CE-25000-23-42-000-2014-01572-01(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA EL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL /

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR FALTA DEL REQUISITO

DE SUBSIDIARIEDAD / EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Para controvertir los actos administrativos que declararon la falta de quorum para tomar ciertas decisiones al interior del movimiento político / MOVIMIENTO POLÍTICO INDÍGENA – Elección de nuevos órganos de gobierno, administración y control / FALTA DE PRUEBA DEL PERJUICIO IRREMEDIABLE En el presente asunto, el actor sostiene que las Resoluciones 3208 de 2013 y 1285 del mismo año proferidos por el Consejo Nacional Electoral, vulnera los derechos fundamentales del Movimiento que representa por no tener en consideración la especial condición cultural que identifica a los pueblos indígenas, al momento de resolver la impugnación formulada por [J.J.C.M] y otros. Advierte la Sala que, no obstante tratarse de pueblos indígenas, los actos administrativos acusados fueron proferidos en ejercicio de las competencias que el artículo 9º de la Ley 1475 de 2011 confiere a la autoridad electoral demandada, con el fin de dirimir un conflicto suscitado entre miembros de la comunidad indígena. (…) Como argumento de su impugnación, señalaron que las decisiones fueron adoptadas sin el quórum decisorio requerido por los estatutos del Movimiento, argumento que la entidad encontró probado. El actor sostiene que conforme a los estatutos y a la

cultura indígena, una vez sentados los bastones de mando, las autoridades indígenas tienen el deber y obligación de permanecer en la Asamblea hasta que se cumpla el objeto de la misma, por tanto, su retiro físico del recinto no conlleva a la desintegración del quórum. Según se advierte, el presente asunto trata sobre la controversia generada al interior de un movimiento político indígena que fue dirimido por la autoridad administrativa competente por medio de acto administrativo, cuya legalidad debe ser cuestionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través del medio de control que la ley ha dispuesto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, para lo cual puede solicitar las medidas cautelares que considere pertinentes para proteger los derechos del Movimiento, conforme lo permite la citada ley en su artículo 229, pues no es el juez constitucional al que compete dirimir dicha controversia. La imposibilidad de asumir la dirección del partido no es un hecho que requiera medidas de extrema urgencia, por lo que no existe el perjuicio irremediable al que se refiere el actor. De conformidad con lo expuesto, en consideración a que la acción de amparo constitucional es procedente existiendo otro mecanismo de defensa judicial cuando se esté ante la inminencia de un perjuicio irremediable, circunstancia que no se presenta en el caso que se analiza, se revocará el fallo proferido el 5 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para en su lugar, rechazar por improcedente la presente acción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-42-000-2014-01572-01(AC)

Actor: MOVIMIENTO DE AUTORIDADES INDIGENAS DE COLOMBIA - AICO Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL Decide la Sala la impugnación formulada por el Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia-AICO contra la sentencia proferida el 5 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual negó el amparo invocado.

Antonio Sosa Escobar, actuando en calidad de representante legal del Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia-AICO, presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, no discriminación, diversidad étnica, identidad cultural y debido proceso, presuntamente vulnerados por el Consejo Nacional Electoral.

PRETENSIONES Las concreta así: “1. Tutelar los derechos fundamentales a la igualdad y no discriminación, diversidad étnica y cultural al Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia AICO y a los pueblos indígenas congregados en esta organización.

2. Ordenar al Consejo Nacional Electoral que mediante acto administrativo suspenda los efectos de las decisiones tomadas mediante las resoluciones 3208 de 2013, confirmadas mediante la resolución 1285 de 2014.

3. En consecuencia, ordenar al Consejo Nacional Electoral que mantenga en firme la

inscripción de la Junta Directiva Nacional de AICO, realizada mediante la resolución 857 de 2013, en tanto se surte el proceso respectivo en la Jurisdicción Contenciosa (sic) Administrativa.” Fundamenta sus peticiones en los siguientes hechos: El Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia-AICO convocó a Asamblea Nacional extraordinaria los días 29, 30 y 31 de enero de 2013 con el fin de realizar la evaluación de sus instancias directivas y elegir nuevos órganos de gobierno, administración y control. El Consejo Nacional Electoral profirió la Resolución 0857 del 5 de marzo de 2013 mediante la cual se registra la nueva Dirección Nacional del Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia-AICO, elegida durante la citada Asamblea. Mediante escrito radicado el 12 de marzo de 2013, los señores José Elías Morillo, Juan Quenguan, Juan José Chingal, Oscar Quintiaquez, Lidia Morillo, Wilson A. Risueño y Carlos Cuases impugnaron la inscripción otorgada en la Resolución 0857 de 2013 alegando como razón fundamental la falta de quórum estatutario al momento de proceder con las elecciones, por cuanto previo a realizarse, se retiraron quince autoridades incluyendo al Secretario de la Asamblea, por lo que el quórum necesario se desintegró y en consecuencia, la elección realizada contravino el artículo 17 de los estatutos del Movimiento AICO. De la impugnación se dio traslado al representante legal del Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia-AICO, quien en respuesta afirmó que lo alegado es contrario a la realidad fáctica y explicó: “Tal como lo afirman los accionantes, la Asamblea se instauró con 49 autoridades, las cuales

abrieron la sesión como consta en el primer punto del orden del día, con una ceremonia espiritual. Esto significa, de acuerdo con lo establecido en los principios y fundamentos del movimiento consignados en el artículo 5, (…) las autoridades estaban allí para desarrollar el orden del día y tomar las decisiones necesarias estrictamente con la orden aprobada. En la tradición indígena, le está absolutamente prohibido a una autoridad levantarse de la asamblea una vez se ha sentado el bastón de mando, sin que se haya cumplido de manera absoluta aquello a lo cual se convocó.” (Negrillas originales). El Consejo Nacional Electoral profirió la Resolución 3208 de 2013 mediante la cual accede a las peticiones de los impugnantes por considerar que las disposiciones estatutarias establecen un quórum decisorio en la Asamblea Nacional del movimiento pero no establecen ninguna indicación de que los bastones de mando nunca se levantan a pesar de que las personas lo hayan hecho. En dicho acto establece que no proceden recursos de vía gubernativa. El 18 de diciembre de 2013 fue expedida por parte del Consejo Nacional Electoral, la Resolución 3748 mediante la cual modificó la Resolución 3208 de 2013 en el sentido de disponer la procedencia del recurso de reposición en su contra. El 29 de enero de 2014 el Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia interpuso recurso de reposición alegando el desconocimiento del principio constitucional de diversidad y la violación de la integridad de los estatutos. Mediante Resolución No. 1285 del 20 de marzo de 2014 el Consejo Nacional Electoral confirmó la decisión recurrida por considerar que independientemente de los bastones de

mando que se instalaran al momento de iniciada la Asamblea, el quórum mínimo para efectuar la elección de dignatarios era de 40. La determinación del Consejo Nacional Electoral desconoce la particularidad cultural del Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia y deja a la organización sin órgano directivo, por cuanto la Junta anterior no puede reclamar vigencia debido a que el periodo legal y estatutario ya se encontraba vencido al momento de realizarse la Asamblea. Si bien existe la vía contencioso administrativa para la defensa de los derechos que se alegan conculcados, solicita como medida provisional el amparo de las garantías constitucionales del movimiento por cuanto para el momento en que se decida la acción ordinaria, los efectos de la decisión adoptada por el Consejo Nacional Electoral habrán generado una violación clara de los derechos fundamentales de la organización. LA CONTESTACIÓN El Consejo Nacional Electoral rindió el informe solicitado en el cual se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la tutela, por considerar que la entidad ha actuado con apego y respeto por la normativa constitucional vigente, toda vez que la motivación tenida en cuenta para proferir las resoluciones que generan la inconformidad del actor fueron proferidas de conformidad con lo dispuesto en el Acto Legislativo 1 de 2009 y las Leyes 130 de 1994, 1475 de 2011 y 1473 de 2011. Explicó que según el artículo 265 constitucional, el Consejo Nacional Electoral ostenta la competencia para regular, inspeccionar, vigilar y controlar toda la actividad electoral, y que de conformidad con el artículo 4º de la Ley 1475 de 2011 los estatutos de los partidos y

movimientos contendrán cláusulas o disposiciones que deben contener como mínimo los mecanismos de impugnación, entre otros asuntos. Asimismo, que el artículo 9º de la citada ley dispone que los directivos de los partidos y movimientos políticos son aquéllas personas que de conformidad con los estatutos hayan sido inscritos ante el Consejo Nacional Electoral como designados para dirigirlos. Así, en atención a sus competencias constitucionales y legales, expidió la Resolución No. 857 de 2013 mediante la cual ordenó el registro de la nueva dirección nacional del Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia-AICO. No obstante, en razón a la impugnación presentada por Juan José Chingal Mueses y otros contra la Asamblea Nacional Extraordinaria del Movimiento, profirió la Resolución No. 3208 del 14 de noviembre de 2013 que dejó sin efecto la Resolución No. 857 del mismo año por considerar que la decisión adoptada por la Asamblea Extraordinaria del Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia-AICO no se ajustó a los estatutos, particularmente al contenido en el artículo 17 que señala que para la adopción de decisiones se requiere un quórum decisorio del 80% de las Autoridades Indígenas. En desarrollo del proceso de impugnación la autoridad electoral constató que si bien es cierto la Asamblea extraordinaria se instaló con 49 autoridades con derecho a voz y voto, posteriormente se retiraron 15 de ellas, quedando solo 34, lo que dio lugar a que no se completara el quórum requerido por el artículo 17 de los estatutos.

LA PROVIDENCIA IMPUGNADA

Mediante proveído del 5 de mayo de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó el amparo de los derechos invocados por el señor Antonio Sosa Escobar como representante del Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia-AICO, por las siguientes razones: Los estatutos del Movimiento AICO definen, entre otros aspectos, la estructura del mismo, los momentos en que la Asamblea Nacional se reunirá y el quórum decisorio, el cual según el artículo 17, se conforma con el 80% de las Autoridades Indígenas acreditadas con voz y voto. El artículo 4º por su parte, establece como símbolo del movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia, un bastón ancestral de mando empuñado, que representa posesión y autoridad. En los estatutos se refleja la importancia del bastón de mando, el abandono de la Asamblea de manera física por parte de las Autoridades Indígenas, jamás puede entenderse como el acto idóneo y eficaz para ejercer la representación del pueblo o comunidad que le ha sido encomendada a cada una de ellas. Si bien es cierto la protección de la diversidad cultural permite a las comunidades indígenas oponer al ordenamiento jurídico colombiano los usos y costumbres propios de su cultura, también lo es que estos no pueden entrar en conflicto con las normas superiores que protegen derechos fundamentales. Independientemente del reproche que pueda recaer sobre quienes abandonaron la Asamblea, lo cierto es que sin su participación efectiva no podía adoptarse ninguna decisión y por tanto, la decisión del Consejo Nacional Electoral estuvo bien adoptada.

LA IMPUGNACIÓN

El representante del Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia-AINCO impugnó la decisión anterior, sin esgrimir ningún argumento en su contra. CONSIDERACIONES El señor Antonio Sosa Escobar, actuando como representante del Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia-AICO, solicitó el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, no discriminación, diversidad étnica, identidad cultural y debido proceso, los cuales considera vulnerados por el Consejo Nacional Electoral al emitir las Resoluciones 3208 de 2013 y 1285 del mismo año, mediante las cuales dejó sin efectos la Resolución 857 del mismo año. La acción de tutela fue concebida en el artículo 86 de la Constitución Política como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular en los eventos establecidos en la ley. Dado su carácter subsidiario, solo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados, en caso contrario la acción resulta improcedente. Tratándose de acción de tutela contra actos administrativos, esta Corporación ha sostenido, con fundamento en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 que establece la improcedencia de la acción cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, la tesis de que por regla general no es procedente cuestionar su legalidad por esta vía constitucional, por cuanto el medio para para impugnarlos es la contencioso administrativa. No obstante, el artículo 8º del citado decreto plantea la posibilidad de procedencia de la

acción en los casos en los que la petición de amparo se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, excepción respecto de la cual la jurisprudencia ha dicho: “La procedencia de la acción de tutela por mandato constitucional (artículo 86) y de conformidad con el Decreto 2591 de 1991 que reglamenta su ejercicio, es una acción de carácter excepcional y subsidiario para la protección y garantía de los derechos fundamentales. Lo anterior quiere decir, que la misma en principio no puede ser empleada como mecanismo principal y definitivo para resolver controversias sobre las cuales el legislador ha previsto mecanismos especializados y definitivos para su resolución, dentro de los cuales también se garantiza la protección y garantía de los derechos fundamentales. Una de las principales razones de lo expuesto, es que el legislador teniendo en cuenta determinadas situaciones de hecho y de derecho, y por consiguiente, la naturaleza, ejercicio, garantía y protección de los derechos de las partes, intervinientes y/o de la comunidad en general, ha elaborado acciones y procedimientos judiciales especializados para el mejor proveer de cierto tipo de situaciones, de acuerdo a las directrices de la Constitución Política. (…) En ese orden de ideas, por regla general la acción de tutela contra actos administrativos es improcedente, porque el legislador ha establecido para verificar la legalidad de los mismos las acciones contencioso administrativas de simple nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, que han sido especialmente diseñadas para garantizar y proteger los derechos fundamentales que podrían verse vulnerados o amenazados por manifestaciones de voluntad de la administración. Sin embargo, en casos excepcionales cuando dichos

mecanismos judiciales de defensa por las circunstancias del caso en concreto no resultan eficaces para la protección de los derechos fundamentales, la acción de tutela por su carácter preventivo e inmediato se convierte en el mecanismo idóneo de protección”1 (se subraya). En el presente asunto, el actor sostiene que las Resoluciones 3208 de 2003 y 1285 del mismo año proferidos por el Consejo Nacional Electoral, vulnera los derechos fundamentales del Movimiento que representa por no tener en consideración la especial condición cultural que identifica a los pueblos indígenas, al momento de resolver la impugnación formulada por Juan José Chingal Mueses y otros. Advierte la Sala que, no obstante tratarse de pueblos indígenas, los actos administrativos acusados fueron proferidos en ejercicio de las competencias que el artículo 9º de la Ley 1475 de 2011 confiere a la autoridad electoral demandada, con el fin de dirimir un conflicto suscitado entre miembros de la comunidad indígena. En efecto, los señores Juan José Chingal Mueses, Oscar Javier Quintiaquez, Wilson Armando Risueño, José Ignacio Erazo y otros, quienes fueron delegados con voz y voto dentro de la Asamblea Nacional Extraordinaria del Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia realizada los días 29, 30 y 31 de enero de 20132, impugnaron la elección de dignatarios efectuada en dicha ocasión. Como argumento de su impugnación, señalaron que las decisiones fueron adoptadas sin el quórum decisorio requerido por los estatutos del Movimiento, argumento que la entidad encontró probado.

El actor sostiene que conforme a los estatutos y a la cultura indígena, una vez sentados los bastones de mando, las autoridades indígenas tienen el deber y obligación de permanecer en la Asamblea hasta que se cumpla el objeto de la misma, por tanto, su retiro físico del recinto no conlleva a la desintegración del quórum. Según se advierte, el presente asunto trata sobre la controversia generada al interior de un movimiento político indígena3 que fue dirimido por la autoridad administrativa competente por medio de acto administrativo, cuya legalidad debe ser cuestionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través del medio de control que la ley ha dispuesto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, para lo cual puede solicitar las medidas cautelares que considere pertinentes para proteger los derechos del Movimiento, conforme lo permite la citada ley en su artículo 229, pues no es el juez constitucional al que compete dirimir dicha controversia. La imposibilidad de asumir la dirección del partido no es un hecho que requiera medidas de extrema urgencia, por lo que no existe el perjuicio irremediable al que se refiere el actor. De conformidad con lo expuesto, en consideración a que la acción de amparo constitucional es procedente existiendo otro mecanismo de defensa judicial cuando se esté ante la inminencia de un perjuicio irremediable, circunstancia que no se presenta en el caso que se 1 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 8 de mayo de 2012. Rad. 54001-23-31-000-201200058-01(AC)Sección Segunda, C.P. Gerardo Arenas Monsalve

2 Fl. 68. 3 Fls. 109 a 179 Estatutos del Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia. analiza, se revocará el fallo proferido el 5 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para en su lugar, rechazar por improcedente la presente acción. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA: REVÓCASE la providencia proferida el 5 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para en su lugar, RECHAZAR por improcedente la acción de tutela presentada por el Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia contra el Consejo Nacional Electoral. Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de este fallo al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO