CE-25000-23-42-000-2014-01140-01(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN / RESPUESTA DE LA PETICIÓN - Clara, congruente y de fondo

[C]onsideramos que no hay lugar a amparar el derecho de petición invocado por el señor Conde Peña puesto que la entidad accionada lo satisfizo, aunque de manera tardía se reitera. En este sentido, la Sala observa que, si no le han resuelto aún su petición, el accionante deberá acudir ante la Superintendencia de Puertos y Transportes para exigir la respuesta de fondo a su solicitud por parte de esta entidad y, de considerarlo necesario y en las oportunidades legales para ello, dirigir las acciones pertinentes frente a dicha autoridad con el fin de exigir el amparo de su derecho fundamental si este se encuentra amenazado o vulnerado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-42-000-2014-01140-01(AC)

Actor: FRANCISCO CIRO CONDE PEÑA

Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ECONOMIA SOLIDARIA Y OTROS La Sala decide la impugnación interpuesta por FRANCISCO CIRO CONDE PEÑA contra la providencia del 3 de abril de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” que decidió: “PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado, de conformidad con lo expuesto en la

parte motiva de la presente providencia. (…)” Francisco Ciro Conde Peña interpuso acción de tutela contra la Superintendencia Nacional de Economía Solidaria, el Ministerio de Transporte y la Secretaría de Movilidad, por considerar vulnerado el derecho fundamental de petición, con base en los hechos que se resumen a continuación: El actor manifestó que tiene una buseta afiliada a la Cooperativa de Transportadores “La Nacional Ltda.” desde 1981, y que esta tuvo una vida útil hasta el 31 de octubre de 2012. Indicó que el 14 de junio de 2012, la cooperativa firmó un contrato laboral a término indefinido con el señor José Ricardo Suarez Santana, para que este condujera el vehículo de su propiedad anteriormente mencionado. Señaló que, el 14 de septiembre de 2012, el señor Suarez tuvo un accidente de tránsito, conocido por la Fiscalía 264 Local Casa de Justicia de Bosa, en el que la buseta quedó “inservible”. Refirió que, inmediatamente después de ocurrido el accidente, esto es, el 17 de septiembre de 2012, el señor Suarez se afilió al sindicato de la Cooperativa de Transportadores La Nacional Ltda. Narró que, como el vehículo tuvo una vida útil hasta el 31 de octubre de 2012, realizó todos los trámites pertinentes para acceder a su chatarrización, no obstante, la antedicha cooperativa no le ha expedido el paz y salvo con el argumento de que le adeuda $10`000.000 al señor Suarez por concepto de prestaciones sociales, a sabiendas de que la buseta, que es la herramienta de

trabajo, ya no existe. Indicó que la cooperativa también le ha manifestado que no puede despedir al señor Suarez por cuanto este se encuentra afiliado al sindicato. Señaló que, el 21 de noviembre de 2013, elevó sendos derechos de petición ante la Personaría, la Contraloría, la Superintendencia de Sociedades, la Veeduría, la Superintendencia de Economía Solidaria, para que estas entidades intervinieran en el asunto. Refirió que dichas solicitudes fueron remitidas por competencia en su totalidad a la Superintendencia de Economía Solidaria, entidad que no ha dado respuesta al derecho de petición que fue radicado el 21 de noviembre del 2013. PETICIÓN En consecuencia, propuso la siguiente pretensión: “En consecuencia de lo expuesto, respetuosamente solicitó (sic) a su Despacho que se pronuncie respecto a esta petición ordenando que cesen todas las vulneraciones a mis derechos fundamentales”. Como fundamento de su pretensión, adujo que es un hombre de 76 años y que su estado de salud se ha visto afectado por la situación narrada en los hechos de la tutela, máxime cuando considera que está a punto de perder todo su patrimonio por culpa del poder dominante que le impone la cooperativa. OPOSICIÓN La Superintendencia de Economía Solidaria, por intermedio del representante judicial, solicitó que no se tutelara el derecho fundamental invocado por el accionante. Como fundamento de lo anterior, argumentó que la entidad que representa no tiene la competencia para resolver de fondo el derecho de petición presentado por el actor, por cuanto este escrito solicita efectuar la debida intervención sobre las actuaciones adelantadas por la Cooperativa de Transportadores La Nacional

Ltda., entidad que se encuentra sometida a la vigilancia, inspección y control de la Superintendencia de Puertos y Transportes. En este sentido, aseguró que, por medio de oficio con No. de Radicado: 20143700072601 del 27 de marzo de 2014, se dio traslado a la mencionada superintendencia para que resolviera sobre la petición elevada por el señor Conde Peña. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, mediante fallo del 3 de abril de 2014, negó la acción de tutela. Lo anterior, con fundamento en que, por más de que actuó por fuera de los términos otorgados por la ley, la autoridad accionada dio aplicación al artículo 21 de la Ley 1437 de 2011, que dispone la remisión por competencia de los derechos de petición cuando la entidad ante la cual sean elevados no sea la llamada a resolverlos de fondo. LA IMPUGNACIÓN El accionante impugnó la anterior decisión, para lo cual adujo que la respuesta emitida por la Superintendencia de Economía Solidaria no es de fondo y, adicionalmente, por cuanto es “insensato” que una entidad se demore más de cuatro meses para contestar una petición. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en los casos autorizados por la

ley. Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que sea necesaria para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el que procederá como mecanismo transitorio de protección judicial. Por tanto, corresponderá a esta Sala decidir si en el sub judice procede la acción de tutela. En el caso concreto, el actor solicitó la protección del derecho fundamental de petición y, en este sentido, pidió que se ordenara a la Superintendencia de Economía Solidaria que procediera a resolver la solicitud elevada el 21 de noviembre de 2013 ante dicha entidad. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, mediante fallo del 3 de abril de 2014, negó la acción de tutela. El accionante impugnó la anterior decisión, para lo cual adujo que la respuesta emitida por la Superintendencia de Economía Solidaria no es de fondo y, adicionalmente, por cuanto no concibe que una entidad se demore más de cuatro meses para contestar una petición. Con el fin de establecer si se ha presentado o no una vulneración del derecho fundamental de petición, la Sala realizará un breve recuento de los pronunciamientos que sobre este derecho ha realizado la Corte Constitucional: El texto constitucional consagra en el artículo 23 que “toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”. En tal sentido, las autoridades y organizaciones privadas no pueden dilatar la

respuesta a las solicitudes que les sean planteadas. Al respecto, la Corte ha definido las reglas básicas que orientan el derecho de petición, y los criterios que deben tener en cuenta todos los operadores jurídicos al aplicar esta garantía fundamental. Así pues, en sentencia T-1160A de 2001, MP. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte señaló: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. “b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. “c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. “d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. “e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. “f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta

un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente. “g) En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6° del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. “h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.

“i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994. ”1 . 1 Corte Constitucional, Sentencia T-377 de 2000, MP. Alejandro Martínez Caballero. Mediante la sentencia T-1006 de 2001,2 la Corte adicionó dos reglas jurisprudenciales más: “j) La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder”;3 k) Ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado.4” De igual forma, la Corte Constitucional en sentencia T-350 de 2006, MP. Jaime Córdoba Triviño, manifestó5 que hace parte del núcleo esencial del derecho de petición: “(i) la posibilidad cierta y efectiva de presentar, de manera respetuosa, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; (ii) la facultad de obtener una respuesta oportuna, esto es, dentro de los términos previstos en el ordenamiento jurídico; (iii) el derecho a recibir una respuesta de fondo o contestación material, lo que supone que la autoridad analice la materia propia de la solicitud y se pronuncie sobre la totalidad de los asuntos planteados, es decir, la correspondencia entre la petición y la respuesta, excluyendo fórmulas evasivas o elusivas y; (iv) la pronta comunicación al peticionario sobre la determinación adoptada, con independencia de que su contenido sea favorable o desfavorable. Si no se cumple con estos requisitos se

incurre en una vulneración del derecho fundamental de petición”.6 En el caso concreto, el actor solicitó a la Superintendencia de Economía Solidaria que “(…) se intervenga a la Cooperativa de Transportadores la Nacional Ltda. y se 2 MP. Manuel José Cepeda Espinosa. 3 Corte Constitucional, Sentencia T-219 de 2001, MP. Fabio Morón Díaz. En sentencia T-476 de 2001, MP. Rodrigo Escobar Gil, la Corte afirmó “Desde una perspectiva constitucional, la obligación de realizar el traslado de la solicitud, en caso de incompetencia de la entidad ante la cual se eleva la petición, es un elemento del núcleo esencial del derecho de petición, toda vez, que la simple respuesta de incompetencia, constituye una evasiva a la solicitud y de acuerdo a lo expresado por la Corte: “…[las respuestas simplemente formales o evasivas]… no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución…”. 4 Corte Constitucional, Sentencia 249 de 2001, MP. José Gregorio Hernández Galindo. 5 Ver las Sentencias T-147 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-012 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-1204 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis), T-364 de 2004 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), T-1075 de 2003

(MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-114 de 2003 (MP. Jaime Cordoba Triviño), T-1105 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-842 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis), T-220 de 2001 (MP. Fabio Morón Díaz), T-970 de 2000 (MP. Alejandro Martínez Caballero), T-206 de 1998 (MP. Fabio Morón Díaz), T-069 de 2007 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-169 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa), T-103 de 1995 (MP. Alejandro Martínez Caballero) y T-219 de 1994 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). 6 Corte Constitucional, sentencia T-051 de 2007. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. hagan y tomen todas las medidas necesarias para que cese todo abuso de la cooperativa.”7. A su vez, la autoridad accionada, en el trámite de la oposición, allegó contestación a la anterior solicitud en la cual dejó consignado que “(…) una vez revisada nuestra base de datos de organizaciones solidarias, no se evidenció información de la entidad que usted cita, ni nunca ha reportado información jurídica y financiera. Ahora en atención a la razón social y actividad socioeconómica sobre la prestación del servicio de transporte público o privado se evidencia que esta entidad se encuentra bajo la vigilancia, inspección y control de la Superintendencia de Puertos y Transporte, por lo anterior hemos procedido a remitir su petición a ese ente de control mediante el oficio de salida No. 20143700072601 de fecha 27/03/2014, con la finalidad que le colaboren y solucionen el tema.”8.

De igual forma, a folio 19 del expediente se aportó el oficio remisorio del derecho de petición, ante la Superintendencia de Transportes. La Sala observa, de la misma manera que el a quo, que, aunque tardío, la entidad accionada dio cumplimiento al artículo 21 de la Ley 1437 de 2011, el cual consagra la obligación para todas las autoridades de remitir por competencia las solicitudes elevadas ante ellas, a las entidades que realmente deban resolverlas de fondo. Al respecto, la normativa mencionada dispone: “Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los diez (10) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario. Los términos para decidir se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente”. 7 Ver folios 5 y 6 del expediente. 8 Ver folio 18 del expediente. En el sub judice, la Sala considera que la autoridad accionada hizo bien al remitir la solicitud elevada por el accionante a la Superintendencia de Puertos y Transporte, puesto que la sentencia de 5 de marzo de 2002, proferida por esta Corporación9, estableció que: “Las Cooperativas que con sus solicitudes de intervención y de conceptualización, dieron lugar a que se planteara este conflicto de competencias, por las actividades que desarrollan -servicio de transporte públicoestán sometidas a la supervisión especializada del Estado a través de la Superintendencia de

Puertos y Transporte, de acuerdo con la delegación contenida en el decreto 101 de 2000, artículo 40, de las funciones de inspección, control y vigilancia del servicio público de transporte; sobre las sociedades con o sin ánimo de lucro que presten el servicio público de transporte (art. 42) o, sea, que el decreto se refiere a todas las organizaciones del transporte; y, la evaluación de la gestión financiera, técnica y administrativa de las mismas (art. 44-5). Ante la decisión de la Superintendencia de Puertos y Transportes en el sentido de que ella no debe “desplegar las funciones de inspección, vigilancia y control de cooperativas”, se considera que no le asiste razón toda vez que el artículo 42 del decreto 101 no excluye de su control a las cooperativas dedicadas al transporte; por el contrario, las incluye cuando dice “… Sujetos de la inspección, vigilancia y control … las siguientes personas naturales o jurídicas: 1. Las sociedades con o sin animo de lucro … que presten el servicio público de transporte”. De suerte que esta Superintendencia es la llamada a resolver y actuar al efecto sobre la solicitud de intervención por “Coopetrans de Tulúa Ltda.”” Por todo lo anterior, consideramos que no hay lugar a amparar el derecho de petición invocado por el señor Conde Peña puesto que la entidad accionada lo satisfizo, aunque de manera tardía se reitera. En este sentido, la Sala observa que, si no le han resuelto aún su petición, el accionante deberá acudir ante la Superintendencia de Puertos y Transportes para exigir la respuesta de fondo a su solicitud por parte de esta entidad y, de considerarlo necesario y en las oportunidades legales para ello, dirigir las acciones

9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2002, C.P. Tarsicio Cáceres Toro. pertinentes frente a dicha autoridad con el fin de exigir el amparo de su derecho fundamental si este se encuentra amenazado o vulnerado. En razón de lo discurrido, se confirmará el fallo de primera instancia emitido el 3 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, que negó la acción de amparo impetrada por el señor Conde Peña. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado en la Sala de lo Contencioso Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. CONFÍRMASE la sentencia impugnada, proferida el 3 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, dentro de la acción de tutela promovida por FRANCISCO CIRO CONDE PEÑA en contra de la Superintendencia de Economía Solidaria.

2. Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión

3. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ