CE-25000-23-42-000-2014-01718-01(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN / RESPUESTA DE LA PETICIÓN - Clara, congruente y de fondo

[L]a Sala destaca que en ningún momento la entidad accionada negó que la audiencia haya sido grabada, sino que afirmó que los medios utilizados para hacerlo no fueron los idóneos para tal tarea, razón por la cual no fue posible obtener una copia de dicho documento. Así las cosas, no es posible ordenar la entrega de la grabación de la audiencia solicitada por el actor, ya que hacerlo implicaría desconocer que según las manifestaciones realizadas por el Comando Aéreo de Combate Nº 5, dicho documento no existe. En todo caso se insiste que el acta del Comité de Convivencia Laboral (puesta a disposición del solicitante de forma oportuna) constituye prueba útil e idónea para demostrar la ocurrencia de la reunión de 4 de febrero de 2014, así como los temas tratados en la misma y su desarrollo, razón por la cual se concluye que no se ha presentado una vulneración de los derechos fundamentales del actor. Se advierte entonces que la negativa de autorizar la entrega de la grabación en medio magnético de la reunión celebrada el 4 de febrero de 2014 no conlleva la vulneración del derecho de petición invocado, ni impide al peticionario el pleno goce y ejercicio de sus derechos dentro de las actuaciones administrativas o judiciales a que haya lugar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 25000-23-42-000-2014-01718-01(AC)

Actor: ALEX ALFONSO NAVARRO ESTEVEZ Demandado: COMANDO AEREO DE COMBATE N°. 5 DE RIONEGROANTIOQUIA Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte accionante, en contra de la sentencia del 13 de mayo de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, negó el amparo solicitado.

En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, Alex Fernando Navarro Estévez, por intermedio de apoderado judicial, acudió ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de solicitar la protección del derecho fundamental de petición, presuntamente vulnerado por el Comandante del Comando Aéreo de Combate Nº 5 con sede en la ciudad de Rionegro. Solicita en amparo de los derechos invocados, que se ordene al Comando Aéreo de Combate Nº 5, que le entregue de forma inmediata copia del medio magnético en el que se encuentra el audio de la reunión del Comité de Convivencia Laboral celebrada el 4 de febrero de 2014. Lo anterior, lo fundamentó en los siguientes hechos y consideraciones (Fls 1-5): Indica que el día 17 de febrero de 2014 elevó una petición ante el Segundo Comandante del Comando Aéreo de Combate Nº 5 (CACOM-5), por medio de la cual solicitó copia del acta de la reunión del Comité de Convivencia Laboral

celebrada el día 4 de febrero de 2014, así como del disco compacto que contiene la grabación de la misma. Expresa que la petición fue resuelta de forma parcial mediante oficio 2014550002881 de 21 de febrero de 2014, ya que si bien se allegó copia del acta solicitada, no se le entregó copia del disco compacto contentivo del audio de la reunión. Señala que reiteró la petición de entrega del CD de audio mediante escritos de 26 y 27 de febrero de 2014, bajo el argumento de que tal documento forma parte integrante del acta de la reunión del Comité. Relata que por oficio 20144550003531 de 3 de abril de 2014, nuevamente le fue negada la solicitud de entrega de la copia del medio magnético antes referido. Aclara que en el acta de la reunión de 4 de febrero de 2014 quedó registrado el momento en que se otorga la autorización para realizar la grabación de la misma, de donde concluye que el disco compacto cuya copia solicita sí existe. Informa que reiteró la petición mediante escrito radicado el 12 de marzo de 2014, pero que fue negada nuevamente por oficio 20144530018953 de 27 de marzo de 2014. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Comandante del Comando Aéreo de Combate Nº 5 pidió que se negara el amparo solicitado por las razones que a continuación se sintetizan (fls. 37-45): Afirma que no se ha puesto en riesgo el derecho fundamental del actor, toda vez que sus requerimientos han sido resueltos de forma clara y de fondo dentro de los términos dispuestos por la ley para el efecto.

Observa que mediante oficio Nº 2014550002881 de 21 de febrero de 2014 se dio respuesta a los requerimientos del actor, de la siguiente manera: - Se indicó que el acta de la audiencia de 4 de febrero de 2014 fue entregada mediante oficio Nº 20144550011913 de 21 de febrero de 2014. - Se informó que no existe grabación de la reunión, por lo que no era posible entregar copia del respectivo disco compacto. Añade que mediante oficio Nº 20144550011913 de 21 de febrero de 2014 se indicó al solicitante que la grabación no pudo obtenerse debido a la utilización de medios no profesionales ni adecuados para el efecto, razón por la cual no podía atenderse favorablemente la petición. Por otra parte, argumenta que dentro del procedimiento establecido en la Ley 1010 de 2006 no se exige la grabación en medio magnético para el normal desarrollo de la audiencia, por lo que para efectos probatorios el acta de la respectiva reunión resultaba suficiente. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia del 13 de mayo de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, negó el amparo solicitado, por las razones que a continuación se sintetizan (Fls. 57-70): Realiza algunas consideraciones sobre la naturaleza de la acción de tutela y el contenido y alcance del derecho fundamental de petición. Luego de estudiar las solicitudes elevadas y las respuestas emitidas por la entidad, el Tribunal estima que ésta no vulneró el derecho de petición del actor, pues encuentra que el Comando Aéreo de Combate Nº 5 resolvió de fondo y en

forma congruente con lo solicitado, haciendo entrega de la copia del acta al Técnico Segundo Alex Alfonso Navarro Estévez e informando que no hay grabación de la reunión por no contar con los medios técnicos requeridos para ello. LA IMPUGNACIÓN Mediante escrito radicado el 20 de mayo de 2014, la parte demandante impugnó la sentencia antes descrita y solicitó su revocatoria, insistiendo en que la petición de entrega del medio magnético fue presentada en repetidas ocasiones sin ser atendida en debida forma. A su juicio, la negativa de entregar la grabación de la reunión del Comité de Convivencia Laboral no se debe a que no exista, sino por un capricho de los funcionarios responsables del asunto, ya que en el caso de que la grabación se hiciera pública, éstos se verían comprometidos en los hechos constitutivos de acoso laboral (fls. 71-77).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I. De las características principales del derecho de petición La Corte Constitucional ha establecido unas reglas sobre el ejercicio, protección y exigibilidad del derecho fundamental de petición, en los siguientes términos: “El texto constitucional consagra en el artículo 23 que “toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”. En tal sentido, las autoridades y organizaciones privadas no pueden dilatar la respuesta a las solicitudes que les sean planteadas.

Al respecto, la Corte ha definido las reglas básicas que orientan el derecho

de petición, y los criterios que deben tener en cuenta todos los operadores jurídicos al aplicar esta garantía fundamental. Así pues, en sentencia T1160A de 2001, MP. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte señaló: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. “b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. “c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3.ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. “d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. “e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. “f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad.

El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente. “g) En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6° del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. “h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. “i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser

ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994. ”1 En la sentencia T-1006 de 2001,2 la Corte adicionó dos reglas jurisprudenciales más: “j) La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder”;3 1 Corte Constitucional, Sentencia T-377 de 2000, MP. Alejandro Martínez Caballero. 2 MP. Manuel José Cepeda Espinosa. 3 Corte Constitucional, Sentencia T-219 de 2001, MP. Fabio Morón Díaz. En sentencia T-476 de 2001, MP. Rodrigo Escobar Gil, la Corte afirmó “Desde una perspectiva constitucional, la obligación de realizar el traslado de la solicitud, en caso de incompetencia de la entidad ante la cual se eleva la petición, es un elemento del núcleo esencial del derecho de petición, toda vez, que la simple respuesta de incompetencia, constituye una evasiva a la solicitud y de acuerdo a lo expresado por la Corte: “…[las respuestas simplemente formales o evasivas]… no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución…”. k) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado.4” (Negrilla fuera de texto). De igual forma, la Corte Constitucional en sentencia T-350 de 2006, MP. Jaime Córdoba Triviño, manifestó5 que hace parte del núcleo esencial del

derecho de petición: “(i) la posibilidad cierta y efectiva de presentar, de manera respetuosa, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; (ii) la facultad de obtener una respuesta oportuna, esto es, dentro de los términos previstos en el ordenamiento jurídico; (iii) el derecho a recibir una respuesta de fondo o contestación material, lo que supone que la autoridad analice la materia propia de la solicitud y se pronuncie sobre la totalidad de los asuntos planteados, es decir, la correspondencia entre la petición y la respuesta, excluyendo fórmulas evasivas o elusivas y; (iv) la pronta comunicación al peticionario sobre la determinación adoptada, con independencia de que su contenido sea favorable o desfavorable. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho fundamental de petición”.6 (Negrilla fuera de texto). Finalmente, la Corte determinó que también hace parte del núcleo esencial de este derecho, no sólo que se dé una respuesta en la forma antes señalada, sino que la misma sea notificada de manera oportuna al peticionario, pues de nada sirve obtener un pronunciamiento de la administración si no se tiene conocimiento del contenido del mismo.7 La Sala comparte las apreciaciones formuladas en el precedente jurisprudencial descrito, por lo que concluye que la garantía constitucional del artículo 23 no se 4 Corte Constitucional, Sentencia 249 de 2001, MP. José Gregorio Hernández Galindo. 5 Ver entre muchas otras las Sentencias T-147 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-012 de 2005

(MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-1204 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis), T-364 de 2004 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), T-1075 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-114 de 2003 (MP. Jaime Cordoba Triviño), T-1105 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-842 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis), T-220 de 2001 (MP. Fabio Morón Díaz), T-970 de 2000 (MP. Alejandro Martínez Caballero), T-206 de 1998 (MP. Fabio Morón Díaz), T-069 de 2007 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-169 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa), T-103 de 1995 (MP. Alejandro Martínez Caballero) y T-219 de 1994 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). 6 Corte Constitucional, sentencia T-051 de 2007. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 7 Sentencia T-1001 de 2003. M. P. Eduardo Montealegre Lynett. satisface simplemente al obtener una respuesta de las autoridades, pues es necesaria una resolución clara, precisa y congruente con lo solicitado, independiente que sea contraria o favorable a los intereses del suplicante, además, ésta debe ser puesta en conocimiento del interesado.

II. Análisis del caso en concreto Mediante escrito radicado el 17 de febrero de 2014, el apoderado del señor Alex Fernando Navarro Estévez se dirigió al Segundo Comandante del Comando Aéreo

de Combate Nº 5 para solicitar que se le entregara copia del acta de la reunión del Comité de Convivencia Laboral de la entidad celebrada el día 4 de febrero de 2014 (fl. 7). La anterior petición fue resuelta mediante oficio Nº 20144550002881 de 21 de febrero de 2014, por el cual el Departamento de Desarrollo Humano de la Fuerza Aérea Colombiana informó que mediante oficio Nº 20144550011913-MDN-CGFMFAC-CACOM-5-SECOM-DEDHU-SEADM-29-60 de 21 de febrero de 2014, se brindó la información solicitada (fl. 8). Ahora, mediante memorial radicado el 26 de febrero de 2014, el accionante señaló que recibió el acta que se levantó en la mencionada audiencia, pero que no estaba conforme con el contenido de la misma, por lo que solicitó la corrección en varios puntos (fls. 9-11). Por otra parte, se tiene que mediante petición recibida el 27 de febrero de 2014, el actor indicó que se le había entregado copia del acta, mas no del disco compacto que contiene la grabación de la reunión del comité (fls. 12-13). La anterior solicitud fue contestada a través del oficio Nº 20144550003531 de 4 de marzo de 2014 suscrito por el Segundo Comandante del CACOM-5, en los siguientes términos (fls. 14-15): “Respecto de la copia del CD de audio donde usted aduce, quedó grabada la audiencia, me permito reiterar lo señalado en el oficio 20144550011913 del 21-02-2014 / MDN-CGFM-FAC-CACOM5-SECOM-DEDHU-SEADM-2960 en cuanto a la no obtención de dicha grabación, debido a la utilización de medios no profesionales; por consiguiente es imposible acceder a la entrega de algo inexistente y que tal y como se verifica en el acta allegada a su poderdante, no obra como parte íntegra de ella. No obstante, de llegarse a requerir, para ello cuenta con el testimonio de los integrantes del Comité de Convivencia Laboral del CACOM-5. (…) [E]s preciso hacerle conocer que ni la Ley 1010 de 2006, ni las Reglamentaciones Internas referente al tratamiento de los presuntos casos de Acoso Laboral, imponen la obligación al personal del Comité, de documentar mediante grabaciones o filmaciones tales asuntos, más que soportarlo en el acta del respectivo Comité. Aunado a ello, como se señaló anteriormente, en virtud del principio de libertad probatoria reglado en el artículo 237 de la Ley 599 de 2000, puede contar con el testimonio o declaración del personal que el día 04 de febrero de 2014, intervino en la realización del Comité de Convivencia Laboral realizado con ocasión de la queja presentada por su poderdante.” Posteriormente, mediante escrito de 10 de marzo de 2014, el solicitante reiteró la petición de entrega del medio magnético contentivo de la grabación de la reunión mencionada (fls. 17-21), insistiendo la entidad mediante oficio de 27 de marzo de 2014, en la inexistencia de la grabación que el actor solicita le sea suministrada (fl. 22). Corresponde a la Sala determinar si las contestaciones antes referenciadas dan respuesta clara, precisa y de fondo a la petición elevada por el accionante, a fin de

establecer la existencia o no de una vulneración a sus derechos fundamentales. En este respecto, de la lectura de los oficios emitidos por la entidad demandada se concluye que el Comando Aéreo de Combate Nº 5 no accedió a la solicitud de entrega del medio magnético contentivo de la grabación de la reunión del Comité de Convivencia Laboral de 4 de febrero de 2014. Lo anterior por cuanto se utilizaron medios no profesionales y no logró obtenerse la grabación de la audiencia. Adicionalmente, se observa que en el informe presentado por la entidad demandada, ésta advierte que la copia del acta es prueba de la ocurrencia y desarrollo de la reunión del Comité de Convivencia Laboral el 4 de febrero de 2014 y que en caso de ser necesario podía solicitar las declaraciones de las personas que asistieron a dicha reunión (fls. 39-45). La Sala observa que la entidad no accedió a la solicitud de entregar el medio magnético, pero justificó razonadamente dicha negativa, bajo el argumento de que no se utilizaron medios profesionales para realizar la grabación. De conformidad con lo anterior, se evidencia que aunque la respuesta no fue favorable a las pretensiones del peticionario, el Comando Aéreo de Combate Nº 5 expuso de forma clara las razones por las cuales no era posible acceder a lo solicitado, insistiendo en la imposibilidad de aportar el documento pretendido. Efectivamente, la respuesta brindada por la autoridad accionada es congruente con lo solicitado, en tanto contesta de forma concreta el requerimiento y expone sucintamente las razones de la decisión. Así las cosas, el material probatorio recaudado permite a la Sala concluir que la autoridad accionada dio una respuesta

de fondo, clara y precisa al actor. Ahora bien, en el recurso de impugnación el demandante sostiene que el audio de la audiencia sí quedó registrado, por lo que considera que la negativa de hacer entrega del mismo constituye una irregularidad y una vulneración del derecho fundamental invocado. Sobre el particular, la Sala destaca que en ningún momento la entidad accionada negó que la audiencia haya sido grabada, sino que afirmó que los medios utilizados para hacerlo no fueron los idóneos para tal tarea, razón por la cual no fue posible obtener una copia de dicho documento. Así las cosas, no es posible ordenar la entrega del la grabación de la audiencia solicitada por el actor, ya que hacerlo implicaría desconocer que según las manifestaciones realizadas por el Comando Aéreo de Combate Nº 5, dicho documento no existe. En todo caso se insiste que el acta del Comité de Convivencia Laboral (puesta a disposición del solicitante de forma oportuna) constituye prueba útil e idónea para demostrar la ocurrencia de la reunión de 4 de febrero de 2014, así como los temas tratados en la misma y su desarrollo, razón por la cual se concluye que no se ha presentado una vulneración de los derechos fundamentales del actor. Se advierte entonces que la negativa de autorizar la entrega de la grabación en medio magnético de la reunión celebrada el 4 de febrero de 2014 no conlleva la vulneración del derecho de petición invocado, ni impide al peticionario el pleno goce y ejercicio de sus derechos dentro de las actuaciones administrativas o judiciales a que haya lugar. Ahora bien, si a pesar de lo que hasta ahora se ha considerado el actor estima que los funcionarios del Comando Aéreo de Combate han incurrido en alguna

actuación de la que se derive responsabilidad disciplinaria, penal o de otra naturaleza jurídica, se encuentra facultado para acudir ante los organismos competentes para conocer el caso de conformidad con la normativa aplicable correspondiente. Corolario de todo lo expuesto, en el presente asunto la Sala concuerda con la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en tanto concluyó que el Comando Aéreo de Combate Nº 5 no ha incurrido en violación de los derechos fundamentales de Alex Alfonso Navarro Estévez en lo que respecta a las peticiones presentadas el 17 y 27 de febrero y 10 de marzo de 2014. Así las cosas, se confirmará la decisión impugnada y proferida por la citada autoridad judicial el 13 de mayo de 2014. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 13 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que negó el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Envíese copia de esta providencia al Tribunal de origen CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE. Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN (E)

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ