CE - 25000-23-42-000-2015-04665-01(AC)A

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN TRÁMITE DE INCIDENTE DE

DESACATO / CUMPLIMIENTO DE ORDEN IMPARTIDA - Revoca sanción /

INFORMACIÓN SOBRE DERECHOS DE LA VÍCTIMA DEL CONFLICTO

ARMADO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN

[S]e tiene que en el fallo de tutela proferido el 23 de septiembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección B, dispuso que (…) resuelva de fondo y de manera clara, precisa y congruente, la solicitud formulada por el demandante el 23 de julio de 2015 (…) orden que tan solo fue cumplida el 4 de noviembre de 2015, con la respuesta dada al accionante a la petición que formuló en su oportunidad. Esta respuesta cumple con los requisitos de ser clara y de fondo y, además, fue comunicada al accionante mediante correo certificado remitido a la dirección registrada (…) y en ella no sólo se reconoce su calidad de víctima, sino que se le notifica la consignación de la ayuda humanitaria a la cual tiene derecho y se le da respuesta puntual en relación con los demás derechos que le asisten en la población víctima del conflicto armado (…) Encuentra en consecuencia la Sala demostrado que la UAERIV cumplió con la obligación de dar respuesta clara y de fondo a la petición del accionante y si bien lo hizo en forma tardía –en tanto superó los términos concedidos por el juez constitucional–, finalmente le dio alcance durante el trámite del incidente de desacato.

SOLICITUD DE REVOCATORIA DE LA SANCIÓN - Falta de legitimación en la causa En relación con la solicitud de declarar cumplido el fallo de tutela formulada por el señor [R.A.R.A.] la Sala precisa que el mismo compareció al proceso aduciendo la calidad de Director Técnico de Gestión Social y Humanitaria de la UAERIV (…) sin acreditar la representación legal de la entidad ni representación que pueda ejercer de la señora [P.A.G.B.] funcionaria encargada del cumplimiento de la orden y contra quien se adelantó el incidente de desacato (…) Lo anterior implica que el peticionario carece de legitimación para intervenir en la actuación. No obstante lo anterior, el funcionario allegó al proceso los documentos que acreditan que el cumplimiento de la orden de tutela (…) las cuales se tendrán en cuenta para los efectos a que haya lugar y se apreciarán en su conjunto por parte de la Sala.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO - 27 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 52

NOTA DE RELATORÍA: En relación con las características del incidente de desacato, su trámite y las atribuciones de la autoridad judicial, consultar las sentencias C-367 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo y T-763 de 1998, M.P.

Alejandro Martínez Caballero, de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 25000-23-42-000-2015-04665-01(AC)A

Actor: LUIS FERNANDO GALEANO VELÁSQUEZ

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS, UAERIV La Sala revisa en grado de consulta la providencia del 28 de octubre de 2015, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “B” declaró que la Doctora Paula Gaviria Betancur, en su calidad de Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UAERIV, incurrió en desacato en razón del incumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela del 23 de septiembre de 2015, dictado por la misma autoridad judicial, y la sancionó con multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente1.

I. ANTECEDENTES

1. Acción de tutela El señor Luis Fernando Galeano Velásquez, por intermedio de agente oficioso, ejerció acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Intergral a las Víctimas – UAERIV, a efectos de obtener la protección de su derecho fundamental de petición, que consideró vulnerado por la falta de repuesta a la solicitud que presentó el 23 de julio de 2015 para que la entidad realizara el proceso de caracterización con el fin de que lo vinculara al proyecto de alojamiento temporal en condiciones dignas, se le otorgara la ayuda humanitaria de transición cada mes y se le dieran las demás garantías previstas para la

población víctima del conflicto armado. Mediante fallo del 23 de septiembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “B” amparó el derecho fundamental de petición y ordenó “… que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, la señora Directora General de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, resuelva de fondo y de manera clara, precisa y congruente, la solicitud formulada por el demandante el 23 de julio de 2015. Dicha respuesta deberá ser notificada al 1 Suma que debía ser consignada en la Cuenta Corriente No. 300700000304 del Banco Agrario, DTM Multas, cauciones y sanciones Consejo Superior de la Judicatura, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoría de la providencia. Folio 16. accionante de conformidad con el artículo 66 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)”2. Para arribar a la citada resolutiva, el a quo consideró que efectivamente el actor formuló la petición y no había obtenido respuesta por parte de la entidad, lo cual resulta vulneratorio de su derecho fundamental.

2. Incidente de Desacato 2.1. Solicitud El accionante, por intermedio de su agente oficioso debidamente reconocido en la actuación3, en escrito del 2 de octubre de 2015, informó sobre el incumplimiento por parte de la UAERIV de la orden impartida en la sentencia de tutela y solicitó la

iniciación del respectivo incidente de desacato, con fundamento en que no se le había dado respuesta en los términos de la orden impartida. 2.2. Trámite del incidente Mediante auto del 5 de octubre de 2015 se dispuso requerir a la Directora de la UAERIV, para que informara, en el término improrrogable de tres (3) días, si dio cumplimiento a la orden impartida en la sentencia del 23 de septiembre de 20154. La decisión a que se refiere el auto anterior fue cumplida mediante Oficio No. SBT3703 dirigido a la Directora de la UAERIV y radicado en la entidad el 7 de octubre de 20155. La entidad requerida no presentó informe alguno, motivo por el cual, mediante auto del 15 de octubre de 2015 se dispuso la formal apertura de incidente de desacato en contra de la doctora Paula Gaviria Betancur, en su calidad de Directora de la UAERIV y su notificación personal6, providencia notificada mediante Oficio No. SBT-3821 del 16 de octubre de 2015, visible a folio 12, entregado personalmente por el notificador del despacho en la oficina de la Directora de la UAERIV y en la oficina de correspondencia de la entidad, según 2 Folio 7. 3 Señor Gustavo Alberto Muñoz. 4 Folio 8. 5 Folio 9. 6 Folio 11. sendos sellos de recibido visibles en la copia del oficio de notificación, oportunidad en la cual la funcionaria guardó silencio7.

II. PROVIDENCIA CONSULTADA Mediante proveído del 28 de octubre de 2015 se resolvió el incidente, en el sentido

de declarar que la funcionaria incurrió en desacato a la orden de tutela y la sancionó con multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, sanción que le fue notificada en forma personal a la funcionaria el 12 de noviembre de 2015, según constancia obrante a folio 26 y, adicionalmente, fue notificada en forma personal al señor Luis Alberto Donoso, quien suscribió el acto de notificación en su calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad, manifestándole al notificador del Tribunal que tenía la representación para efectos judiciales8.

III. INTERVENCION POSTERIOR A LA DECISIÓN Mediante escrito radicado en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 11 de noviembre de 2015, el señor Ramón Alberto Rodríguez Andrade, invocando la calidad de Director Técnico de Gestión Social y Humanitaria de la UAERIV9, certificó que, conforme a la orden impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la UAERIV dio respuesta a la solicitud presentada por el señor Luis Fernando Galeano Velásquez, en forma clara y de fondo, mediante comunicación ORFEO No. 201572018718521 del 4 de noviembre de 2015, la cual allegó junto con la planilla de envío No. RN467838579C0 de la empresa de correos 4/72.

Precisó que en la respuesta dada al peticionario se le informó que “serán cargados los recursos correspondientes en Daviplata, dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de la comunicación anteriormente mencionada”, se le indicaron cada uno de los derechos que le asisten como víctima del conflicto

armado y la forma como puede hacerlos efectivos ante cada una de las entidades que conforman el sistema de atención. 7 Según constancia secretarial visible a folio 13. 8 Folio 28. 9 Según Resolución de nombramiento No. 00563 del 1º de julio de 2015, cuya copia obra a folio 18 vuelto del cuaderno principal. Afirmó que la respuesta se ajusta a la normatividad y a la jurisprudencia, en especial a los requisitos establecidos en la sentencia T-377 de 2000 de la Corte Constitucional, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, con fundamento en lo cual solicitó que se declarara el cumplimiento del fallo de tutela y la carencia actual de objeto por hecho superado10.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la consulta de la providencia que sancionó por desacato a la Doctora Paula Gaviria Betancur, en su condición de Directora de la UAERIV en razón del incumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela del 23 de septiembre de 2015, con multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, de conformidad con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

2. Cuestión previa En relación con la solicitud de declarar cumplido el fallo de tutela formulada por el señor Ramón Alberto Rodríguez Andrade, la Sala precisa que el mismo compareció al proceso aduciendo la calidad de Director Técnico de Gestión Social y Humanitaria de la UAERIV, según resolución de nombramiento No. 00563 del 1º

de julio de 2015, sin acreditar la representación legal de la entidad ni representación que pueda ejercer de la señora Paula Andrea Gaviria Betancur, funcionaria encargada del cumplimiento de la orden y contra quien se adelantó el incidente de desacato que por su carácter sancionatorio no se tramita en contra de la entidad pública. Lo anterior implica que el peticionario carece de legitimación para intervenir en la actuación. No obstante lo anterior, el funcionario allegó al proceso los documentos que acreditan que el cumplimiento de la orden de tutela proferida el 23 de septiembre de 2015, referida a la respuesta dada a la petición formulada por el señor Luis Fernando Galeano Velásquez, las cuales se tendrán en cuenta para los efectos a que haya lugar y se apreciarán en su conjunto por parte de la Sala. 10 Folios 17 y siguientes. Lo anterioridad en consideración a los principios de informalidad y celeridad que informan la acción de tutela y, por ende, el incidente de desacato y por la necesidad de garantizar el debido proceso de la funcionaria encargada del cumplimiento de la orden de tutela por un lado y la efectividad del derecho fundamental del accionante, por el otro.

3. Problema jurídico Corresponde a la Sala dar respuesta al siguiente problema jurídico: ¿Si la Doctora Paula Gaviria Betancur, en su condición de Directora de la UAERIV, incurrió en desacato en relación con la orden de tutela impartida en providencia del 23 de septiembre de 2015, que concedió el amparo del derecho fundamental de petición del señor Luis

Fernando Galeano Velásquez?

4. Razones jurídicas de la decisión

4.1. Marco normativo y conceptual que informa el incidente de desacato En relación con el cumplimiento del fallo de tutela, el Decreto 2591 de 1991, por medio del cual se reglamentó el artículo 86 de la Constitución Política, estableció en su artículo 27, lo siguiente: “Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente disciplinario contra aquel. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. (Resaltado fuera de texto). En punto al desacato de la orden de tutela, señaló la Corte Constitucional: “Incidente de desacato y responsabilidad subjetiva Dice el artículo 52 del decreto 2591 de 1991 que ‘La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de veinte salarios mínimos mensuales, salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar’. Es, por lo tanto, una sanción y por lo mismo susceptible al debido proceso. ….

Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento….” 11 En relación con la naturaleza jurídica del incidente de desacato, ha establecido la Corporación de cierre en materia de derechos fundamentales que: “El incidente de desacato es un mecanismo de creación legal que procede a petición de la parte interesada, de oficio o por intervención del Ministerio Público, el cual tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto y multa a quien desatienda las órdenes de tutela mediante las cuales se protejan derechos fundamentales. De acuerdo con su formulación jurídica, el incidente de desacato ha sido entendido como un procedimiento: (i) que se inscribe en el ejercicio del poder jurisdiccional sancionatorio; (ii) cuyo trámite tiene carácter incidental. La Corte Constitucional ha manifestado que la sanción que puede ser impuesta dentro del incidente de desacato tiene carácter disciplinario, dentro de los rangos de multa y arresto, resaltando que, si bien entre los objetivos del incidente de desacato está sancionar el incumplimiento del fallo de tutela por parte de la autoridad responsable, 11 Corte Constitucional Sent. T-763 de 1998. Exp. 161333. M. P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. ciertamente lo que se busca lograr es el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada y, por ende, la protección

de los derechos fundamentales con ella protegidos.” En la sentencia C-367 de 2014 la Corte Constitucional consideró que incumplir una providencia judicial, además de afectar el acceso a la justicia, desconoce la prevalencia del orden constitucional y la realización de los fines del Estado, vulnera los principios de confianza legítima, de buena fe, de seguridad jurídica y de cosa juzgada, máxime si se trata de una sentencia de tutela en la cual se están garantizando derechos fundamentales. Esta Sección ha considerado que “Ante una manifestación de incumplimiento formulada por alguna de las partes de la acción de tutela, el juez tiene dos posibilidades independientes, no excluyentes entre sí: 1) Iniciar el trámite tendiente a obtener el cumplimiento del fallo y 2) Iniciar un incidente de desacato; ii) el trámite para el cumplimiento tiene como única finalidad asegurar de manera efectiva y real el acatamiento de las órdenes contenidas en la sentencia de tutela; iii) en cambio, el incidente de desacato, tiene como finalidad la de sancionar al responsable de ese incumplimiento y, iv) el trámite para el cumplimiento del fallo es de naturaleza objetiva. Sólo interesa demostrar que la sentencia no fue cumplida en los precisos términos en que fue proferida. El incidente de desacato, por el contrario, es de naturaleza subjetiva, ya que allí es necesario, además de demostrar el incumplimiento, determinar el grado de responsabilidad -a título de culpa o dolode la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia”12.

4.2. Caso concreto 4.2.1. Análisis de las fases objetiva y subjetiva del incumplimiento de la orden de tutela El incidente objeto de decisión debe ser resuelto bajo los parámetros jurisprudenciales anotados, dada su naturaleza sancionatoria, siendo obligatorio considerar el aspecto subjetivo, pues nuestro ordenamiento -entre sus principios 12 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto de 22 de enero de 2009. Actor Guillermo Alberto Pulido Mosquera. C.P. Dra. Susana Buitrago Valencia. rectoresproscribe la responsabilidad objetiva, exigiendo que sea el resultado de una acción u omisión ejecutada dolosa o culposamente por el agente, de tal manera que no sólo se debe determinar si la funcionaria contra quien se inició el trámite incumplió la orden de tutela13, sino además verificar la responsabilidad subjetiva14. En torno al primer aspecto, se tiene que en el fallo de tutela proferido el 23 de septiembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “B”, dispuso que “… en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, la señora Directora General de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, resuelva de fondo y de manera clara, precisa y congruente, la solicitud formulada por el demandante el 23 de julio de 2015. Dicha respuesta deberá ser notificada al accionante de conformidad con el artículo 66 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)”15, orden que tan solo

fue cumplida el 4 de noviembre de 2015, con la respuesta dada al accionante a la petición que formuló en su oportunidad. Esta respuesta cumple con los requisitos de ser clara y de fondo y, además, fue comunicada al accionante mediante correo certificado remitido a la dirección registrada el 4 de noviembre de 201516 y en ella no sólo se reconoce su calidad de víctima, sino que se le notifica la consignación de la ayuda humanitaria a la cual tiene derecho y se le da respuesta puntual en relación con los demás derechos que le asisten en la población víctima del conflicto armado. La atención humanitaria por concepto del componente de alimentos fue cargada a la tarjeta Daviplata que tiene asignada el peticionario y se le informó cómo podía acceder a los siguientes componentes i) Capacitación administrativa y técnica – SENA; II) Programa de capacitación Laboral, por intermedio del Ministerio del Trabajo; iii) Banca de oportunidades, a través de Balcoldex; iv) Subsidio integral para compra de tierras y cofinanciación de proyectos de fomento. Así mismo, le fueron remitidos los anexos de vivienda, salud y educación, con las instrucciones correspondientes para su diligenciamiento por parte de la víctima y 13 Fase objetiva. 14 Fase subjetiva. 15 Folio 7. 16 Comprobante expedido por 4/72 visible a folio 18 del expediente. el acompañamiento de la entidad como coordinadora del sistema de atención y reparación. Encuentra en consecuencia la Sala demostrado que la UAERIV cumplió con la obligación de dar respuesta clara y de fondo a la petición del accionante y si bien

lo hizo en forma tardía –en tanto superó los términos concedidos por el juez constitucional–, finalmente le dio alcance durante el trámite del incidente de desacato. Frente a tal panorama corresponde a la Sala determinar si el cumplimiento de la orden de tutela, realizado por la accionada en las condiciones analizadas en precedencia, implica que se deba revocar la sanción y tenerse por cumplido el fallo o, por el contrario, confirmar la decisión consultada. Para resolver el problema jurídico planteado no puede desconocer la Sala que con el desacato más que sancionar a los funcionarios encargados de cumplir la orden, corresponde al Juez garantizar la efectividad de la misma, la cual en el sub examine indudablemente se verificó para la fecha en que se adopta la presente decisión. Al respecto se advierte que, de conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional17 y por esta Colegiatura18 no resulta procedente la sanción por desacato cuando se ha cumplido la orden de tutela. En efecto, se ha precisado que “…. en caso de que se empiece a tramitar un incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desatendido lo ordenado por el juez de tutela, y quiere evitar la imposición de una sanción, deberá acatar la sentencia. De igual forma, en el supuesto en que se haya adelantado todo el procedimiento y decidido sancionar al responsable, éste podrá evitar que se imponga la multa o el arresto cumpliendo el fallo que lo obliga a proteger los derechos fundamentales del actor”19. Con fundamento en lo expuesto, ante la certeza sobre el cumplimiento de la

orden, la Sala revocará la providencia de primera instancia y, en su lugar, declarará que no procede la sanción. 17 Ver entre otras la sentencia T-527 de 2012. M.P. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 18 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 4 de marzo de 2010. C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia. 19 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-512 de 2011. 4.2.2. Garantía del debido proceso En consideración a que no procede en el caso concreto confirmar la sanción por desacato, no resulta imperativo analizar la garantía del debido proceso ni la proporcionalidad de la sanción impuesta en primera instancia.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en uso de sus facultades constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO: LEVANTAR la sanción impuesta en providencia del 28 de octubre de 2015, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “B” declaró que la Doctora Paula Gaviria Betancur, en su calidad de Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UAERIV, incurrió en desacato en razón del incumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela del 23 de septiembre de 2015, dictado por la misma autoridad judicial, y la sancionó con multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente. En su lugar, declarar que no hay lugar a imponer la sanción, por las consideraciones expuestas en la parte motiva

de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

ALBERTO YEPES BARREIRO