CE-25000-23-42-000-2015-03811-01(AC)-2020

ACCIÓN DE TUTELA / AUSENCIA DE CONSTITUCIÓN DE LA PÓLIZA DE SERIEDAD – La póliza de seriedad no se expidió por cuanto la consignación se realizó fuera del horario de atención fijado por la aseguradora / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En cuanto al primer aspecto de la impugnación, la Sala advierte que el artículo 6 de la Resolución 229 de 2015 dispone: “Artículo sexto: Exhórtase a las compañías de seguros y/o a las entidades financieras que expidan estas pólizas o garantías bancarias a que se abstengan de exigir a los candidatos y/o grupos significativos de ciudadanos que los postulen, la constitución de depósitos, fiducias o títulos en su favor equivalentes al monto del valor asegurado o a exigir garantías reales que se hagan efectivas en caso de configurarse el siniestro asegurado, o a que el precio de la prima sea equivalente al valor asegurado o cercano a éste.” Como se observa, esa disposición realizó un exhorto, lo que significa que instó a las referidas entidades a que se abstuvieran de exigir depósitos, fiducias, etc.., lo que de ninguna manera puede entenderse como una obligación, pues el exhorto no es de carácter obligatorio ni vinculante, sino que queda al arbitrio del exhortado hacer caso de esa sugerencia. Por otra parte, como lo advirtió el a quo, el asegurador a su arbitrio y de acuerdo con el marco regulatorio de su actividad, puede asumir todo o parte del riesgo asegurable. En consecuencia, la Compañía Aseguradora Seguros del Estado actuó conforme con sus facultades y no vulneró algún derecho

fundamental cuando exigió que se constituyera una fiducia para la expedición de la póliza de seriedad requerida por la demandante. En cuanto a la segunda inconformidad expuesta en el escrito de impugnación, referida a que se negó la expedición de la póliza, se observa que se canceló el valor exigido para la constitución de la fiducia (a folio 11 del expediente obra recibo de consignación por valor de $9.665.250, del día 24 de julio de 2015). Sin embargo, no se expidió la póliza de seriedad o mejor, esta no fue negada, por cuanto la consignación se realizó, como se dijo, el día 24 de julio de 2015 a las 17:50 en el Banco de Bogotá, fuera del horario de atención fijado por la aseguradora, pues, esta presta servicios en jornada continua de lunes a viernes de 8:00 a.m. a 5:15 p.m. Entonces, no es que se haya negado la expedición de la póliza, sino que la demandante pretendió se le atendiera en un horario distinto al fijado para ese tipo de trámites, lo que hizo materialmente imposible que se pudiera expedir el documento requerido. Así mismo, el día 25 de julio fue sábado, lo que impidió que se expidiera la póliza, por no ser día hábil ni de atención al público. Finalmente, la accionante manifestó que tenía la confianza legítima de que la fecha de inscripción de candidaturas era hasta el 25 de julio de 2015, como en efecto ocurrió, pero esa fecha no puede extenderse a una entidad privada ajena al proceso electoral. Así las cosas, vale la

pena recordar que la interesada contó con un mes para realizar el trámite, pues el Consejo Nacional Electoral fijó como plazo para realizar las inscripciones de las candidaturas desde el 25 de junio hasta el 25 de julio de 2015, luego, para la Sala es claro que su incuria o negligencia no puede trasladarse a las autoridades electorales demandadas ni a la entidad aseguradora.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre dos mil quince (2015) Radicación número: 25000-23-42-000-2015-03811-01(AC)

Actor: LUZ ESTELLA PÉREZ ÁVILA.

Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL Y OTROS Ref.: Acción de Tutela Impugnación contra la providencia del 13 de agosto de 2015, del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”. F A L L O La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante contra la sentencia del 13 de agosto de 2015, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” resolvió: “1. NIÉGUESE el amparo solicitado, por la señora Luz Estela Pérez Ávila contra el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del estado (sic) Civil y seguros del estado, por las razones expuestas en la parte motiva. (…)”

I. ANTECEDENTES

Luz Estela Pérez Ávila instauró, mediante apoderado1, acción de tutela contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral y la Compañía Aseguradora Seguros del Estado, porque consideró vulnerado el derecho fundamental a elegir y ser elegido, conforme con los hechos que se resumen a continuación: Afirmó que el Consejo Nacional Electoral, mediante Resolución No. 229 del 4 de marzo de 2015, fijó en 15 salarios mínimos mensuales legales vigentes el valor de las pólizas de seriedad de las candidaturas de los grupos significativos de ciudadanos y los movimientos sociales que inscriban candidatos, entre otros, para las juntas administradoras locales que se eligen en el año 2015. Indicó que en el artículo 5º de la Resolución 229 de 2015, se estableció que las pólizas de seriedad de candidaturas se constituirán mediante compañías de seguros o mediante garantía bancaria de instituciones autorizadas por la Superintendencia Financiera. Señaló que en el artículo 6 de la mencionada resolución, se exhortó a las entidades encargadas de expedir las pólizas o garantías bancarias para que se abstuvieran de exigir la constitución de depósitos, fiducias o títulos en su favor, equivalentes al monto del valor asegurado o a exigir garantías reales que se hagan efectivas en caso de configurarse el siniestro asegurado. Sostuvo que el Consejo Nacional Electoral estableció como requisito para poder inscribirse como candidato a las Juntas Administradoras Locales de Bogotá, la 1 Abogado: Germán Calderón España. T.P.: 87.603 del C.S. de la J.

suscripción de una póliza de seriedad expedida por compañías de seguros autorizadas legalmente. Manifestó que el 24 de julio de 2015, tramitó la póliza de seriedad exigida en las oficinas de la compañía de Seguros del Estado, en la que se le solicitó la constitución de una fiducia por el valor total del riesgo asegurado. Resaltó que constituida la fiducia se acercó el 24 de julio de 2015, a las cinco de la tarde, a la compañía de seguros para la expedición de la póliza de seriedad, informándole que la empresa no estaba en condiciones de expedírsela. Arguyó que, de acuerdo con el calendario electoral, las inscripciones para las candidaturas a las Juntas Administradoras Locales de Bogotá, vencían el sábado 25 de julio de 2015. La accionante intentó reclamar por la no expedición de la póliza de seriedad ante la compañía aseguradora, pero la compañía no abrió el 25 de julio de 2015. Afirmó que aparece preinscrita en el Registro del Comité para la inscripción de candidaturas del grupo significativo de ciudadanos Acta No. 003, suscrita por el funcionario electoral, documento en el que se evidencia el cumplimiento de los demás requisitos, faltándole solamente la póliza de seriedad. Concluyó que la empresa aseguradora y el Consejo Nacional Electoral vulneraron sus derechos políticos al no expedirle la póliza de seriedad. En consecuencia, elevó las siguientes pretensiones: “1. Se ordene a la Compañía Aseguradora Seguros del Estado, sucursal Pasadena, a expedir la póliza de seriedad establecida en la Resolución No. 229 de

2015, a favor de mi poderdante Luz Estela Pérez Ávila, para cumplir con dicho requisito ante las autoridades electorales, sin imposición de condiciones adicionales a las previstas en la norma.

2. Se ordene a la Organización Electoral, Consejo Nacional Electoral y Registraduría Nacional y Distrital del Estado Civil a inscribir a la candidata Luz Estela Pérez Ávila por la lista de la Junta Administradora Local de Suba, por el Grupo Significativo de Ciudadanos que la respaldan con las firmas previamente recogidas, para las elecciones que se avecinan para el periodo constitucional y legal 2016-2019.

3. Se ordene al Consejo Nacional Electoral expedir una regulación con relación al tema que nos ocupa que vincule formalmente a las empresas privadas aseguradoras que tienen la obligación de expedir estas pólizas de seriedad para los efectos aquí tratados.”

II. OPOSICIÓN El Consejo Nacional Electoral pidió que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, por improcedentes.

Afirmó que las pólizas de seriedad de candidaturas son una exigencia de la Ley 130 de 1994, no un capricho de dicha entidad, respecto del cual la Corte Constitucional efectuó control de constitucionalidad en la sentencia C – 089 de 1994, declarándola ajustada al ordenamiento constitucional. Señaló que la competencia del Consejo Nacional Electoral en materia de pólizas para los grupos significativos es la de fijar el valor asegurado de esta, mas no el de la prima o el monto de las garantías a exigir para su expedición, toda vez que ello depende de las compañías aseguradoras, financieras o bancarias que las emitan.

Sostuvo que en el pasado se ha detectado que tales compañías han trasladado el riesgo del siniestro amparado por la póliza a los propios tomadores, a través de la exigencia de constituir fiducias, cdts o garantías de cualquier tipo por un valor igual al asegurado, lo que si bien puede ser considerado como una barrera de acceso, no es menos cierto que no se encuentra dentro de las funciones del Consejo regular el sector financiero, careciendo de competencia para obligarlos a fijar precios de las primas accesibles a todos, como lo pretende la accionante. La Compañía Seguros del Estado S.A. solicitó que se negara la solicitud de amparo elevada por la accionante. Indicó que la Resolución No. 229 de 2015, del Consejo Nacional Electoral, no impide a las aseguradoras solicitar a los candidatos o grupos significativos de ciudadanos que los postulen, la constitución de depósitos, fiducias o títulos equivalentes al monto del valor asegurado; sino que, contrario a ello, esa entidad invita al sector aseguradora abstenerse de exigir una contragarantía, pero no impide la constitución de la obligación. Resaltó qu, conforme con la consignación bancaria aportada por la parte accionante, se tiene que se realizó el 24 de julio de 2015, sobre las cinco y cincuenta de la tarde, lo cual hace imposible que a las cinco de la tarde de ese mismo día, la actora estuviera en la sucursal de la Calle 100 para la expedición de la póliza. Agregó que el 25 de julio de 2015, no se acercó la accionante para el trámite de la póliza.

La Registraduría Nacional del Estado Civil solicitó que se negaran las pretensiones de la acción. Destacó que la inscripción de candidaturas es un acto que implica una serie de requisitos de obligatorio cumplimiento, algunos de carácter general que deben observar todos los candidatos y listas de candidatos inscritas por partidos o movimientos políticos o grupo significativos de ciudadanos y también unos requisitos específicos para cada caso, como los establecidos para los grupos significativos de ciudadanos. Afirmó que, en relación con el requisito de constituir una póliza, el artículo 21 de la Ley 1475 de 2011, estableció las normas de financiación estatal para las campañas electorales y decretó que el valor de reposición de votos válidos por candidatos o listas será incrementado por el Consejo Nacional Electoral. Así mismo, advirtió que en virtud de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 130 de 1994, el Consejo Nacional Electoral profirió la Resolución No. 0299 de 2015, en la que fijó el valor de las pólizas de seriedad de candidaturas para las elecciones a realizarse en el mismo año.

III. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, mediante sentencia del 13 de agosto de 2015, negó las pretensiones de la acción de tutela.

Sostuvo que carece de veracidad el argumento de la accionante, según el cual se acercó el 24 de julio de 2015, a la compañía aseguradora a las cinco de la tarde, pues, de acuerdo con el volante de consignación de la fiducia, a las cinco y cincuenta de la tarde se encontraba en el Banco de Bogotá haciendo el trámite de

creación de la fiducia. Señaló que si la accionante consideraba que la póliza era una carga demasiado onerosa, debió oponerse ante las autoridades competentes para lograr la modificación de dicho requisito y no a última hora alegar que no lo podía cumplir. Advirtió que, además, la señora Pérez Ávila tuvo todo el tiempo anterior a la fecha de vencimiento del plazo para haber tramitado la póliza, en lugar de haber dejado esta gestión para último momento. Por último, concluyó que dentro de las funciones constitucionales y legales del Consejo Nacional Electoral no se encuentra la de regular la actividad de las compañías de seguros del país ni mucho menos fijar sus horarios de atención.

IV. LA IMPUGNACIÓN La accionante impugnó la anterior decisión, para lo cual se remitió a los argumentos expuestos en el escrito de tutela.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza.

Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial, o en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección, situación que no demostró en el presente caso. Se tiene que la definición y características del perjuicio irremediable han sido

señaladas por la Corte Constitucional así: “...es el daño causado a un bien jurídico como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho que, una vez producido, es irreversible y por tanto no puede ser retornado a su estado anterior. ...la Corte ha considerado que la acción de tutela es procedente para evitar un perjuicio irremediable cuando concurran los siguientes requisitos: (1) el perjuicio es inminente, es decir, que se producirá indefectiblemente si no opera la protección judicial transitoria; (2) las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio deben ser urgentes; (3) el daño o menoscabo ha de ser grave, esto es, que una vez que aquel se haya producido es imposible retornar la situación a su estado anterior; y, (4) la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable.” (Sentencia T-348/97, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes M.). (Se subraya) En el caso bajo estudio, la señora Luz Estella Pérez Ávila demandó la protección del derecho fundamental a la igualdad y de los derechos políticos previstos por el artículo 40 de la CP, que considera vulnerados por el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Registraduría Distrital del Estado Civil y la Compañía Aseguradora Seguros del Estado, porque no pudo inscribirse como candidata para las elecciones de las JAL de la Localidad de San Cristóbal en Bogotá D.C. Lo anterior, porque realizó el depósito fiduciario y, sin embargo, la aseguradora se negó a expedir la respectiva póliza de seriedad.

En consecuencia, pretende que se ordene a la Compañía Aseguradora Seguros del Estado que expida la póliza de seriedad establecida en la Resolución 229 de 2015, del Consejo Nacional Electoral y que se ordene a las autoridades electorales que la inscriban en las listas de candidatos de la JAL de San Cristóbal para las elecciones del periodo constitucional 2016-2019. En primera instancia se negó el amparo, porque la póliza de seriedad es un requisito legal para inscripción de candidaturas y porque a las aseguradoras no tienen límite legal para exigir alguna garantía o hacer exigencias para la constitución de la póliza. En el escrito de impugnación la actora señaló que no se puede dar aplicación preferencial a las normas del Código de Comercio sobre la Resolución 229 de 2015, proferida por el Consejo Nacional Electoral, y que no se tuvo en cuenta que, aunque se pagó el valor de la constitución de la fiducia, y la aseguradora se negó a expedir la póliza. De acuerdo con lo anterior, advierte la Sala que la inconformidad de la accionante no es contra la Resolución 299 de 2015, que fijó el valor de las pólizas de seriedad de candidaturas, sino que, por el contrario, busca que se privilegie su contenido sobre las normas de derecho comercial, pues a pesar de que constituyó la fiducia que se le exigió, no le fue expedida la póliza por la aseguradora. El fallo impugnado debe ser confirmado por las siguientes razones: En cuanto al primer aspecto de la impugnación, la Sala advierte que el artículo 6 de la Resolución 229 de 2015 dispone:

“Artículo sexto: Exhórtase a las compañías de seguros y/o a las entidades financieras que expidan estas pólizas o garantías bancarias a que se abstengan de exigir a los candidatos y/o grupos significativos de ciudadanos que los postulen, la constitución de depósitos, fiducias o títulos en su favor equivalentes al monto del valor asegurado o a exigir garantías reales que se hagan efectivas en caso de configurarse el siniestro asegurado, o a que el precio de la prima sea equivalente al valor asegurado o cercano a éste.” (Negrilla de la Sala) Como se observa, esa disposición realizó un exhorto, lo que significa que instó a las referidas entidades a que se abstuvieran de exigir depósitos, fiducias, etc.., lo que de ninguna manera puede entenderse como una obligación, pues el exhorto2 2 RAE, diccionario de la lengua española, 22.ª edición y las enmiendas incorporadas hasta 2012. Exhortar: Incitar a alguien con palabras, razones y ruegos a que haga o deje de hacer algo. no es de carácter obligatorio ni vinculante, sino que queda al arbitrio del exhortado hacer caso de esa sugerencia. Por otra parte, como lo advirtió el a quo, el asegurador a su arbitrio y de acuerdo con el marco regulatorio de su actividad, puede asumir todo o parte del riesgo asegurable3. En consecuencia, la Compañía Aseguradora Seguros del Estado actuó conforme con sus facultades y no vulneró algún derecho fundamental cuando exigió que se constituyera una fiducia para la expedición de la póliza de seriedad requerida por la demandante.

En cuanto a la segunda inconformidad expuesta en el escrito de impugnación, referida a que se negó la expedición de la póliza, se observa que se canceló el valor exigido para la constitución de la fiducia (a folio 11 del expediente obra recibo de consignación por valor de $9.665.250, del día 24 de julio de 2015). Sin embargo, no se expidió la póliza de seriedad o mejor, esta no fue negada, por cuanto la consignación se realizó, como se dijo, el día 24 de julio de 2015 a las 17:50 en el Banco de Bogotá, fuera del horario de atención fijado por la aseguradora, pues, esta presta servicios en jornada continua de lunes a viernes de 8:00 a.m. a 5:15 p.m. Entonces, no es que se haya negado la expedición de la póliza, sino que la demandante pretendió se le atendiera en un horario distinto al fijado para ese tipo de trámites, lo que hizo materialmente imposible que se pudiera expedir el documento requerido. Así mismo, el día 25 de julio fue sábado, lo que impidió que se expidiera la póliza, por no ser día hábil ni de atención al público. Finalmente, la accionante manifestó que tenía la confianza legítima de que la fecha de inscripción de candidaturas era hasta el 25 de julio de 2015, como en efecto ocurrió, pero esa fecha no puede extenderse a una entidad privada ajena al proceso electoral. Así las cosas, vale la pena recordar que la interesada contó con un mes para realizar el trámite, pues el Consejo Nacional Electoral fijó como plazo para realizar

las inscripciones de las candidaturas desde el 25 de junio hasta el 25 de julio de 2015, luego, para la Sala es claro que su incuria o negligencia no puede trasladarse a las autoridades electorales demandadas ni a la entidad aseguradora. En este orden de ideas, esta Sala confirmará el fallo impugnado, en el sentido de que se niegan las pretensiones de la acción de tutela. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: 3 ARTÍCULO 1056. ASUNCIÓN DE RIESGOS. Con las restricciones legales, el asegurador pondrá (sic), a su arbitrio, asumir todos o algunos de los riesgos a que estén expuestos el interés o la cosa asegurados, el patrimonio o la persona del asegurado. 1.- CONFÍRMASE la sentencia impugnada, proferida el 13 de agosto de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, dentro de la acción de tutela promovida por Luz Estela Pérez de Ávila contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral y la Compañía Aseguradora Seguros del Estado. 2.- NOTIFÍQUESE por el medio más expedito y eficaz que asegure el cumplimiento de la decisión. 3.- Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Presidenta de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ