CE-25000-23-42-000-2014-04058-01(AC)-2014

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir los requisitos de subsidiariedad e inmediatez El actor, reclamó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, que estimó vulnerados por las siguientes providencias: Sentencia del 8 de marzo de 2010 del Juzgado 9 Administrativo de Bogotá, que declaró la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Pinzón García contra el oficio 6473 de 2007, proferido por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. Sentencia del 15 de julio de 2011 del Juzgado 27 Administrativo de Bogotá, que declaró la existencia de cosa juzgada frente a una nueva acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el actor contra el oficio 6473 de 2007… La Sala encuentra que el actor no hizo uso del mecanismo judicial idóneo y eficaz para controvertir las sentencias del 8 de marzo de 2010 y del 15 de julio de 2011, dictadas por el Juzgado 9 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 27 Administrativo de Bogotá, respectivamente. Esto es, la tutela no cumplió el requisito de subsidiariedad… En el sub examine, la solicitud de amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, formulada por el actor, carece del requisito de inmediatez, por cuanto fue presentada el 19 de septiembre de 2014, mientras que la última de las sentencias cuestionadas fue notificada por edicto desfijado el 26 de julio de 2011. Es decir, el demandante dejó transcurrir más de tres años para solicitar la protección de los

derechos fundamentales presuntamente vulnerados, circunstancia que, sin duda, desconoce el requisito de inmediatez.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO

181

NOTA DE RELATORIA: En relación con la acción de tutela contra providencia judicial, consultar sentencia C-590 de 2005. En lo atinente al término razonable para interponer la acción de tutela, ver sentencias: T-328 de 2010, T-217 de 2013 y T-505 de 2013. Todas de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., diez (10) de diciembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-42-000-2014-04058-01(AC)

Actor: CARLOS JULIO PINZON GARCIA

Demandado: JUZGADO 9 ADMINISTRATIVO DE BOGOTA Y JUZGADO 27

ADMINISTRATIVO DE BOGOTA La Sala decide la impugnación interpuesta por Carlos Julio Pinzón García contra la sentencia del 2 de octubre de 2014, dictada por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la tutela. B

ANTECEDENTES

1. Pretensiones El señor Carlos Julio Pinzón García, mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra las sentencias del 8 de marzo de 2010 y del 15 de julio de 2011, dictadas por el Juzgado 9° Administrativo de Bogotá y el Juzgado 27

Administrativo de Bogotá, respectivamente, toda vez que estimó vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso. Aunque no se formularon pretensiones concretas, de la demanda de tutela se colige que el señor Pinzón García pretende que se dejen sin valor ni efecto las sentencias del 8 de marzo de 2010 y del 15 de julio de 2011 y, en su lugar, se le reconozca el reajuste por IPC de la asignación de retiro, por los años 1997 a 2005.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: Que el señor Carlos Julio Pinzón García presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el oficio 6473 del 7 de marzo de 2007, proferido por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, que le negó el reconocimiento y pago del reajuste por IPC de la asignación de retiro, por los años 1997 a 2005.

Que el Juzgado 9° Administrativo de Bogotá, por sentencia del 8 de marzo de 2010, declaró caducada la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y se inhibió para pronunciarse de fondo. Que el señor Pinzón García no apeló esa decisión. Que Carlos Julio Pinzón García promovió una nueva acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el oficio 6473 de 2007. Que el Juzgado 27 Administrativo de Bogotá, mediante sentencia del 15 de julio de 2011, declaró probada la excepción de cosa juzgada y se abstuvo de pronunciarse de fondo. Esa sentencia tampoco fue apelada.

3. Argumentos de la tutela A juicio del señor Carlos Julio Pinzón García, las sentencias del 8 de marzo de

2010 y del 15 de julio de 2011, proferidas por el Juzgado 9° Administrativo de Bogotá y el Juzgado 27 Administrativo de Bogotá, respectivamente, vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso. En síntesis, alegó que no era procedente declarar la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, según el artículo 136 (inciso 2°, numeral 2°) del Decreto 01 de 1984, los actos que deniegan el reconocimiento y pago de reajustes de asignaciones de retiro pueden ser demandados en cualquier tiempo.

4. Intervención del Juzgado 9° Administrativo de Bogotá (autoridad judicial demandada) La juez encargada pidió que la tutela fuera negada por improcedente, con base en los siguientes argumentos: Que no se vulneraron los derechos fundamentales del señor Pinzón García, por cuanto la sentencia del 8 de marzo de 2010 da cuenta de las razones que justificaron la decisión de declarar la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Que, en todo caso, la tutela es improcedente porque el demandante no apeló la sentencia de primera instancia. Es decir, que no agotó los mecanismos de defensa disponibles en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

5. Intervención del Juzgado 27 Administrativo de Bogotá (autoridad judicial demandada) El juez encargado solicitó que se declarara improcedente la tutela. En concreto, explicó lo siguiente: Que la sentencia del 15 de julio de 2011 no vulneró los derechos fundamentales del señor Pinzón García, toda vez que tuvo sustento en las normas y en la

jurisprudencia que han tratado el tema de la cosa juzgada. Que, además, no se vulneró el derecho fundamental al debido proceso porque el juzgado agotó en debida forma el trámite previsto para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Que, por último, la tutela es improcedente porque el actor la utilizó como una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

6. Sentencia impugnada La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por sentencia del 2 de octubre de 2014, negó la tutela, pues el demandante no agotó el recurso de apelación con el que contaba para cuestionar las sentencias del 8 de marzo de 2010 y del 15 de julio de 2011, proferidas por el Juzgado 9° Administrativo de Bogotá y el Juzgado 27 Administrativo de Bogotá, respectivamente.

Que la acción de tutela no puede ser utilizada para corregir las omisiones cometidas en los procesos judiciales ordinarios, por cuanto se desconocería el carácter residual y subsidiario de ese mecanismo.

7. Impugnación El señor Carlos Julio Pinzón García impugnó dicha sentencia. Para tal fin, se limitó a pedir que se tuviera lo dicho en la sentencia C-252 de 2001 de la Corte Constitucional y en la sentencia del 5 de agosto de 2014 de la Sala Plena del Consejo de Estado (expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01).

CONSIDERACIONES 1.De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los

derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales, en cuanto no fue creada para tal efecto. Que, además, no era el medio para discutir providencias judiciales porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, y que la permitía, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992. No obstante, en sentencia del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20141, se precisó que la acción de tutela es procedente para cuestionar, incluso, providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad

con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Sobre el particular, la Sala Plena explicó: “2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. 1 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios

S.A. Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera.

Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230. Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas”. Empero, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, toda vez que los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela

contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, así: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la

acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”. Esos son los requisitos procesales o de procedibilidad de la acción de tutela.

Además, una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la

legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución”. Y esos defectos son los que autorizarían la concesión del amparo o de la tutela contra providencias judiciales. Por último, conviene decir que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la tutela.

2. Caso concreto El señor Carlos Julio Pinzón García reclamó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, que estimó vulnerados por las

siguientes providencias: (i) Sentencia del 8 de marzo de 2010 del Juzgado 9° Administrativo de Bogotá, que declaró la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Pinzón García contra el oficio 6473 de 2007, proferido por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. (ii) Sentencia del 15 de julio de 2011 del Juzgado 27 Administrativo de Bogotá, que declaró la existencia de cosa juzgada frente a una nueva acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el actor contra el oficio 6473 de 2007. De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario analizar si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de subsidiariedad e inmediatez. La Sala encuentra que el señor Carlos Julio Pinzón García no hizo del mecanismo judicial idóneo y eficaz para controvertir las sentencias del 8 de marzo de 2010 y del 15 de julio de 2011, dictadas por el Juzgado 9° Administrativo de Bogotá y el Juzgado 27 Administrativo de Bogotá, respectivamente. Esto es, la tutela no cumplió el requisito de subsidiariedad. De conformidad con el artículo 1812 del Decreto 01 de 1984 (en cuya vigencia se dictaron las sentencias de primera instancia de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho promovidos ante las autoridades judiciales demandadas), contra las sentencias cuestionadas procedía el recurso de apelación y, de acuerdo con la información obrante en el expediente, el señor Pinzón García no lo interpuso.

Es decir, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho adelantados por los juzgados 9° y 27 administrativos de Bogotá, el demandante contó con un recurso judicial idóneo y eficaz para controvertir las sentencias que ahora estima contrarias a los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. El señor Pinzón García no puede, mediante la tutela, subsanar la omisión o descuido en que pudo incurrir como parte de los procesos judiciales mencionados. Es pertinente resaltar que el fundamento de la subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos. Ahora bien, en relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda3, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros que pudieran resultar afectados. Recientemente, la Sala Plena de esta Corporación estableció que seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, es un término razonable para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales

oportunamente, en consideración a “la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios 2 “ARTÍCULO 181. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales, de los Jueces (...)”. 3 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007. M.P. Álvaro Tafur Galvis. contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad”4. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial. Por lo tanto, la Sala concluye que el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. En el sub examine, la solicitud de amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, formulada por el señor Carlos Julio Pinzón García,

carece del requisito de inmediatez, por cuanto fue presentada el 19 de septiembre de 20145, mientras que la última de las sentencias cuestionadas fue notificada por edicto desfijado el 26 de julio de 20116. Es decir, el demandante dejó transcurrir más de tres años para solicitar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, circunstancia que, sin duda, desconoce el requisito de inmediatez. Lo anterior es suficiente para desestimar la impugnación. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia impugnada, en el entendido que la tutela debió denegarse por improcedente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 4 Sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014. Ver nota de pie de página No. 3. 5 Folio 1. 6 Folio 178 (vuelto). FALLA

1. CONFIRMAR la sentencia impugnada.

2. ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ