CE-25000-23-42-000-2014-03074-01(AC)-2014

ACCION DE TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO - Improcedente por no acreditar la existencia de perjuicio irremediable / ACCION DE TUTELA CONTRA SANCION ADMINISTRATIVA PROFERIDA EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Improcedencia por existencia de otro mecanismo de defensa judicial Existe un medio ordinario de defensa judicial para evacuar las pretensiones de la demanda, a saber, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo… El demandante informa que ha iniciado el trámite de conciliación que es necesario agotar antes de acudir a la jurisdicción contenciosoadministrativa en ejercicio de este canal judicial de defensa; posición inconsistente que, en cualquier caso, revela que el demandante sabe que es ése, y no el medio de amparo constitucional, el recurso judicial idóneo que debe activar… El demandante no demostró siquiera mínimamente que en este caso se esté frente a un potencial perjuicio irremediable, que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio de control mientras se activa el medio jurisdiccional ordinario… Es insuficiente transcribir en el recurso de apelación las mismas razones que se proveyeron en la demanda para argumentar la existencia de un perjuicio irremediable, como lo hizo el actor, quien no dio razones significativas, nuevas y de peso que lleven al Consejo de Estado a concluir que se está frente a un perjuicio de los que la jurisprudencia ha descrito como irremediables.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / LEY 1437 DE

2011 - ARTICULO 138

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., nueve (9) de octubre de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 25000-23-42-000-2014-03074-01(AC)

Actor: SALUDCOOP E.P.S Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 29 de julio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, que negó las súplicas de la demanda instaurada por Saludcoop E.P.S. contra la Contraloría General de la

República.

1. La demanda Obrando por intermedio de apoderado, la empresa Saludcoop E.P.S. O.C. (en adelante, “Saludcoop”) interpuso acción de tutela contra la Contraloría General de la República, por considerar que ésta, con las actuaciones y decisiones adoptadas en el curso del proceso de responsabilidad fiscal que se adelantó y culminó en contra de la accionante, lesionó varios de sus derechos fundamentales, incluyendo los derechos al debido proceso, a la defensa, a la legalidad, a la igualdad y a la seguridad jurídica, así como el derecho a la salud de sus usuarios. 1.1. Hechos relatados en la demanda 1.1.1. Saludcoop EPS OC “es un organismo cooperativo constituido como una entidad promotora de salud (EPS), perteneciente al sistema general de seguridad

social en salud, delegada para la prestación de un servicio público a cargo del Estado a quien le corresponde ejercer su vigilancia y control”1. Los estatutos de esta entidad contienen disposiciones sobre su objeto social, sus funciones y actividades, sus administradores y las responsabilidades que a éstos les caben en el evento de violar la ley o los estatutos, “todo concordante con la Ley 79 de 1988 y 454 de 1998”2. Se trata de una EPS que actualmente tiene más de cuatro millones de afiliados, junto con sus familias; según se indica en la demanda, “en la actualidad Saludcoop EPS OC, tiene el deber de garantizar la prestación del POS a 4’844.166 cotizantes más sus familias. (…) Usuarios que se encuentran en 1.035 municipios de los 1.113 reflejados en las bases de datos del Fosyga (el 93%), es decir que Saludcoop EPS OC no tiene presencia en tan sólo el 7% de los municipios reportados”3. 1.1.2. En los primeros días de julio de 2009, los periódicos Portafolio y El Tiempo reportaron que, según un informe preliminar de la Superintendencia Nacional de 1 Folio 5, Cuaderno Original Principal. 2 Folio 5, Cuaderno Original Principal. 3 Folio 28, Cuaderno Original Principal. Salud, Saludcoop había utilizado indebidamente miles de millones de pesos del sistema de salud en obras de infraestructura y otras inversiones, durante cinco años. Con base en dichos reportes, la Contraloría General de la república, a través del Grupo de Reacción Inmediata, inició visita especial a Saludcoop el 22 de julio

de 2009, y la culminó el 6 de agosto siguiente. 1.1.3. En el informe final que fue remitido al representante legal de Saludcoop el 8 de octubre de 2009, la Contraloría realizó las siguientes afirmaciones, que son resaltadas en la demanda: “Conforme a la información reportada y registrada contablemente por la EPS, se evidencia que el margen de utilidad considerada como los recursos económicos que le quedaron a la EPS después de los gastos en la prestación del servicio de salud y su administración, cubren en forma suficiente las erogaciones que en materia de inversiones realizó la EPS entre el 2004 y el 2008. (…) Finalmente, se deja claridad que para determinar con absoluta precisión, la procedencia de los recursos con que se hicieron los pagos de las inversiones hechas por la EPS en las vigencias 2004 al 2008, se requiere hacer un estado de fuentes y usos de fondos y verificar los comprobantes de cada pago, labor dispendiosa, teniendo en cuenta el número de facturas expedidas en los cinco (5) años objeto de investigación. (…) [según un concepto del Ministerio de la Protección Social], ‘…si las EPS en cumplimiento de sus obligaciones ante el sistema garantizan a su población afiliada la prestación del Plan Obligatorio de Salud con integralidad, eficiencia, oportunidad y calidad, podrán de los porcentajes de la UPC no destinados específicamente para la prestación de los servicios de salud generar utilidades que puedan derivar en una legítima ganancia para la entidad.”4 Con base en lo anterior, el Grupo de Reacción Inmediata de la Contraloría procedió –según se cita en la demandaa “verificar si la población afiliada a

Saludcoop EPS OC se encuentra conforme en la prestación del Plan Obligatorio de Salud y que el servicio haya sido prestado en condiciones de eficiencia, 4 Folio 6, Cuaderno Original Principal. oportunidad y calidad”, y luego afirmó que contaba con “algunos elementos probatorios los afiliados y beneficiarios de Saludcoop EPS se encuentran entre los más satisfechos, hecho que ha conducido año tras año al aumento de la población afiliada”. En palabras del demandante: “Así [la Contraloría] trae a colación la tasa de quejas por EPS, destacando que Saludcoop ocupa el cuarto lugar con menor índice de reclamos en el 2008. También invoca el estudio realizado por la Universidad Nacional que construyó el ranking de EPS ‘evaluando criterios como el aseguramiento, la representación del usuario, la promoción a la salud y el empoderamiento cuyo resultado dentro de la categoría A, ubicó en tercer lugar a Saludcoop, la cual según el informe mostró unos niveles de desempeño por encima de lo requerido y en consecuencia la preferencia de los usuarios frente a la misma’. Bajo ese orden de ideas, la Contraloría General de la República demostró y probó que para los años 2004 a 2008, Saludcoop utilizó los recursos que le fueron girados por la Nación en la satisfacción de las necesidades en salud de la población afiliada.”5 1.1.4. El 1º de diciembre de 2009, algunos funcionarios de la Superintendencia Nacional de Salud presentan un “Informe de resultado de pruebas practicadas a Saludcoop EPS OC”, en el cual concluyen que Saludcoop EPS OC usó recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) para fines diferentes

a los legalmente establecidos. Con base en este informe, la Superintendencia Nacional de Salud adoptó, el 11 de febrero de 2010, la Resolución 000296, en la cual impartió a Saludcoop las siguientes órdenes: “Artículo 1º. Ordenar a la Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo Saludcoop que: a) Restituya a la liquidez de la E.P.S. los recursos utilizados en la adquisición de activos y otras operaciones glosadas en los informes de 5 Folio 7, Cuaderno Original Principal. visita y en las consideraciones de esta resolución, durante el período 2004 a 2008, suma que asciende a doscientos ochenta y seis mil ochocientos noventa y cinco millones de pesos m/cte. ($286.895.1 millones) que a precios de 2008 equivalen a trescientos dieciocho mil doscientos cincuenta millones de pesos m/cte. ($318.250 millones); b) Atender con sus propios recursos los pagos que por amortizaciones, intereses y otros costos implique la restitución de la financiación externa que por valor de trescientos ocho mil novecientos cincuenta y ocho millones ($303.958 millones) obtuvo la E.P.S. para el financiamiento de las operaciones descritas en las consideraciones de esta resolución; c) Se abstenga en lo sucesivo de consumir la liquidez generada por cualquier operación contable con los ingresos derivados de la UPC, aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones u otros definidos como parafiscales provenientes de sus usuarios, para ser utilizados en infraestructura, inversiones, préstamos, donaciones, servicio de la deuda y en general

en cualquier uso distinto a los costos y gastos producto de la prestación de servicios de salud a la población afiliada; d) Desmonte de las operaciones de préstamo, donación, leasing e inversión glosadas en los informes de visita de que tratan las consideraciones de este informe, si son financiadas con los ingresos derivados de UPC, aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones u otros definidos como parafiscales. Artículo 2º. Conceder el término de (8) meses, contado a partir de la ejecutoria del presente acto administrativo, para dar cumplimiento a las órdenes impartidas en los literales b) y c) del artículo primero de esta resolución. Las órdenes impartidas en los literales b) y c) del artículo primero son de cumplimiento inmediato. La EPS deberá presentar a la Superintendencia dentro de los 15 días hábiles siguientes a la notificación de la presente resolución un programa de cumplimiento de las órdenes impartidas”6. Esta resolución fue recurrida, y posteriormente confirmada por la Superintendencia mediante la Resolución No. 000983 del 21 de junio de 2010. 6 Folio 8, Cuaderno Original Principal. 1.1.5. Por considerar que con la adopción de estas decisiones se habían violado su derecho al debido proceso durante los trámites de visita, inspección, vigilancia, control e imposición de sanciones administrativas, Saludcoop promovió un proceso de conciliación ante la Procuraduría Sexta Judicial II Administrativa de Bogotá. El 4 de febrero de 2011 se suscribió acuerdo conciliatorio, en virtud del

cual la Superintendencia expidió la Resolución No. 000179 del 11 de febrero de 2011, suspendiendo las órdenes impartidas en las resoluciones cuestionadas. El acuerdo conciliatorio fue improbado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 19 de mayo de 2011, decisión confirmada por el Consejo de Estado el 10 de julio de 2012. Por esta razón, mediante Resolución No. 002725 del 5 de septiembre de 2012 la Superintendencia Nacional de Salud declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución No. 000179 que suspendió las órdenes impartidas, las cuales fueron reiteradas para su ejecución en debida forma por Saludcoop. 1.1.6. Entre el 14 y el 18 de marzo de 2011 distintas Superintendencias Delegadas dentro de la Superintendencia de Salud realizaron una visita inspectora multipropósito a Saludcoop. Como consecuencia de esta visita se profirió la Resolución No. 801 del 11 de mayo de 2011, en la cual se dispuso ordenar la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, así como la intervención forzosa para administrar a Saludcoop; de esta Resolución se citan los siguientes extractos en la demanda: “Artículo Primero: Ordenar la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa para administrar a Saludcoop entidad promotora de salud organismo cooperativo. (…) Parágrafo Primero: Esta medida tiene por objeto que la Superintendencia Nacional de Salud, determine si Saludcoop entidad promotora de salud organismo cooperativo debe ser objeto de liquidación o si se pueden tomar medidas para que el mismo pueda

desarrollar su objeto, en observancia del numeral 2 del artículo 22 de la Ley 510 de 1999 mediante el cual se modificó el artículo 116 del Decreto – Ley 663 de 1993.

Artículo Segundo: Separar del cargo al doctor Carlos Gustavo Palacino Antía en calidad de representante legal de la entidad intervenida o quien haga sus veces de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 22 de la Ley 510 de 1999.

Artículo Tercero: Designar como agente especial interventor al doctor Edgar Pabón Carvajal que para todos los efectos será el representante legal.”7

La demanda cita el siguiente extracto de la justificación provista por la Superintendencia Nacional de Salud para adoptar esta decisión: “(…) en ejercicio de las facultades legales de inspección, vigilancia y control que le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, la medida que aquí se adopta tiene como finalidad garantizar la adecuada prestación del servicio de salud en los términos y con la debida observancia de las normas que rigen el SGSSS, para con ello en consecuencia, buscar superar las deficiencias financieras que ocasionan la inadecuada prestación del servicio, buscando garantizar las normas técnicas y científicas relacionadas con la calidad del mismo, así como los derechos de los usuarios, teniendo esta medida como objeto contrarrestar los hechos y circunstancias que ponen en peligro y lesionan el orden jurídico que se protege, así como el establecimiento de la situación real de la intervenida, con el fin de lograr el cabal cumplimiento de su objeto social, y de determinar si Saludcoop entidad

promotora de salud organismo cooperativo puede ser objeto de salvamento, o si por el contrario, dicha entidad debe ser objeto de revocatoria de su habilitación (…)”8. 1.1.7. En cumplimiento de la anterior decisión, los días 12 y 13 de mayo de 2011 la Superintendencia Nacional de Salud tomó posesión de Saludcoop. 1.1.8. La toma de posesión de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa de Saludcoop fue prorrogada hasta el 12 de julio de 2012 mediante la Resolución 1644 de 2011. 7 Folios 10-11, Cuaderno Original Principal. 8 Folios 10-11, Cuaderno Original Principal. 1.1.9. En cumplimiento de lo ordenado en una sentencia de tutela, el Superintendente Nacional de Salud dispuso, mediante la Resolución 3373 del 23 de noviembre de 2011, entre otras, las siguientes medidas citadas en la demanda: “Artículo tercero: Ordenar la reapertura de la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzoso administrativa para administrar de entidad promotora de salud Saludcoop OC (…) (sic). (…) Parágrafo Primero: (…) Como consecuencia de la toma de posesión, haberes y negocios se dispone de conformidad con el artículo 292 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero las medidas preventivas que a continuación se relacionan: a. La inmediata guarda de los bienes y la colocación de sellos y demás seguridades indispensables; b. La separación del representante legal de la intervenida. c. La improcedencia del registro de la cancelación de cualquier gravamen constituido a favor de la intervenida sobre cualquier bien cuya

mutación esté sujeta a registro, salvo expresa autorización del agente especial designado. Así mismo, los registradores no podrán inscribir ningún acto que afecte el dominio de los bienes de propiedad de la intervenida, so pena de ineficacia, salvo que dicho acto haya sido realizado por la persona antes mencionada. d. La suspensión del os procesos de ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la entidad objeto de toma de posesión por razón de obligaciones anteriores a dicha medida. e. La cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la toma de posesión que afecten bienes de la entidad. La Superintendencia Nacional de Salud librará los oficios correspondientes. f. La toma de las medidas preventivas pertinentes de conformidad con el artículo 116 del Decreto 633 de 1993 modificado por el artículo 22 de la ley 510 de 1999. g. La prevención a los registradores para que se abstengan de cancelar cualquier gravamen constituido a favor de la intervenida sobre cualquier bien cuya mutación esté sujeta a registro, salvo expresa autorización del agente especial designado. Así mismo, deberán abstenerse de registrar cualquier acto que afecte el dominio de los bienes de propiedad de la intervenida, so pena de ineficacia, salvo que dicho acto haya sido realizado por el funcionario mencionado (…). (…) Artículo Quinto: Separar del cargo de Representante Legal de Saludcoop Entidad Promotora de Salud OC. entidad intervenida a la doctora Carolina Lamos Becerra, (…) o a quien haga sus veces, en virtud de lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

(…) Artículo Séptimo: Designar como agente especial interventor de Saludcoop Entidad Promotora de Salud OC al doctor Mauricio Castro Forero (…)”9. 1.1.10. Mediante Resolución No. 056 del 16 de enero de 2012, el Superintendente Nacional de Salud confirmó la Resolución No. 801 de 2011, resolviendo el recurso de reposición interpuesto por el señor Carlos Gustavo Palacino Antía en su contra. 1.1.11. La toma de posesión de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa de Saludcoop fue prorrogada sucesivamente por 12 meses mediante resoluciones 002099 del 9 de julio de 2012 y 128 del 8 de mayo de 2013 de la Superintendencia Nacional de Salud; esta última prorrogó la medida hasta el 11 de mayo de 2014. Posteriormente, mediante Resolución 120 del 8 de mayo de 2014, el Presidente de la República prorrogó la intervención de Saludcoop por un año más, hasta el 11 de mayo de 2015. De esta última Resolución se extraen en la demanda los siguientes apartes considerativos: 9 Folios 12-13, Cuaderno Original Principal. “Que con base en las normas constitucionales citadas en estas consideraciones y teniendo en cuenta que la responsabilidad de las autoridades en materia de salud se dirige prioritariamente, por mandato constitucional, a velar por los derechos de los usuarios para que accedan de manera oportuna y adecuada al servicio de salud, en este caso particular cualquier decisión administrativa debe velar por la continuidad de la atención de los usuarios de Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, de manera que se

garantice la prestación a más de cuatro millones de afiliados, ubicados en 31 departamentos del país y que representan el 20% de los afiliados al régimen contributivo. Que teniendo en cuenta lo anterior, las características propias de la entidad, y la necesidad de que las acciones adelantadas en el marco de la intervención para superar los hallazgos que le dieron origen culminen de manera satisfactoria, al tiempo que se continúe garantizando la prestación de servicios a los afiliados, se considera necesario prorrogar el término de la intervención forzosa administrativa para administrar Saludcoop (…) hasta el once (11) de mayo de 2015”10. 1.1.12. El 6 de agosto de 2010 la Contralora Delegada para el Sector Social de la Contraloría General de la República ofició a la Superintendencia Nacional de Salud, expresando su posición institucional frente a la Resolución 0983 de 2011 – citada en el acápite 1.1.4. precedenteen los siguientes términos, citados en la demanda: “El margen de utilidad o excedente obtenido por las EPS de la utilización de la UPC (o de otro ingreso parafiscal) no tiene la connotación de recurso público, así como el déficit que se llegue a generar no es responsabilidad del Sistema de Seguridad Social en Salud, sino asumido directamente por las EPS. El margen de excedentes de las EPS, se generan luego de garantizar y administrar la prestación eficiente del servicio de salud a los afiliados a las EPS, lo que implica que tales utilidades sean objeto de libre destinación por parte de éstas. (…) El considerar que las EPS no pueden invertir sus utilidades o

excedentes en otras actividades, puede llevar a colapsar el Sistema, 10 Folios 27-28, Cuaderno Original Principal. teniendo en cuenta que tendrán que buscar liquidez de la venta de activos o sacrificando la calidad del servicio, esta última siendo tan cuestionada en el país por parte de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. (…) Dentro del rol de las EPS se presentan actividades económicas que según las normas de contabilidad generalmente aceptadas se pueden aplicar en el desarrollo de la actividad económica, tales como las depreciaciones, las provisiones, las reservas y los gastos pagados por anticipado.”11 1.1.13. El 1º de octubre de 2009, los miembros del Grupo de Reacción Inmediata de la Contraloría le informaron a la Contralora Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva que, en su criterio, no se habían presentado irregularidades en los manejos de recursos parafiscales por Saludcoop; la conclusión de estos funcionarios, citada en la demanda, es la siguiente: “De acuerdo a la función constitucional de la Contraloría General de la República de velar por el buen uso de los recursos públicos, el Grupo de Reacción Inmediata pudo establecer que los recursos parafiscales girados por la Nación a Saludcoop EPS por cada afiliado o beneficiario han sido utilizados en la prestación del POS y no en fines distintos, por ello no existe mérito alguno para iniciar actuación procesal que conduzca a establecer responsabilidad fiscal por este motivo”12. 1.1.14. El 4 de abril de 2011 –en el intervalo entre la realización de la visita

inspectora multipropósito por la Superintendencia a Saludcoop del 11 de marzo, y la decisión del Tribunal Administrativo que improbó la conciliación-, la Dirección de Vigilancia Fiscal de la Contraloría Delegada del Sector Social adoptó el Auto No. 010, en el cual dispuso abrir indagación preliminar y ordenar la realización de visita especial a Saludcoop con apoyo técnico, con el fin de recaudar información en todos los medios de almacenamiento disponibles en dicha entidad. Dicha indagación preliminar recibió el número 0010. 11 Folios 14-15, Cuaderno Original Principal. 12 Folio 15, Cuaderno Original Principal. 1.1.15. Mediante auto del 6 de septiembre de 2011, se designó al profesional universitario de la Contraloría Delegada para el Sector Social, Mariano Bernal Cárdenas, como responsable del análisis y presentación de un informe técnico contable financiero a partir de la información documental obtenida durante las diligencias a Saludcoop. También se dispuso que le prestara apoyo el señor Simón Alejandro Guzmán, funcionario adscrito a la Dirección de Vigilancia Fiscal del Sector Social de la Contraloría. Precisa el demandante que el señor Mariano Bernal Cárdenas, antes de ser funcionario de la Contraloría, había sido empleado de la Superintendencia Nacional de Salud y en tal calidad fue quien elaboró el informe reseñado en el acápite 1.1.4. precedente, esto es, el informe de resultado de las pruebas practicadas a Saludcoop en el que se concluyó que dicha entidad había utilizado recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud para fines distintos a los legalmente establecidos.

1.1.16. El informe técnico contable financiero fue entregado formalmente el 4 de octubre de 2011; pero sin que se hubiese dado traslado del mismo para efectos de ejercer el derecho de contradicción, el 20 de octubre de 2011 la Dirección de Vigilancia Fiscal de la Contraloría Delegada para el Sector Social adoptó el auto 0033, en el cual se cerró la indagación preliminar. 1.1.17. El 2 de noviembre de 2011, la Contralora General de la República envió un oficio al Director de Vigilancia Fiscal de la Contraloría Delegada para el Sector Social, informándole que su Despacho había decidido determinar los hechos relativos a la presunta desviación de recursos parafiscales objeto de la Indagación Preliminar No. 0010 como hechos de impacto nacional. Precisa el demandante que para esta fecha todavía no se había producido un acto formalmente declarando como de impacto nacional tales hechos; y que en cualquier caso no estaban dadas las condiciones para realizar tal declaratoria según lo dispuesto en el artículo 128 de la Ley 1474/11, “dado que no existía un riesgo inminente de pérdida de los bienes o de afectación al patrimonio público por cuanto, como ya quedó expuesto, para ese momento los bienes, haberes y negocios de Saludcoop EPS OC habían sido objeto de toma de posesión por parte del Gobierno por disposición de la Superintendencia Nacional de Salud”13. 13 Folio 17, Cuaderno Original Principal. 1.1.18. El 19 de diciembre de 2011 la Contralora General comunicó a la Contralora Delegada Intersectorial de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la

Corrupción que había sido designada para tramitar las diligencias con ocasión del cierre de la indagación preliminar No. 010 de 2011. Dicha funcionaria, mediante auto del 26 de diciembre de 2011, resolvió avocar conocimiento del proceso. 1.1.19. La Contralora General de la República declaró los hechos atinentes a la indagación preliminar 010 de 2011 como de impacto nacional mediante Auto No. 28 del 28 de diciembre de 2011, del cual se cita el siguiente extracto en la demanda: “(…) Que mediante auto de cierre de indagación preliminar número 0010 de fecha 20 de octubre de 2011, de la Dirección de Vigilancia Fiscal de la Contraloría Delegada para el Sector Social se tiene conocimiento de la existencia de presuntas irregularidades por desviación de recursos parafiscales y sobrecosto en medicamentos generando un detrimento patrimonial al Estado. Que conforme al artículo 128 de la Ley 1474 de 2011 se considera como un hecho de impacto nacional.”14 Afirma el demandante que sin mediar más justificación, la Contralora General de la República en la parte resolutiva de este auto ordenó el envío inmediato del expediente a la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, “siendo que la Contralora Delegada Intersectorial de dicha Unidad de Investigaciones ya había expedido el auto descrito (…) avocando el conocimiento del proceso.”15 1.1.20. El 28 de diciembre de 2011, la Contralora Delegada Intersectorial de la Unidad de Investigaciones Especiales adoptó un auto, del cual se cita en la demanda lo siguiente:

14 Folios 17-18, Cuaderno Original Principal. 15 Folio 18, Cuaderno Original Principal. “PRIMERO: Abrir el proceso de responsabilidad fiscal No. IP-010 de abril 4 de 2011, teniendo como entidad afectada el Ministerio de Protección Social (…).

SEGUNDO: Vincular como presuntos responsables fiscales a este proceso a: SALUDCOOP EPS OC con NIT 800.250.119-1 representada por el señor (…) en su calidad de Agente Interventor designado, o quien haga sus veces (…).

CUARTO: Correr traslado del Informe Técnico presentado por el Grupo de apoyo Técnico Contable y Financiero sobre los hechos asunto del presente proceso y presentado por Simón Alejandro Guzmán Guerrero y Mariano Cárdenas Bernal, (…) por el término de cinco (5) días hábiles, contados a partir del día siguiente a la notificación de la presente providencia”.

También se dispuso vincular a los directivos de Saludcoop como presuntos responsables. La demanda cita los siguientes extractos de la parte motiva de esta decisión: “(…) Que Saludcoop EPS OC presuntamente ha incurrido en la desviación de recursos parafiscales a su cargo, conforme al análisis contenido en el informe técnico contable y financiero que rindió el Equipo de Apoyo Técnico, el cual obra en folios 12933 a 12972. De acuerdo con el cierre de la indagación preliminar, basado en el precitado informe técnico contable y financiero, y las demás pruebas obrantes en el expediente, se advierte un daño patrimonial en la suma de ($1.069.139.400.000) un billón sesenta y nueve mil ciento treinta y

nueve millones cuatrocientos mil pesos (…). (…) Tal y como se advierte en el auto de cierre de la indagación preliminar, para abordar cada una de las operaciones que originaron la eventual desviación de recursos parafiscales en detrimento de los intereses patrimoniales del Estado, se acude para efectos probatorios principalmente al contenido del informe técnico contable y financiero obrante en el expediente. En este sentido, se aborda una metodología a partir de las operaciones generadoras de detrimento.”16 16 Folio 19, Cuaderno Original Principal. 1.1.21. Mediante auto del 28 de diciembre de 2011, la funcionaria a cargo de la investigación decretó medidas cautelares dentro del proceso, “inventariando varios inmuebles, acciones y otros haberes a nombre de Saludcoop EPS OC, entre otros, disponiendo en el artículo 7º de la parte resolutiva que una vez se hagan efectivas procederá su notificación por estado conforme lo establece el artículo 321 del C.P.C.”17. Posteriormente, mediante autos de los días 25 y 26 de abril de 2012, la misma funcionaria decretó nuevas medidas cautelares que afectaron varios bienes de propiedad de Saludcoop, entre otros. 1.1.22. El 15 de agosto de 2012 Saludcoop, por intermedio de apoderado, presentó petición de levantamiento de las medidas cautelares de la Contraloría por considerarlas improcedentes, “habida consideración de la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de Saludcoop EPS OC y la intervención forzosa para administrar dispuestas por la Superintendencia Nacional de Salud”18. 1.1.23. El 7 de noviembre de 2012 se profirió el Auto No. 000277, en