CE-25000-23-42-000-2014-00259-01(AC)-2014

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir los requisitos de inmediatez y subsidiariedad Debe la Sala establecer si la acción de tutela en el presente asunto resulta procedente, en tanto que la decisión de primera instancia desestimó a la tutela por razones de subsidiariedad e inmediatez, al encontrar que la decisión judicial que ordenó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del ciudadano Milton Antonio Mena Herrera, según el resumen expuesto en la parte motiva de esta decisión, no fue recurrida por Cajanal en los términos legales, y la presentación de la acción de tutela aparentemente no fue oportuna…el afectado cuenta con seis meses para acudir ante la justicia constitucional para obtener el amparo de un derecho fundamental cuando resulta vulnerado por una decisión judicial. Si se supera dicho término será carga del interesado en demostrar al juez las razones que justifiquen tal hecho, pues de no hacerlo la consecuencia jurídica será la improcedencia de la tutela en el caso particular. En el caso sub examine, la administración justifica la tardanza en la interposición de la acción de tutela en contra de la sentencia de 9 de junio de 2009, proferida por el Juzgado Primero (1) Administrativo de Neiva, en razón al proceso de supresión y liquidación de Cajanal y a la posterior creación de la UGPP, como entidad encargada de reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de la entidad liquidada. Al respecto, cabe precisar que mediante la Ley 1151 de 2007 (art. 156) y el Decreto 5021 de 2009, se creó y estructuró a la UGPP como una

entidad administrativa del orden nacional encargada de reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos, o de las entidades que se encuentren en proceso de liquidación. Para cumplir tal finalidad le fueron asignadas diversas competencias específicas, de las que es menester destacar las siguientes: i) adelantar y asumir las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) recibir la información laboral y pensional de las entidades respecto de las cuales se asuma el reconocimiento de derechos y prestaciones económicas; iii) administrar el archivo de expedientes pensionales y demás archivos necesarios para el ejercicio de sus funciones, iv) adelantar las acciones administrativas y judiciales pertinentes en caso en que se detecten inconsistencias en la información laboral o pensional o en el cálculo de las prestaciones económicas y suspender, cuando fuere necesario, los pagos e iniciar el proceso de cobro de los mayores dineros pagados. A su turno, el Decreto 4269 de 2011 en su artículo 1 estableció que la UGPP es la entidad responsable de resolver las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, al igual que le corresponde conocer integralmente el proceso de atención a los pensionados, usuarios y peticionarios a partir del mes noviembre de 2011, y es la encargada de administrar la nómina de pensionados a partir del mes de diciembre de 2011. Para tales fines, Cajanal debía poner a disposición de la UGPP las bases de datos, los aplicativos y la información completa y necesaria para que esta última entidad pueda ejercer cabalmente sus competencias, además de entregar los expedientes pensionales unificados, en la forma y plazos

que se acordaran entre las dos entidades. Del análisis de estas competencias que le fueron encomendadas a la UGPP, es posible concluir que cuando menos a partir del mes de diciembre de 2011, la entidad demandante estuvo en condiciones legales de atacar por vía de tutela las decisiones emanadas de las autoridades judiciales accionadas, sin que exista en el expediente elemento de convicción alguno del cual se pueda inferir que el expediente administrativo contentivo de la situación pensional del señor Mena Herrera, arribara a dicha entidad en fecha posterior para justificar una demora en la interposición de la tutela que motiva este pronunciamiento… Si bien la acción de tutela no tiene un término de caducidad para su interposición, salta a la vista la inseguridad jurídica de las situaciones jurídicas consolidadas en cabeza de una persona, de los principios de buena fe y confianza legítima que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley, si se admitiera una tesis de revisión atemporal de las decisiones de los jueces. Sería un absurdo y un contrasentido que siendo la tutela un mecanismo de protección de derechos fundamentales, se utilizara para cuestionar todos los actos que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones, en todo tiempo y lugar.

FUENTE FORMAL: DECRETO 4269 DE 2011 - ARTICULO 1 / DECRETO 5021

DE 2009 / LEY 797 DE 2003 - ARTICULO 20 / LEY 1151 DE 2007 - ARTICULO

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-42-000-2014-00259-01(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y

PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP Demandado: JUZGADO PRIMERO (1) ADMINISTRATIVO DE NEIVA Decide la Sala, en instancia de impugnación, la acción de tutela presentada por el Subdirector Jurídico Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), en contra del Juzgado Primero (1º) Administrativo de Neiva.

1. HECHOS 1.1. El señor Milton Antonio Mena Herrera, nacido el 20 de septiembre de 1940, prestó sus servicios como docente en los siguientes lapsos: desde el 20 de enero de 1971 hasta el 30 de enero de 1979, como profesor departamental en el Colegio Luis Calixto Leiva, equivalente a 8 años; desde el 1º de febrero de 1979 hasta el 14 de enero de 2002, como docente nacionalizado de medio tiempo, en el Colegio Luis Calixto Leiva, equivalente a 23 años y 14 días, y desde el 1º de febrero de 1971 hasta el 2 de octubre de 2003, como docente nacional en el Colegio Simón Bolívar, equivalente a 32 años, 8 meses y 2 días.

1.2. Desde el año 1998, el señor Mena Herrera solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, que fue negado a través de diversos actos administrativos expedidos por Cajanal. Por tal razón, el interesado acudió ante la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado demandado, que mediante sentencia de 9 de junio de 2009 resolvió declarar la nulidad de los actos acusados y condenó a Cajanal el reconocimiento de la pensión graciosa a partir del 18 de diciembre de 2000, en cuantía del 75% de todo lo devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional. 1.3. El fallo fue apelado por parte del apoderado de Cajanal y al efecto fue remitido al Tribunal Administrativo del Huila para que surtiera la alzada. No obstante, por medio de auto de 23 de julio de 2009, el Colegiado declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto que concedió la apelación por indebida representación judicial de Cajanal, en tanto que no reposaba en el proceso el respectivo poder que facultara al señor Carlos Eugenio Manotas Angulo, como apoderado de la entidad. En razón de lo anterior, la decisión judicial quedó ejecutoriada el 06 de agosto de 2009 y su cumplimiento fue obedecido por la UGPP, a través de la Resolución No. RDP 034099 de 26 de julio de 2013, en la que se ordenó reconocer la pensión gracia al señor Mena Herrera, se dispuso la inclusión en nómina de pensionados y

el pago de $124.049.157,93 por concepto de retroactivo. 1.4. El 6 de febrero de 2014, la UGPP solicitó a la Secretaría de Educación del Departamento del Huila la expedición de una certificación de tiempos de servicios del señor Milton Antonio Mena Herrera, en la que especificara la cantidad de horas laboradas por dicho servidor como docente de medio tiempo del Colegio Luis Calixto Leiva. En respuesta a la solicitud, el Departamento del Huila expidió el Oficio de 20 de febrero de 2014 en el que da cuenta de los tiempos de servicio y el nombramiento como docente de medio tiempo, pero sin especificar la cantidad de horas laboradas.

2. FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN DE TUTELA Manifiesta el representante judicial de la entidad demandante, que el Juzgado Primero Administrativo de Neiva desconoció las normas y la jurisprudencia acerca de las condiciones para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, ya que ordenó reconocer dicha prestación con tiempos que no podían computarse dada la prohibición constitucional del artículo 128, desarrollada por la Ley 4ª de 1992.

Solicita que se ordene a la autoridad judicial accionada que modifique su decisión, de conformidad con las anteriores consideraciones.

3. OPOSICIÓN La titular del Juzgado demandado se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que la sentencia controvertida se ajustó a las previsiones legales dispuestas para el reconocimiento de la pensión gracia, al igual que manifiesta que la tutela resulta improcedente ante la falta de agotamiento de los recursos de ley para controvertir la decisión.

Por su parte, el señor Milton Antonio Mena Herrera no emitió pronunciamiento alguno en este trámite constitucional.

4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Huila rechazó por improcedente el amparo invocado y así mismo ordenó remitir copias del expediente al Consejo Seccional de la Judicatura del Huila, con el objeto de que se investigue la conducta de los apoderados de Cajanal y de la UGPP, al no ejercer adecuadamente los medios de defensa judicial que concede el ordenamiento y al promover acciones de tutela notoriamente improcedentes, respectivamente.

Al efecto, el Tribunal concluyó que Cajanal hoy UGPP dejó precluir la oportunidad para apelar la decisión adoptada por el Juzgado accionado, motivo por el cual no puede examinarse un supuesto yerro judicial que obedece a su propia incuria. Adicionalmente esa Corporación manifestó que la tutela fue instaurada de forma inoportuna, en tanto que fue formulada cuatro años después de haber sido notificada la decisión del juzgado. Agregó que la administración cuenta con la posibilidad de demandar en cualquier tiempo la legalidad de sus propios actos, como puede hacerlo en el presente caso.

5. LA IMPUGNACIÓN La Directora Jurídica (e) de la UGPP en el escrito de alzada, cuestionó las razones esbozadas por el a quo para desestimar el recurso de amparo por improcedente.

Al efecto recordó la grave situación por la que atravesó Cajanal que dio origen a la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia T-068 de 1998, reiterada en la sentencia T-1234 de

2008, y que culminó con la extinción de la entidad, hecho que constituye una razón de fuerza mayor que permite flexibilizar el requisito de subsidiariedad para la procedencia de la tutela. Respecto al requisito de la inmediatez, manifestó que tal exigencia se encuentra plenamente satisfecha en tanto que la tutela se instauró 11 meses después de proferida la sucesión procesal de Cajanal a la UGPP y existe un motivo válido que explique la demora en la interposición de la acción de tutela, como lo fue el Estado de Cosas Inconstitucional que perduró en Cajanal hasta su supresión y liquidación. Agrega que el mecanismo de lesividad no resulta procedente para cuestionar la legalidad de los actos administrativos, por tratarse de decisiones que dan cumplimiento a una sentencia judicial que no son pasibles de control, por lo que la tutela resulta el único mecanismo para obtener la protección de los derechos constitucionales de la UGPP. Para resolver, se

6. CONSIDERA 6.1. Debe la Sala establecer si la acción de tutela en el presente asunto resulta procedente, en tanto que la decisión de primera instancia desestimó a la tutela por razones de subsidiariedad e inmediatez, al encontrar que la decisión judicial que ordenó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del ciudadano Milton Antonio Mena Herrera, según el resumen expuesto en la parte motiva de esta decisión, no fue recurrida por Cajanal en los términos legales, y la presentación de la acción de tutela aparentemente no fue oportuna. 6.2. En ese orden de ideas y siguiendo con el tema propuesto, es de recordar que conforme lo establece el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela

es un mecanismo creado con el único propósito de garantizar de manera inmediata los derechos fundamentales de las personas, cuando éstos resulten violados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por particulares según los casos que establezca la ley. Ahora bien, aun cuando la acción de tutela no cuenta con un término preclusivo para ser instaurada ante cualquier juez de la República, es menester aclarar que su interposición no puede darse cuando a bien tenga el presunto afectado con la acción u omisión de una autoridad, sino que el reclamo constitucional debe ser elevado dentro de un tiempo prudente y razonable, con el objetivo de que dicha acción cumpla la finalidad para la cual fue concebida. En la sentencia SU-961 de 1999, la Corte Constitucional abordó el tema de la inmediatez de la acción de tutela, en la que concluyó que la presentación de ese mecanismo puede efectuarse en cualquier momento independientemente del tema del que se trate. No obstante, en la mencionada providencia consideró pertinente dar un límite a la interposición de la acción en los siguientes términos: “La posibilidad de interponer la acción de tutela en cualquier tiempo significa que no tiene término de caducidad. La consecuencia de ello es que el juez no puede rechazarla con fundamento en el paso del tiempo y tiene la obligación de entrar a estudiar el asunto de fondo. Sin embargo, el problema jurídico que se plantea en este punto es: ¿quiere decir esto que la protección deba concederse sin consideración al tiempo transcurrido desde el momento en que ha tenido lugar la violación del derecho fundamental? Las consecuencias de la premisa inicial, según la cual la tutela puede

interponerse en cualquier tiempo, se limitan al aspecto procedimental de la acción, en particular a su admisibilidad, sin afectar en lo absoluto el sentido que se le deba dar a la sentencia. Todo fallo está determinado por los hechos, y dentro de estos puede ser fundamental el momento en el cual se interponga la acción, como puede que sea irrelevante. (…) Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. (…) Si la inactividad del accionante para ejercer las acciones ordinarias, cuando éstas proveen una protección eficaz, impide que se conceda la acción de tutela, del mismo modo, es necesario aceptar que la inactividad para interponer esta última acción durante un término prudencial, debe llevar a que no se conceda. En

el caso en que sea la tutela y no otro medio de defensa el que se ha dejado de interponer a tiempo, también es aplicable el principio establecido en la Sentencia arriba mencionada (C-543/92), según el cual la falta de ejercicio oportuno de los medios que la ley ofrece para el reconocimiento de sus derechos no puede alegarse para beneficio propio, máxime en los casos en que existen derechos de terceros involucrados en la decisión.” Tratándose de la vulneración de los derechos fundamentales como consecuencia una decisión judicial, es de poner de relieve que la revisión del principio de la inmediatez es aún más exigente. En las sentencias T-491 de 2009 y T-189 del mismo año, la Corte Constitucional advirtió que “la carga de la argumentación en cabeza del demandante aumenta de manera proporcional a la distancia temporal que existe, entre la presentación de la acción de tutela y el momento en que se considera que se vulneró un derecho pues, en ausencia de justificación, el paso del tiempo reafirma la legitimidad de las decisiones judiciales y consolida los efectos de las sentencias.” Ahora bien, es de destacar que la Sala Plena de esta Corporación1, atendiendo los deberes que le incumben como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo y al referirse a la inmediatez en la presentación de la acción de tutela contra decisiones judiciales, sentenció: “(…) Para la Sala, la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si la acción se interpuso en un plazo razonable. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la

protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de

2014. Radicación No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos

Alimenticios S.A. Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto2. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. (Negrilla fuera de texto) Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la

Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. (…)” En otras palabras y como regla general, el afectado cuenta con seis meses para acudir ante la justicia constitucional para obtener el amparo de un derecho fundamental cuando resulta vulnerado por una decisión judicial. Si se supera dicho término será carga del interesado en demostrar al juez las razones que justifiquen tal hecho, pues de no hacerlo la consecuencia jurídica será la improcedencia de la tutela en el caso particular. 6.3. En el caso sub examine, la administración justifica la tardanza en la interposición de la acción de tutela en contra de la sentencia de 9 de junio de 2009, proferida por el Juzgado Primero (1º) Administrativo de Neiva, en razón al proceso de supresión y liquidación de Cajanal y a la posterior creación de la UGPP, como entidad encargada de reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de la entidad liquidada. 2 “La Sección Primera en algunas ocasiones ha tomado un término equivalente al previsto para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de cuatro meses y, en otras, ha manifestado que es de seis meses. La Sección Segunda ha sostenido que el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales no puede exceder de un año. Por su parte, las Secciones Cuarta y Quinta han fijado como razonable para su interposición un plazo de seis meses.” Se aclara que este pie de página pertenece a la providencia en cita. Al respecto, cabe precisar que mediante la Ley 1151 de 2007 (art. 156) y el

Decreto 5021 de 2009, se creó y estructuró a la UGPP como una entidad administrativa del orden nacional encargada de reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos, o de las entidades que se encuentren en proceso de liquidación. Para cumplir tal finalidad le fueron asignadas diversas competencias específicas, de las que es menester destacar las siguientes: i) adelantar y asumir las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) recibir la información laboral y pensional de las entidades respecto de las cuales se asuma el reconocimiento de derechos y prestaciones económicas; iii) administrar el archivo de expedientes pensionales y demás archivos necesarios para el ejercicio de sus funciones, iv) adelantar las acciones administrativas y judiciales pertinentes en caso en que se detecten inconsistencias en la información laboral o pensional o en el cálculo de las prestaciones económicas y suspender, cuando fuere necesario, los pagos e iniciar el proceso de cobro de los mayores dineros pagados. A su turno, el Decreto 4269 de 2011 en su artículo 1º estableció que la UGPP es la entidad responsable de resolver las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, al igual que le corresponde conocer integralmente el proceso de atención a los pensionados, usuarios y peticionarios a partir del mes noviembre de 2011, y es la encargada de administrar la nómina de pensionados a partir del mes de diciembre de 2011. Para tales fines, Cajanal debía poner a disposición de la UGPP las bases de datos, los aplicativos y la información completa y necesaria para que esta última entidad pueda ejercer

cabalmente sus competencias, además de entregar los expedientes pensionales unificados, en la forma y plazos que se acordaran entre las dos entidades. Del análisis de estas competencias que le fueron encomendadas a la UGPP, es posible concluir que cuando menos a partir del mes de diciembre de 2011, la entidad demandante estuvo en condiciones legales de atacar por vía de tutela las decisiones emanadas de las autoridades judiciales accionadas, sin que exista en el expediente elemento de convicción alguno del cual se pueda inferir que el expediente administrativo contentivo de la situación pensional del señor Mena Herrera, arribara a dicha entidad en fecha posterior para justificar una demora en la interposición de la tutela que motiva este pronunciamiento. Tampoco resulta admisible el razonamiento según el cual por razón a la naturaleza periódica de la prestación reconocida al directo beneficiado, sea posible atacar las decisiones judiciales que resuelven uno de sus ingredientes en cualquier época, pues ello resulta incoherente con el principio de cosa juzgada y el valor seguridad jurídica que constituyen elementos consustanciales a toda decisión definitiva de un juez de la República. Si bien la acción de tutela no tiene un término de caducidad para su interposición, salta a la vista la inseguridad jurídica de las situaciones jurídicas consolidadas en cabeza de una persona, de los principios de buena fe y confianza legítima que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley, si se admitiera una tesis de revisión atemporal de las decisiones de los jueces. Sería un absurdo y un contrasentido que siendo la tutela

un mecanismo de protección de derechos fundamentales, se utilizara para cuestionar todos los actos que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones, en todo tiempo y lugar. Por consiguiente, no resulta necesario abordar de fondo la presunta violación de derechos fundamentales alegada por la UGPP, pues aun ignorando el hecho de que la sentencia objeto de cuestionamiento no fue apelada, la interposición de la tutela no resulta nada oportuna, razón por la cual la decisión que desestimó por improcedente el recurso de amparo será confirmada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley

7. FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 24 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que rechazó por improcedente el amparo constitucional reclamado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y

Parafiscales de la Protección Social. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUÍS RAFAEL VERGARA QUINTERO