimiento de las sentencias de tutela… Procede la Sala a revisar en grado jurisdiccional de consulta, el auto del 31 de enero de 2014 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que sancionó

a la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con multa equivalente a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, por incumplimiento del fallo de tutela proferido por el mismo Tribunal el 8 de noviembre de 2013… Para acreditar el cumplimiento de la orden antes descrita, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, después de la sanción proferida, aportó el oficio con radicado 20147201307051… dirigido al accionante… El documento referido no se limita a indicar cuáles son las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas de la Violencia, sino que señala con precisión y claridad los programas adelantados por cada una de ellas y los números telefónicos o sitios web donde puede encontrar mayor información. Se observa que el referido oficio tiene fecha del 4 de febrero de 2014 y fue remitido a la dirección señalada por el accionante en la petición elevada a través de correo certificado… Frente a lo anterior se considera que a pesar de no existir constancia de recibido del oficio por parte del accionante, los documentos allegados efectivamente dan cuenta de que la entidad se encuentra adelantando todos los trámites necesarios para dar cumplimiento cabal a la sentencia de tutela… De las circunstancias hasta aquí expuestas, se advierte que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, aunque claramente por fuera del término establecido en la sentencia del 8 de noviembre de 2013 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección

Segunda, Subsección C, dio cumplimiento a la misma al informar a través del oficio Nº 20147201307051 de 4 de febrero de 2014 la fecha de entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, así como señalar los programas a los que puede acceder en su condición de víctima de desplazamiento forzado en las diferentes entidades que conforman el sistema… En ese orden de ideas, acreditado que la parte demandada dio cumplimiento a la sentencia del 8 de noviembre de 2013, se estima que el hecho que motivó la apertura del incidente de desacato se ha superado, y por ende que el propósito principal del mismo consistente en que se ejecuten las órdenes de los jueces de tutela se ha cumplido.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre el particular ver, Corte Constitucional, sentencias T-1113 de 2005, M.P y T-939 de 2005

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejera ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-42-000-2013-06071-01(AC)

Actor: VICTOR MANUEL CASTELLANOS

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCION Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS Procede la Sala a revisar en grado jurisdiccional de consulta el auto de 31 de enero de 2014, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,

Subsección C, que sancionó con multa de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por incurrir en desacato de la sentencia del 8 de noviembre de 2013, proferida por la mencionada autoridad judicial. I.- ANTECEDENTES Mediante fallo del 8 de noviembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, resolvió lo siguiente: “PRIMERO: TUTELAR PARCIALMENTE EL DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICIÓN del señor Víctor Manuel Castellanos, identificado con la cédula de ciudadanía Nº 405.717. En consecuencia, se ordena a la señora Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas o a quien haga sus veces, que dentro de las (48) horas siguientes a la notificación personal de la presente providencia, tome las medidas administrativas que correspondan para informarle al actor una fecha cierta y razonable en la cual se atenderá el turno a él asignado, a través de la dependencia que corresponda, respuesta que deberá producirse dentro de los diez días siguientes al término antes referido.

SEGUNDO: CONMINAR a la señora Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas o a quien haga sus veces, a brindar al accionante, toda la información necesaria respecto de la competencia del ICBF, en el trámite de atención a desplazados y en lo concerniente a los rubros que le compete cancelar a dicha entidad con relación a las ayudas humanitarias.

TERCERO: CONMINAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas o a quien haga sus veces, para que le brinde la información, el acompañamiento y el asesoramiento necesario al actor, con el fin que participe de los demás componentes de la política pública para la atención de la población desplazada establecida por el Estado, para lograr la estabilización socioeconómica de él y su núcleo familiar.

CUARTO: NEGAR la pretensión del señor Víctor Manuel Castellanos relativa al otorgamiento inmediato de la ayuda humanitaria conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.” Mediante escrito del 12 de diciembre de 2013 (fls. 1 y 2) el accionante formuló ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incidente de desacato contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en el que adujo que esta entidad incumplió la providencia proferida a su favor, por cuanto no se le ha informado la fecha de entrega de la ayuda humanitaria de emergencia a que tiene derecho.

III.- TRÁMITE PROCESAL.

Mediante auto del 18 de diciembre de 2013 (fls. 18-19) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, abrió el incidente de desacato formulado y ordenó notificar a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, para que informara sobre las actuaciones adelantadas en cumplimiento de lo ordenado en la sentencia de 8 de noviembre de 2013.

IV.- DECISIÓN SANCIONATORIA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C,

mediante providencia del 31 de enero de 2014 (fls. 25-28), sancionó con multa de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por incurrir en desacato de la sentencia de 8 de noviembre de 2013, proferida por la misma autoridad judicial, por las siguientes razones: Realiza en primer lugar algunas consideraciones sobre las generalidades de la acción de amparo, y señala que en caso de incumplimiento de una sentencia de tutela, el afectado está facultado para pedir la orden de desacato, para que el juez constitucional verifique si el fallo de tutela fue o no cumplido y proceda a imponer la sanción que corresponda a quien desacató. Indica que la entidad demandada fue requerida y notificada para que informara sobre el cumplimiento del fallo, frente a lo cual guardó silencio, por lo que el Tribunal estima que se inobservó la orden emitida el 8 de noviembre de 2013.

V. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD ACCIONADA Mediante escrito del 13 de febrero de 2013, el representante judicial de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas solicita se revoque la sanción impuesta por las siguientes razones (fls. 32-44): Considera que en el trámite de la acción de tutela se presentó la causal de nulidad señalada en el numeral 8 del artículo 140 del C.P.C., ya que el auto mediante el cual se admitió el trámite incidental no fue notificado personalmente al funcionario encargado para dar cumplimiento el fallo de tutela.

En este sentido, alega que se presentó una irregularidad dentro del proceso de desacato que constituye un desconocimiento del derecho fundamental a la defensa y al debido proceso. Añade que la decisión del incidente de desacato en desconocimiento del derecho al debido proceso afecta los principios constitucionales del buen nombre, la libertad y la dignidad humana. Por otra parte, observa que en cumplimiento de las órdenes impartidas en el fallo de tutela, la entidad realizó la caracterización al grupo familiar del accionante, determinó la procedencia de la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia y asignó el turno 1D-2517, que fue girado el 5 de febrero de 2014. Expresa que la anterior información fue comunicada al demandante mediante oficio de 4 de febrero de 2014, enviado a la dirección registrada por aquél. Así las cosas, indica que la Corte Constitucional ha manifestado que “en el supuesto en que se haya adelantado todo el procedimiento y decidido sancionar al responsable, éste podrá evitar que se imponga la multa o el arresto cumpliendo el fallo que lo obliga a proteger los derechos fundamentales del actor”. En virtud de todo lo expuesto, el representante de la entidad estima que la pena debe ser revocada, en tanto ya se dio cumplimiento al fallo de tutela.

VI.- CONSIDERACIONES

I. Del cumplimiento de los fallos de tutela y del incidente de desacato El Decreto Ley 2591 de 1991 en su artículo 27 dispone a propósito del cumplimiento de los fallos de tutela lo siguiente: “Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora.

Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. ” En concordancia con lo antes expuesto, el mismo decreto en su artículo 52, prescribió como un mecanismo (no el único) para garantizar el cumplimiento de las sentencia de tutela, y por consiguiente de los derechos fundamentales, que aquel que incumpliere la orden de un juez proferida incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, que será impuesta por el juez que dictó la decisión mediante trámite incidental, y consultada al superior jerárquico quien decidirá sobre la legalidad de la misma. En cuanto a la relación y diferencias existentes entre el cumplimiento de la decisión y el incidente de desacato, la Corte Constitucional en la sentencia T-939 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, estableció: “Las dos herramientas tienen una naturaleza disímil. Se debe tener en

cuenta que en forma paralela al cumplimiento de la decisión, es posible iniciar el tramite de desacato, pero este último procedimiento no puede desconocer ni excusar la obligación primordial del juez constitucional, cual es la de hacer cumplir integralmente la orden judicial de protección. En este sentido se pronunció la Corte en la Sentencia T-458 de 2003, en donde sostuvo que: “el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite de desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato.” Sumado a lo anterior, las diferencias entre las dos figuras fueron precisadas por la Corte en la Sentencia T-744 de 2003, en los siguientes términos: “i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal. ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva. iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 23 y 27 del decreto 2591 de

1991. La base legal del desacato está en los artículos 57 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto el respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia. iv) El desacato es a petición de parte interesada, el cumplimiento es

de oficio, aunque v) Puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.” En conclusión, nada obsta para que el juez de instancia, a pesar de haber iniciado un incidente de desacato, adelante de forma paralela o consecuente todas y cada una de las medidas necesarias para cesar la vulneración de los derechos fundamentales. Para este efecto, además del desacato, el juez cuenta con las herramientas previstas en el artículo 27 del decreto 2591 de 1991.” Como puede apreciarse, aunque el incidente de desacato es una institución distinta al cumplimiento, a través de éste es posible conjurar las acciones u omisiones que amenazan o vulneran los derechos fundamentales tutelados, motivo por el cual su objetivo más que sancionar al responsable del cumplimiento, es garantizar que se respeten las decisiones que amparan estos derechos, sin que lo anterior signifique como se ha expuesto, que el incidente de desacato constituya el único mecanismo de cumplimiento de las sentencias de tutela. Sobre el particular puede apreciarse el siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional, reiterado en la sentencia T-1113 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño: “De acuerdo con la sentencia T-188/02 el objeto del incidente de desacato es “sancionar con arresto y multa, a quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectivo la protección de derechos fundamentales, a favor de quien o quienes han solicitado su amparo”. En otras palabras, el objeto del incidente no es la imposición de la sanción en si misma, sino proteger derecho fundamental

vulnerado o amenazado. Así, la sanción es concebida como una de las formas a través de las cuales el juez puede lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela cuando la persona obligada ha decidido no acatarla.”

II. Análisis del caso en concreto.

Procede la Sala a revisar en grado jurisdiccional de consulta, el auto del 31 de enero de 2014 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que sancionó a la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con multa equivalente a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, por incumplimiento del fallo de tutela proferido por el mismo Tribunal el 8 de noviembre de 2013. Sobre la sanción objeto de estudio, se considera importante tener en cuenta los siguientes aspectos:

1. Análisis de la parte resolutiva de la sentencia presuntamente incumplida.

El fallo de tutela que se reputa incumplido resolvió (fls. 15 y 16): “PRIMERO: TUTELAR PARCIALMENTE EL DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICIÓN del señor Víctor Manuel Castellanos, identificado con la cédula de ciudadanía Nº 405.717. En consecuencia, se ordena a la señora Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas o a quien haga sus veces, que dentro de las (48) horas siguientes a la notificación personal de la presente providencia, tome las medidas administrativas que correspondan para informarle al actor una fecha cierta y razonable en la cual se atenderá el

turno a él asignado, a través de la dependencia que corresponda, respuesta que deberá producirse dentro de los diez días siguientes al término antes referido.

SEGUNDO: CONMINAR a la señora Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas o a quien haga sus veces, a brindar al accionante, toda la información necesaria respecto de la competencia del ICBF, en el trámite de atención a desplazados y en lo concerniente a los rubros que le compete cancelar a dicha entidad con relación a las ayudas humanitarias.

TERCERO: CONMINAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas o a quien haga sus veces, para que le brinde la información, el acompañamiento y el asesoramiento necesario al actor, con el fin que participe de los demás componentes de la política pública para la atención de la población desplazada establecida por el Estado, para lograr la estabilización socioeconómica de él y su núcleo familiar.” Lo anterior lo resolvió, después de verificar que a pesar de asignar un turno al accionante para entregar la ayuda humanitaria de emergencia, la entidad accionada no informó una fecha probable para atender la solicitud.

El Tribunal señaló que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es deber de las entidades informar al desplazado una fecha cierta y razonable, pues a pesar de que esta carga implica dificultades para la entidad, es una forma de garantizar el derecho del desplazado a saber cuando se hará efectiva la entrega de la ayuda humanitaria. Finalmente y en atención que el actor es un sujeto de especial protección

constitucional, es deber de la entidad brindarle la mayor y más completa información posible respecto de la distribución de competencias y las entidades a cargo de otorgar los subsidios a los que eventualmente pueda acceder.

2. De las actuaciones adelantadas para dar cumplimiento al fallo de tutela Para acreditar el cumplimiento de la orden antes descrita, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, después de la sanción proferida, aportó el oficio con radicado 20147201307051 (fls. 40-44)1, dirigido al accionante, 1 La providencia mediante la cual se emitió la sanción por desacato fue proferida el 31 de enero de 2014; no obstante, el oficio mediante el cual se le da cumplimiento al fallo de tutela fue expedido el 4 de febrero de 2014 (fls. 40-46). mediante el cual le indica lo siguiente: “Dando trámite a su solicitud de Atención Humanitaria por Desplazamiento Forzado, hemos constatado que le fue otorgada a usted y a su núcleo familiar esta ayuda, la cual será colocada a su disposición mediante giro, dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de esta comunicación.

Para este efecto deberá acercarse con su documento original de identidad y una fotocopia, en horarios de oficina ante la sucursal del Banco Agrario de su lugar de residencia. (…) Por otro lado, dando respuesta a su petición nos permitimos informarle que la competencia en generación de ingresos para la POBLACIÓN DESPLAZADA conforme al artículo 17 y 19 de la Ley 387 de 1997 y el artículo 25 del decreto

2569 de 2000, corresponde, al ser uno de los componentes de la estabilización socioeconómica, en general a todas las entidades que conforman el ahora Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas de la Violencia –SNARIV, de tal forma que la competencia NO es exclusiva de una sola entidad. (…) En este orden de ideas, usted puede acercarse a cada una de las entidades que se referencian a continuación a efectos de acceder a la oferta institucional que tienen establecida:

CAPACITACIÓN ADMINISTRATIVA Y TÉCNICA –SENA (…)

PROGRAMA DE CAPACITACIÓN LABORAL – MINISTERIO DEL TRABAJO

(…)

BANCA DE LAS OPORTUNIDADES – BANCOLDEX (…)

LÍNEAS DE CRÉDITO PARA POBLACIÓN DESPLAZADA – BANCO

AGRARIO (…)

SUBSIDIO INTEGRAL PARA LA COMPRA DE TIERRAS Y

COFINANCIACIÓN DE PROYECTOS DE FOMENTO DE ACUICULTURA Y

LA PESCA – INCODER (…)” El documento referido no se limita a indicar cuáles son las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas de la Violencia, sino que señala con precisión y claridad los programas adelantados por cada una de ellas y los números telefónicos o sitios web donde puede encontrar mayor información. Se observa que el referido oficio tiene fecha del 4 de febrero de 2014 y fue remitido a la dirección señalada por el accionante en la petición elevada a través de correo certificado (fls. 47-48). Frente a lo anterior se considera que a pesar de no existir constancia de recibido del oficio por parte del accionante, los documentos allegados efectivamente dan

cuenta de que la entidad se encuentra adelantando todos los trámites necesarios para dar cumplimiento cabal a la sentencia de tutela.

3. Análisis de la sanción impuesta De las circunstancias hasta aquí expuestas, se advierte que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, aunque claramente por fuera del término establecido en la sentencia del 8 de noviembre de 2013 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dio cumplimiento a la misma al informar a través del oficio Nº 20147201307051 de 4 de febrero de 2014 la fecha de entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, así como señalar los programas a los que puede acceder en su condición de víctima de desplazamiento forzado en las diferentes entidades que conforman el sistema.

En ese orden de ideas, acreditado que la parte demandada dio cumplimiento a la sentencia del 8 de noviembre de 2013, se estima que el hecho que motivó la apertura del incidente de desacato se ha superado, y por ende que el propósito principal del mismo consistente en que se ejecuten las órdenes de los jueces de tutela se ha cumplido. Sobre el particular esta Corporación ha manifestado que “no hay lugar a imponer sanción por desacato [cuando] (...) se encuentra demostrado [que] (...) el hecho que dio lugar a iniciar el incidente de desacato se encuentra actualmente superado”2, porque como se expuso en el numeral I de la parte motiva de esta providencia, dicha institución más que imponer una sanción busca proteger el o los derechos fundamentales vulnerados o amenazados.

Por lo tanto se revocará la sanción impuesta a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. 2 Sobre el particular pueden apreciarse las siguientes providencias: 1) Consejo de Estado. Sección Cuarta. Auto AC 0157-01 del 27 abril de 2006. M. P. doctor Héctor J. Romero Díaz. 2) Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 18 de septiembre de 2008, expediente 25000-23-26-000-2007-01094-02, M. P. doctor Gerardo Arenas Monsalve. 3) Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 7 de abril de 2011, expediente 25000-23-15-000-2008-01345-02, M. P. doctor Gerardo Arenas Monsalve. 4) Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 15 de diciembre de 2011, expediente 25000-23-15-000-2010-02969-02, M. P. doctor Gerardo Arenas Monsalve. 5) Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 26 de abril 2012, expediente 25000-23-15-000-2011-02409-01, M. P. doctor Gerardo Arenas Monsalve. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. RESUELVE REVÓCASE el auto proferido el 31 de enero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que sancionó a la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación

Integral a las Víctimas, con multa equivalente a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ