CE-25000-23-42-000-2014-03343-01(AC)-2014

DERECHO DE PETICION - Concepto / DERECHO DE PETICION - Elementos esenciales El derecho de fundamental de petición se traduce en la facultad que tiene toda persona de presentar, ante las autoridades públicas y los particulares que presten un servicio público, solicitudes de carácter particular o general a fin de que éstas den respuesta en un término específico. Su contestación siempre debe dar a conocer cuál es la voluntad de la autoridad peticionada frente al asunto planeado, la que puede o no satisfacer los intereses de quien ha elevado la solicitud. Por tanto, este derecho comprende los siguientes elementos: i) La posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; ii) La respuesta oportuna, es decir, dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico; iii) La respuesta de fondo o contestación material, lo que supone que la autoridad entre en la materia propia de la solicitud, sobre la base de su competencia, refiriéndose de manera completa a todos los asuntos planteados (plena correspondencia entre la petición y la respuesta), excluyendo fórmulas evasivas o elusivas; y iv) La pronta comunicación de lo decidido al peticionario, con independencia de que su sentido sea positivo o negativo. De no cumplirse estos elementos, se incurre en la vulneración del mencionado derecho fundamental. En tal virtud, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de los mismos, en cada caso particular.

NOTA DE RELATORIA: en lo relacionado con los elementos esenciales del derecho de petición, ver sentencia de la Sección Primera de esta Corporación,

exp. 2012-00087, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. VULNERACION DEL DERECHO DE PETICION - Omisión de respuesta de fondo Respecto del primero de ellos, éste se cumplió en razón a que consta en el expediente que la señor RAMOS ZABALA, en su condición de representante legal de la VEEDURIA CIUDADANA COLOMBIA PRÓSPERA Y PARTICIPATIVA en efecto pudo presentar el derecho de petición y la insistencia en la respuesta al numeral primero de lo solicitado… Respecto de la comunicación a la actora, se pudo establecer que, en efecto, cada respuesta ha sido recibida por la actora, toda vez que, tanto en el escrito de tutela como en la insistencia a que se dé respuesta de fondo por parte de la Entidad, da cuenta de que las ha conocido; con lo que se cumple con este requisito. En relación con la respuesta de fondo, clara y congruente, la Sala pudo determinar que la entidad, ha emitido varias comunicaciones tendientes a dar respuesta a lo requerido por la peticionaria… En razón a que únicamente existe controversia respecto de la respuesta de fondo sobre el punto número uno de la consulta efectuada por la VEEDURIA, se analizará por parte de la Sala si, en efecto, como afirma la actora no se ha respondido de fondo, o por el contrario, como lo expresó la ANLA, este punto se contestó de manera clara y congruente en las diferentes respuestas dadas. En el derecho de petición, la actora solicitó que se le diera respuesta sobre si, el Diagnóstico Ambiental de Alternativas para proyectos de esta naturaleza debe incluir alternativas de ubicación de las Subestaciones? Porqué? Explicar

detalladamente con fundamento en que normas jurídicas en sentido amplio, concepto, doctrina, jurisprudencia, etc… Así las cosas, del acervo probatorio referido, tal y como lo determinó el a quo, no se ha satisfecho el derecho de petición de la actora, el cual, a pesar de haber sido respondido en varias oportunidades, no ha logrado dar respuesta de fondo a lo solicitado toda vez que, en cada oportunidad se ha repetido la información referida en la primera oportunidad, se han citado las normas pero en ninguna parte se ha establecido si debe o no incluirse la ubicación de las subestaciones, asunto que es el solicitado por el actor. Y, aunque para la accionada resulte obvio que debe incluirse, tal y como lo manifiesta en la impugnación, tal deducción no puede inferirse de las normas citadas por ella ni de lo escrito en las respuestas a los derechos de petición formulados. En ese orden de ideas, está probado que no se cumplió uno de los elementos esenciales del derecho de petición por lo que se puede, válidamente, concluir que hubo vulneración.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2820 DE 2010 - ARTICULO 16 / DECRETO 2820

DE 2010 - ARTICULO 17

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., seis (06) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-42-000-2014-03343-01(AC)

Actor: VEEDURIA CIUDADANA COLOMBIA PROSPERA Y PARTICIPATIVA

Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLEAUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES - ANLA Se decide la impugnación presentada por la parte accionada contra el fallo de tutela de 26 de agosto de 2014, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, amparó el derecho fundamental de petición de la actora, en los siguientes términos: “PRIMERO. AMPÁRASE el derecho fundamental de petición invocado por el señor Pedro Camilo González Camacho, en su condición de representante legal de la Veeduría Ciudadana “Colombia Próspera y Participativa”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDÉNASE a la directora de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, Nubia Orozco Acosta, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación personal de la presente providencia, proceda a resolver de fondo, de manera clara y congruente, la consulta formulada en el numeral primero del escrito de petición radicado ante esa autoridad con el número 4120-E1-31208 el 19 de junio de 2014 (ECO0719-14), para que una vez efectuado lo anterior, proceda a poner en conocimiento del representante legal de la entidad la respuesta otorgada a su solicitud, acreditando con prueba idónea su cumplimiento ante este Tribunal.” I.- LA SOLICITUD DE LA TUTELA I.1.- Mediante escrito radicado el 12 de agosto de 2014 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el señor PEDRO CAMILO GONZÁLEZ CAMACHO, interpuso acción de tutela en contra la AGENCIA NACIONAL DE

LICENCIAS AMBIENTALES - ANLA, por considerar vulnerado su derecho fundamental de petición. I.2.- La vulneración del derecho fundamental es inferida por la actora, en síntesis de los siguientes hechos: 1º: Manifiesta que el mes de junio de 2014 radicó derecho de petición ante la Secretaría Distrital de Ambiente, el IDEAM y la CAR, con el fin de obtener información acerca del trámite administrativo de obtención de licencias ambientales, específicamente en la etapa de diagnóstico ambiental de alternativas para proyectos de construcción de subestaciones de energía 230kv y líneas de transmisión asociadas, sin embargo dichas autoridades al considerar que no tenían competencia para conocer de las peticiones formuladas remitieron por competencia los escritos petitorios a la AGENCIA NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES – ANLA, ello en virtud de lo previsto en el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011. 2º: Señaló que el 4 de julio de 2014, la entidad accionada contestó la petición mediante Oficio No. 4120-E2-31208, sin embargo, considera que la respuesta otorgada al numeral 1º adolece de las características de ser completa, suficiente, congruente, clara y detallada, ya que no responde la pregunta realizada. 3º: Relata que, el 9 de julio de 2014, reiteró pregunta número uno a través de petición enviada vía correo electrónico, la cual fue resuelta por la entidad el 23 de julio de esta anualidad mediante Oficio No. 4120-E2-34736, no obstante insiste en que la respuesta emitida continúa siendo insuficiente, incongruente y oscura toda

vez que se limita a transcribir apartes del artículo 17 del Decreto 2820 de 2010 y de los documentos de selección del inversionista y señala los términos de referencia para la elaboración del DDA, sin que en ninguno de los apartes responda la pregunta formulada. 4º: Aludió que, en ninguna de las dos respuestas otorgadas por la entidad, es posible establecer una respuesta clara, concreta y suficiente, respecto de si, conforme a la normatividad jurídica vigente, el diagnóstico ambiental de alternativas presentado ante la ANLA para proyectos de subestaciones de energía eléctrica resulta necesario incluir o no alternativas de ubicación de subestaciones. En consecuencia, solicita: “Ordenar a la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES – ANLA que en el término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la providencia que tutela o ampare el Derecho Fundamental de Petición, resuelva de fondo, oportuna, pronta, suficiente, efectiva, definitiva, completa, detallada, clara y congruentemente la petición elevada.” (negrillas de texto original) II-. TRÁMITE DE LA TUTELA Mediante Auto de 12 de agosto de 2014 (fls. 61 a 62), se admitió la acción y se ordenó notificar a la Directora de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales para que rindiera informe sobre los hechos descritos en la demanda. Notificada del auto admisorio de la demanda, la apoderada de la entidad, contestó en los siguientes términos: Refirió que mediante Oficios 4120-E2-31208 de 4 de julio de 2014 y 4120-E234736 de 23 de julio de 2014, la ANLA dio respuesta a la petición presentada por la accionante, por la cual, afirmó que no se ha vulnerado el derecho fundamental de petición de la actora, ya que emitió, de manera oportuna, la respuesta a la misma y la notificó en debida forma. Alega la ocurrencia de hecho superado, toda vez que la actora ya obtuvo la respuesta de fondo, completa y coherente respecto de la petición que formuló.

III. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia de 20 de agosto de 2014, amparó el derecho de petición de la actora y ordenó a “la directora de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, Nubia Orozco Acosta, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación personal de la presente providencia, proceda a resolver de fondo, de manera clara y congruente, la consulta formulada en el numeral primero del escrito de petición radicado ante esa autoridad con el número 4120-E1-31208 el 19 de junio de 2014 (ECO0719-14), para que una vez efectuado lo anterior, proceda a poner en conocimiento del representante legal de la entidad la respuesta otorgada a su solicitud.” En primer lugar, expuso las reglas básicas que rigen el derecho de petición de que trata el artículo 23 de la Constitución Política, su núcleo esencial y los requisitos que se deben cumplir para entenderse satisfecho.

Luego refiere la jurisprudencia que define las características del derecho de petición que tiene como contenido una consulta a una entidad, respecto de asuntos que sean de su competencia. En tal virtud, afirmó el Tribunal que, examinado el acervo probatorio que la

accionada acompaña con la contestación del escrito de tutela, se tiene que, en efecto la entidad si bien dio respuesta a los demás puntos de la petición formulada por la accionante, no se puede predicar los mismo del punto uno, cuyas respuestas adolecen de tener las características para ser clara, congruente y suficiente. Así las cosas, adujo que efectivamente se había vulnerado el derecho de petición de la actora, por la que procedió al amparo y ordenó a la ANLA dar respuesta al punto 1 de la petición.

IV. LA IMPUGNACIÓN Mediante escrito radicado el 04 de septiembre de 2014, la entidad accionada impugnó el fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fundamentando su inconformidad en las siguientes razones: Alega la accionada que el Tribunal no tuvo en consideración que ella, en escrito de 04 de julio de 2014, si dio respuesta congruente y completa a cada uno de los puntos del derecho de petición formulado por la actora.

En ese sentido, cuestiona el criterio del Tribunal en el sentido de entender que la entidad no ha dado respuesta de fondo y completa cuando la verdad es que si se otorgó. Refiere que, contrario a lo expresado por el Tribunal en el fallo de primera instancia, de las pruebas allegadas al proceso se puede establecer que, respecto del punto 1 de la petición del actor que solicitaba dar respuesta sobre si era necesario o no incluir dentro del Diagnóstico Ambiental de Alternativas, la ubicación de las Subestaciones y las razones jurídicas para ello, la entidad expresó, después de citar cada una de las normas aplicables al tema y que establecen los requisitos para este tipo de proyectos, que:

“(…) Aunado a lo anterior, el Diagnóstico Ambiental de Alternativas deberá ser elaborado de conformidad con la Metodología General de la Presentación de Estudios Ambientales (Res. 1502 de 2010) y atendiendo los términos de referencia establecidos mediante la resolución 1277 de 2006 “Términos de Referencia del Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DDA) de “PROYECTOS LINEALES” para los sectores de Infraestructura, Hidrocarburos, Eléctrico y otros en los que tengan aplicación este tipo de proyectos.” “Por lo anteriormente descrito, la ubicación de la subestación obedecen a sitios específicos y necesarios dentro de posibles variaciones de alineamientos de líneas de transmisión aspecto que es evaluado en el Diagnóstico Ambiental de Alternativas como propuesta del peticionario (Artículo 17 del Decreto 2820 de 2010).” En tal virtud, alega que “como puede observarse, al accionante se le informó que el Diagnóstico Ambiental de Alternativas que debe elaborarse como propuesta del peticionario, debe contener la ubicación de las subestaciones y que estas obedecen a sitios específicos y necesarios dentro de posibles variaciones de alineamientos de líneas de transmisión, y que este es un aspecto que se evalúa en el Diagnóstico Ambiental de Alternativas que se presente; lo que significa que en el DDA se debe incluir alternativas de ubicación de Subestaciones. De igual forma, se le indica toda la normatividad que regula el tema y que debe ser tenida en cuenta.” Por lo expresado, alegó que no puede afirmarse que la respuesta dada por esa

Autoridad Ambiental no es congruente con los solicitado, pues existe claridad y precisión en la información otorgada a la accionante mediante el Oficio 4120-E231208 de 4 de julio de 2014; por lo que solicita revocar el fallo de primera y denegar el amparo.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales cuando hayan sido vulnerados o amenazados por las autoridades públicas o por los particulares en los casos expresamente señalados. Procede a falta de otro medio de defensa judicial a menos que se utilice como mecanismo transitorio para prevenir un perjuicio irremediable.

Por su parte, el artículo 23 de la Constitución Política define el derecho de petición de la siguiente manera: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener una pronta resolución. El Legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”. El derecho de fundamental de petición se traduce en la facultad que tiene toda persona de presentar, ante las autoridades públicas y los particulares que presten un servicio público, solicitudes de carácter particular o general a fin de que éstas den respuesta en un término específico. Su contestación siempre debe dar a conocer cuál es la voluntad de la autoridad peticionada frente al asunto planeado, la que puede o no satisfacer los intereses de quien ha elevado la solicitud. Por tanto, este derecho comprende los siguientes elementos: “i) La posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas

se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; ii) La respuesta oportuna, es decir, dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico; iii) La respuesta de fondo o contestación material, lo que supone que la autoridad entre en la materia propia de la solicitud, sobre la base de su competencia, refiriéndose de manera completa a todos los asuntos planteados (plena correspondencia entre la petición y la respuesta), excluyendo fórmulas evasivas o elusivas; y iv) La pronta comunicación de lo decidido al peticionario, con independencia de que su sentido sea positivo o negativo”1. De no cumplirse estos elementos, se incurre en la vulneración del mencionado derecho fundamental. En tal virtud, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de los mismos, en cada caso particular. Respecto del primero de ellos, éste se cumplió en razón a que consta en el expediente que la señor ANDRÉS MAURICIO RAMOS ZABALA, en su condición de representante legal de la VEEDURIA CIUDADANA COLOMBIA PRÓSPERA Y PARTICIPATIVA en efecto pudo presentar el derecho de petición y la insistencia en la respuesta al numeral primero de lo solicitado. La respuesta dada por la entidad debe ser oportuna, esto es, dentro de los términos establecidos por la ley para ello, que es de 15 días hábiles. Si la petición fue presentada por la VEEDURÍA COLOMBIA PRÓSPERA Y PARTICIPATIVA ante las entidades Secretaría Distrital de Ambiente, CAR e IDEAM, y remitida por estas a la ANLA, el 25 de junio de 2014, el plazo para dar respuesta se vencía el

14 de julio de 2014. La respuesta dada a la petición es del 04 de julio de 2014, tal y como consta a folio 43 del expediente, por lo que el segundo de los requisitos se encuentra acreditado. Respecto de la comunicación a la actora, se pudo establecer que, en efecto, cada respuesta ha sido recibida por la actora, toda vez que, tanto en el escrito de tutela como en la insistencia a que se dé respuesta de fondo por parte de la Entidad, da cuenta de que las ha conocido; con lo que se cumple con este requisito. En relación con la respuesta de fondo, clara y congruente, la Sala pudo determinar que la entidad, ha emitido varias comunicaciones tendientes a dar respuesta a lo requerido por la peticionaria. Es así como, a folios 43, 46 y 56 constan las diferentes respuestas a los requerimientos de la actora, explicando a profundidad cada uno de los puntos consultados. 1 Consejo de Estado, Sección Primera. Rad. 2012-00087 M.P. Marco Antonio Velilla Moreno En razón a que únicamente existe controversia respecto de la respuesta de fondo sobre el punto número uno de la consulta efectuada por la VEEDURIA, se analizará por parte de la Sala si, en efecto, como afirma la actora no se ha respondido de fondo, o por el contrario, como lo expresó la ANLA, este punto se contestó de manera clara y congruente en las diferentes respuestas dadas. En el derecho de petición, la actora solicitó que se le diera respuesta sobre si, “el Diagnóstico Ambiental de Alternativas para proyectos de esta naturaleza debe incluir alternativas de ubicación de las Subestaciones? Porqué? Explicar

detalladamente con fundamento en que normas jurídicas en sentido amplio, concepto, doctrina, jurisprudencia, etc.”. Como respuesta a esta consulta, la ANLA en escrito de 4 de julio 2014 (folios 43 a 45) cita cada una de las normas que hacen referencia a los estudios ambientales requeridos para el desarrollo y ejecución de un proyecto relativo a la interconexión eléctrica, como el planteado por la actora. Transcribió los artículos 16 y 17 del Decreto 2820 de 2010, y concluyó, en la respuesta del punto uno que: “(…) Aunado a lo anterior, el Diagnóstico Ambiental de Alternativas deberá ser elaborado de conformidad con la Metodología General de la Presentación de Estudios Ambientales (Res. 1502 de 2010) y atendiendo los términos de referencia establecidos mediante la resolución 1277 de 2006 “Términos de Referencia del Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DDA) de “PROYECTOS LINEALES” para los sectores de Infraestructura, Hidrocarburos, Eléctrico y otros en los que tengan aplicación este tipo de proyectos.” “Por lo anteriormente descrito, la ubicación de la subestación obedecen a sitios específicos y necesarios dentro de posibles variaciones de alineamientos de líneas de transmisión aspecto que es evaluado en el Diagnóstico Ambiental de Alternativas como propuesta del peticionario (Artículo 17 del Decreto 2820 de 2010).” (subraya fuera de texto original) Ante esta respuesta, la actora solicita nuevamente se dé respuesta de fondo, en razón a que, en su criterio no hay claridad sobre el tema.

Por su parte, a folio 56 reposa el oficio de 23 de julio de 2014, el que el Jefe de la Oficina Jurídica de la ANLA le reitera la respuesta dada el 04 de julio y, además, le incluye información relativa al cumplimiento de los términos que indique, para cada proyecto, la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME. Así las cosas, del acervo probatorio referido, tal y como lo determinó el a quo, no se ha satisfecho el derecho de petición de la actora, el cual, a pesar de haber sido respondido en varias oportunidades, no ha logrado dar respuesta de fondo a lo solicitado toda vez que, en cada oportunidad se ha repetido la información referida en la primera oportunidad, se han citado las normas pero en ninguna parte se ha establecido si debe o no incluirse la ubicación de las subestaciones, asunto que es el solicitado por el actor. Y, aunque para la accionada resulte obvio que debe incluirse, tal y como lo manifiesta en la impugnación, tal deducción no puede inferirse de las normas citadas por ella ni de lo escrito en las respuestas a los derechos de petición formulados. En ese orden de ideas, está probado que no se cumplió uno de los elementos esenciales del derecho de petición por lo que se puede, válidamente, concluir que hubo vulneración. Así las cosas, la Sala confirmará el fallo impugnado, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A:

PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 26 de agosto de 2014; de conformidad con lo expresado en la parte motiva.

SEGUNDO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión la fecha.

GUILLERMO VARGAS AYALA MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO