CE-25000-23-42-000-2013-06933-01(AC)-2014
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-25000-23-42-000-2013-06933-01(AC)-2014
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 2014
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON
Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-42-000-2013-06933-01(AC)
Actor: LUIS HERNANDO HERRERA DAZA Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Decide la Sala la impugnación formulada por el demandante contra la sentencia proferida el 24 de enero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
ANTECEDENTES Luis Hernando Herrera Daza, presentó acción de tutela como mecanismo transitorio contra la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales a la integridad del orden jurídico, quebrantado por una vía de hecho por defecto orgánico en que incurrió el Procurador al destituir y sancionar con la pérdida de los derechos civiles y políticos al señor Gustavo Petro Urrego, en calidad de Alcalde mayor de Bogotá, participación ciudadana, derecho al voto e igualdad, presuntamente vulnerados por la entidad demandada.
PRETENSIONES Las concreta así: “Respetuosamente solicito al señor Juez Constitucional ordenar la protección de los siguientes Derechos
Fundamentales:
1. El Derecho de participación ciudadana y el derecho al voto como derechos fundamentales, quebrantados en forma indirecta por el señor Procurador, en la providencia por medio de la cual destituyó del cargo de Alcalde Mayor de Bogotá al
doctor Gustavo Petro.
2. El Derecho a la Igualdad, quebrantado en forma indirecta en la providencia censurada, frente a los ciudadanos que votaron por otros candidatos, cuyos derechos no han sido controvertidos, ni directa ni indirectamente. Es que el derecho a la igualdad es un derecho de relación, que supone comparar a unos con otros frente a un patrón. El patrón de igualdad.
3. La protección del Orden Jurídico, quebrantado con la providencia atacada, por cuanto encierra el género de conjunto de órdenes: Orden Jurídico, Orden Social, Orden Económico, entre otras especies”.
Los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones se resumen así: El doctor Gustavo Petro fue elegido Alcalde Mayor de Bogotá por elección popular. Afirma el actor que es un hecho notorio el acto administrativo proferido por el Procurador General de la Nación que mediante una vía de hecho destituyó al doctor Gustavo Petro como Alcalde Mayor de Bogotá, con las sanciones adicionales de pérdida de los derechos civiles y políticos por 15 años. La institución jurídica de la elección popular obedece a un mandato constitucional, que comprende el derecho al sufragio, cuyos titulares son todos los ciudadanos sin discriminación como forma de participación política. La destitución del Alcalde Mayor ordenada por el Procurador, invalida el voto de los ciudadanos que lo eligieron, independientemente de las razones que haya tenido como sustento de la decisión. Solo los ciudadanos pueden destituir al Alcalde, mediante la figura de la revocatoria del mandato, o a través de un cabildo abierto o plebiscito, y de
manera excepcional el Presidente de la República en los casos señalados en la ley, tal y como lo prevé el artículo 323 de la Carta Política. CONTESTACION DE LA DEMANDA Procuraduría General de la Nación: Solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por activa y rechazar la acción de tutela con fundamento en las razones que se exponen a continuación:
1. Falta de legitimación en la causa por activa: La Corte Constitucional en sentencia T-358 de 2002, señaló que para interponer acciones de tutela con el objeto de controvertir una decisión como la que aquí se cuestiona, esto es, la destitución del Alcalde de Bogotá, la parte actora debe probar siquiera de manera sumaria la calidad de elector.
Para demostrar la legitimidad en la causa por activa el interesado debe acreditar que ejerció el derecho que aduce está siendo vulnerado.
2. Improcedencia de la acción de tutela: Las afirmaciones contenidas en el escrito de tutela relacionadas con el proceso y la sanción disciplinaria impuesta al doctor Gustavo Petro Urrego, son argumentos que le corresponde hacer al disciplinado a través de los medios de defensa que el ordenamiento jurídico Colombiano ha dispuesto para tal efecto, tanto en la vía administrativa como judicial.
El actor hace apreciaciones dirigidas a cuestionar la sanción impuesta al doctor Gustavo Petro Urrego, lo cual es propio del ejercicio del derecho defensa al interior del proceso disciplinario y concierne única y exclusivamente al disciplinado, de lo contrario, se estaría creando un escenario donde cualquier ciudadano que dice haber sido elector de determinado gobernante, pueda
interferir con apreciaciones subjetivas a favor o en contra del disciplinado dentro del procedimiento administrativo sancionatorio respecto del cual nunca estuvo legitimado para hacerse parte. En todo caso el demandante cuenta con otros medios de defensa judiciales ordinarios y especiales para lograr sus pretensiones, puede acudir a otras acciones constitucionales o hacerse parte dentro del proceso contencioso administrativo que eventualmente instaure el disciplinado. En el presente asunto, no se probó la existencia de un perjuicio irremediable, ni la amenaza concreta y fehaciente contra algún derecho fundamental, que haga viable la acción de tutela de manera transitoria, además no se expresan las razones por las cuales los mecanismos ordinarios de defensa judicial, no son idóneos para satisfacer las pretensiones que aquí se formulan.
3. Derechos alegados como violados: La parte actora considera que se vulneró su derecho a la representación y a elegir, como quiera que se despojo a su representante de derechos políticos para ser elegido por el término de 15 años, sin que el Procurador General de la Nación tuviera competencia para ello y desconociendo lo dispuesto en el artículo 23 del Pacto de san José.
Al respecto señaló la entidad que la actuación disciplinaria adelantada contra el doctor Petro Urrego, se llevó a cabo con base en facultades legales, relacionadas con la investigación de las conductas irregulares en que puede incurrir quien desempeña funciones públicas. El ejercicio de esas facultades resulta legítimo a la luz de la Carta Política, en la medida en que la finalidad de la acción disciplinaria es velar por el cumplimiento y efectividad de los fines esenciales del
Estado, que se cumplan los principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, proteger el interés general y garantizar que los servidores públicos cuando ejercen dichas funciones respeten los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. La Corte ha reconocido que una de las condiciones para la protección de los derechos a elegir y ser elegido como formas de participación democrática, consiste en garantizar que los elegidos puedan ejercer materialmente el cargo para el cual fueran designados. Sin embargo, el hecho de que la elección de su representante sea el resultado de una expresión popular no trae consigo la inamovilidad de los funcionarios electos. En relación con la facultad del Procurador General de la Nación para investigar disciplinariamente a los funcionarios elegidos por voto popular, precisó que conforme lo establece el artículo 277 de la Constitución Política, el Procurador General de la Nación, por sí o por intermedio de sus delegados y agentes tiene la función de ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular, de ejercer preferentemente el poder disciplinario, de adelantar las investigaciones correspondientes y de imponer las sanciones de conformidad con la ley. La Corte Constitucional en numerosa jurisprudencia ha precisado que el derecho disciplinario garantiza el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo. Dicho cometido se vincula con el artículo 209 de la Carta Política, en tanto sin un sistema disciplinario dirigido a sancionar la
conducta de los servidores públicos resultaría imposible al Estado garantizar que la administración pública cumpla su deber funcional. La Corte también ha analizado las facultades sancionatorias disciplinarias del Procurador, particularmente respecto del Alcalde mayor de Bogotá, encontrándolas acordes con la Constitución y con el bloque de constitucionalidad. (Sentencias C-229 de 1995, C-057 de 1998, C-028 de 2006 y SU 712 de 2013) Respecto al acceso al cargo mediante voto popular, ello no modifica la competencia de la entidad, pues aquellos electos también son sujetos disciplinables. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la providencia impugnada decretó la existencia de hecho superado y en esa medida la carencia actual de objeto. Para adoptar tal decisión, consideró que la prosperidad de la acción de tutela esta condicionada a que al momento del fallo subsistan los motivos que dieron lugar a que se formulara la solicitud de protección, razón por la cual si desaparecen tales supuestos de hecho bien por haber cesado la conducta violatoria porque se superó la acción u omisión que comportaba la vulneración del derecho, es claro que en estas hipótesis ningún objeto tendría una determinación judicial de impartir una orden de tutela, “…pues en el evento de adoptarse ésta, caería en el vacío por sustracción de materia”. Mediante sentencia de 23 de enero de 2014, proferida en la acción de tutela presentada por José Sebastián Calderón Pedraza, en calidad de ciudadano y agente oficioso del señor Gustavo Petro Urrego, y orientada a obtener la protección de los derechos fundamentales a elegir y ser elegido, igualdad y
debido proceso, presuntamente vulnerados por la Procuraduría General de la Nación, se concedió como mecanismo transitorio el amparo de los derechos invocados y ordenó inaplicar los efectos de los fallos de 9 de diciembre de 2013 y 13 de enero de 2014, mientras la jurisdicción de lo contencioso administrativo resolvía en forma definitiva sobre su legalidad. En providencias proferidas el 23 de enero de 2014, por los Magistrados José María Armenta Fuentes y Juan Carlos Garzón Martínez, se resolvieron las acciones de tutela promovidas por los ciudadanos José Gotardo Pérez Soto y Mari Sol Gamboa León contra el Procurador General de la Nación. Dados los antecedentes del asunto de la referencia, es evidente la carencia actual de objeto por hecho superado en relación con la tutelas radicadas con los números 25000-23-42-000-2013-07023-00, 25000-23-36-000-2013-02234 y 25000-23-42-000-2013-07052-00, por cuanto la probable vulneración del derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político del actor ha sido superada. Los hechos que han dado lugar al ejercicio de la acción de tutela han desaparecido durante este trámite, motivo por el cual “…el juez constitucional queda imposibilitado para emitir una orden para la protección de derechos fundamentales, en la medida en que ha dejado de existir el objeto jurídico sobre el cual debía proveer”. LA IMPUGNACION Inconforme con la decisión de instancia el demandante la impugnó y expuso las razones que se enuncian a continuación:
Advirtió que del tenor literal de la demanda, no se establece que sea agente oficioso, del doctor Gustavo Petro, precisamente porque la protección de derechos fundamentales a la participación ciudadana, voto, igualdad y protección del orden jurídico que invoca, ha sido formulada en forma genérica, tal como lo establece la Constitución, de manera que lo considerado por el a quo carece de sustento material. Carece de objetividad y sentido el argumento según el cual invocó la protección del debido proceso, el cual es totalmente extraño a la demanda, para atribuirle una consecuencia jurídica, pues constituye un incumplimiento a las “Obligaciones Básicas de los Jueces” – Fallar los casos sometidos a la jurisdicción conforme a derecho y motivar sus decisiones. En efecto, se han vencido los términos y para el 6 de febrero de 2014, no se había notificado la sentencia de primera instancia. Para resolver, se C O N S I D E R A En el presente asunto, el señor Luis Hernando Herrera Daza recurre a la acción de tutela, buscando el amparo de sus derechos fundamentales al participar en el control político y elección por voto popular, los cuales considera vulnerados con la decisión de la Procuraduría General de la Nación de destituir e inhabilitar por quince años al señor Gustavo Petro, Alcalde Mayor de Bogotá.
Al respecto la Sala observa: El artículo 86 de la Constitución Política es claro en expresar que la acción de tutela fue instituida como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en
determinadas situaciones, asimismo es un mecanismo residual que sólo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los vulnerados, en caso contrario, la acción de tutela resulta improcedente. En relación con el ejercicio de este instrumento constitucional, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, dispone lo siguiente: “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos cuando el titular de los mismos, no están en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el defensor del pueblo y los personeros municipales”. Al respecto la Corte Constitucional en Sentencia T-899 de 2001 señaló: “(…) la exigencia de la legitimidad activa en la acción de tutela, no corresponde a un simple capricho del legislador, sino que obedece al verdadero significado que la Constitución de 1991 le ha dado al reconocimiento de la dignidad humana, en el sentido de que, no obstante las buenas intenciones de terceros, quien decide si pone en marcha los mecanismos para la defensa de sus propios intereses, es sólo la persona capaz para hacerlo” Conforme a lo anterior, las formas de acreditar la legitimación en la causa por activa en los procesos de amparo, son: el ejercicio directo de la acción, a través de
los representantes legales, por medio de apoderado judicial y por intermedio de agente oficioso. En este orden, corresponde determinar si en el asunto que ocupa la atención de la Sala, se dan los presupuestos necesarios para admitir que el demandante tiene legitimación para promover la presente acción de tutela, en atención a que para sustentarla advierte en la demanda que la sanción impuesta al señor Gustavo Petro por parte de la Procuraduría General de la Nación, afecta sus derechos fundamentales en el ejercicio del control político y elección por voto popular, e invalida la voluntad expresada en las urnas como una manifestación del derecho de elegir. Sobre el tema de la legitimación por activa respecto de las personas que pretenden el amparo de su derecho a la representación efectiva, la Corte Constitucional, tuvo la oportunidad de pronunciarse así: “21. En el presente caso, puede pensarse que una forma de determinar si la demandante tiene o no legitimidad para incoar esta acción, consiste en comprobar que efectivamente ejerció su derecho político a elegir, votando por la lista que conformaba el parlamentario secuestrado. Pero precisamente para garantizar la libertad en este punto, ha sido establecido como una de las características del voto su carácter secreto, elemento que resulta tan esencial que esta misma Corte lo ha considerado un derecho fundamental que puede ser protegido por vía de tutela. Por tanto, resulta desproporcionado e irrazonable para determinar en quién radica el derecho político aquí mencionado, solicitar que la accionante pruebe que votó por el representante que resultó elegido para la Cámara del Congreso. Tal pretensión sería abierta y claramente
inconstitucional, además de constituirse en un absurdo jurídico y político. Resulta obvio que este hecho no hace que el derecho político fundamental se disuelva y pierda eficacia respecto de su protección, porque supuestamente no puede determinarse la legitimidad de quien solicita el amparo. Por el contrario, sucede que al ser los parlamentarios elegidos “representantes del pueblo”, estos comienzan a ejercer su función en nombre de toda la colectividad, que está constituida y adquiere expresión a través de personas concretas. Esas mismas personas, bajo ciertos criterios establecidos por el ordenamiento político, adquieren total legitimidad para buscar la protección de los derechos políticos derivados de éste hecho. Por tanto, no puede llegarse al límite de exigir a la accionante, que demuestre que efectivamente votó por una lista o un candidato en concreto.
22. Para solucionar este punto, resulta oportuno acudir a los criterios que nuestra misma legislación utiliza para determinar la legitimidad para actuar de los votantes. En casos semejantes, como en la revocatoria del mandato, la ley 131 de 1994 “Por la cual se reglamenta el voto programático y se dictan otras disposiciones” en su artículo 7 estipula: ARTICULO 7o. La revocatoria del mandato procederá, siempre y cuando se surtan los siguientes requisitos: 1o. Haber transcurrido no menos de un año, contado a partir del momento de la posesión del respectivo mandatario. 2o. Mediar por escrito, ante la Registraduría Nacional, solicitud de convocatoria a pronunciamiento popular para revocatoria,
mediante un memorial que suscriban los ciudadanos que hayan sufragado en la jornada electoral que escogió al respectivo mandatario, en un número no inferior al 40% del total de votos válidos emitidos. (subraya la sala) Como puede observarse, la ley no exige a los sufragantes que demuestren haber votado por la persona a la cual quieren ahora revocarle su mandato. Simplemente, y siguiendo criterios de razonabilidad y proporcionalidad, y con base en la presunción constitucional de la buena fe, estipula unas exigencias acordes con el carácter secreto del voto, como por ejemplo el demostrar que los ciudadanos que tienen dicha pretensión, sufragaron en la jornada electoral en la cual fue escogido el mandatario. En el examen de constitucionalidad de esta regulación, la Corte estimó que la disposición estaba ajustada a la Carta, cuando ésta determinó que el sujeto activo de la relación de mandato son los electores activos, es decir, aquellas personas que, dentro de su circunscripción electoral, participaron en la elección en la cual fue escogido el representantehttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/20 01/t-1337-01.htm - _ftn10.
23. Es claro que en el asunto que ocupa la atención de la Sala, no puede hablarse de una revocatoria del mandato. Sin embargo, la Corte considera que “únicamente” para identificar la legitimidad de la accionante, resulta procedente utilizar análogamente los mismos criterios de la citada regulación. En este sentido, bastará exigir a la demandante que demuestre que ha votado en la jornada electoral en la cual fue elegido el
congresista, y como se trata de un representante a la Cámara, que demuestre que su derecho al voto lo ejerció en la circunscripción electoral correspondiente”. En este mismo sentido, la Corte Constitucional en Sentencia T385 de 2002, dijo: “Sobre este punto, resulta igualmente necesario reiterar el estudio que esta Corporación realizó en la sentencia T - 1337 de 2001. En ese momento, la Corte consideró que la legitimidad para actuar del accionante en la búsqueda de su protección al derecho fundamental a la representación efectiva, podía ser probada tan sólo demostrando el ejercicio del derecho al voto.
21. Tal forma de acreditar legitimidad, no es algo extraño o novedoso dentro de nuestro sistema jurídico, sino que por el contrario es el mismo criterio utilizado por la ley 131 de 1994 “Por la cual se reglamenta el voto programático y se dictan otras disposiciones” En ella, por ejemplo, se estipula que para poder revocar el mandato de los elegidos por medio del mecanismo del voto programático, la convocatoria la puede hacer un porcentaje de los ciudadanos que "haya sufragado en la jornada electoral que escogió al respectivo mandatario" (artículo 7). Como puede observarse, la ley no llega al límite de exigir que cada uno de los sufragantes demuestre que votó por el candidato, pues esto desbordaría los límites de razonabilidad y proporcionalidad. Debido a que el voto es secreto, sería inconstitucional obligar a los ciudadanos a demostrar que han votado por un determinado
candidato”. Conforme lo anterior, no resulta viable exigir que quien invoque la protección de sus derechos políticos como elector deba acreditar el candidato por el cuál voto, pues ello sería inconstitucional, debido a que el voto es secreto, pero resulta razonable que demuestre su calidad de sufragante en la correspondiente jornada electoral. Bajo ese contexto, aunque no se desconoce que el derecho a elegir y ser elegido consagrado en el artículo 40 de la Constitución Política constituye una de las manifestaciones constitucionales de todo ciudadano de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, lo cierto es, que quien hoy acude invocando la protección de sus derechos fundamentales, aduciendo que su derecho a la representación efectiva se ve menguado ante la destitución del señor Gustavo Petro Alcalde de Bogota, no demostró que participó en los comicios de octubre de 2011 fecha para la cual se eligió al actual Alcalde Bogotá, pues, conforme a los resultados de la consulta realizada en la página de Internet de la Registraduría Nacional del Estado Civil1, “no se encuentra en el censo para las próximas elecciones” y no obra medio probatorio alguno tendiente a demostrar que efectivamente ejerció su derecho al voto en la referida jornada electoral. Lo anterior, evidencia la falta legitimidad del actor para solicitar la protección del derecho fundamental a la representación efectiva. En este orden de ideas, se revocará la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,- Subsección “B” que declaró la existencia de un hecho superado y en su lugar se rechazará por falta de legitimación en la causa por activa del actor.
1 Fl . 35 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A REVOCASE la sentencia de 24 de enero de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, que declaró la existencia de un hecho superado en la acción de tutela instaurada por el señor Luis Hernando Herrera Daza contra la Procuraduría General de la Nación. En su lugar, RECHAZASE por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. LIBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE
MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO
Presidenta
MARTHA TERESA BRICEÑO
Vicepresidenta
