CE-25000-23-42-000-2016-03068-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA - Ampara los derechos de petición y debido proceso / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE DEFENSA - Por ausencia de notificación al actor de la resolución de la Secretaría de Transporte de Guacarí / REVOCATORIA DIRECTA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS - La concesión de una matrícula para ejercer el transporte público es un acto precario que puede ser revocado directamente sin necesidad que medie el consentimiento del afectado / PRINCIPIO DE PRECARIEDAD - Es propio de los actos administrativos que habilitan a un particular para hacer uso y goce, exclusiva y temporalmente de un bien catalogado como de uso público, lo cual implica que pueden ser revocados en cualquier momento por razones de interés general [L]a concesión de una matrícula para ejercer el transporte público es un acto precario que puede ser revocado directamente sin necesidad que medie el consentimiento del afectado porque se trata de un bien de uso público inalienables, inembargables e imprescriptibles, a cargo única y exclusivamente del Estado. (…). [T]eniendo en cuenta que se trata de una revocatoria de matrícula de un rodante que presta un servicio público (…) la Sala considera que la administración no requiere del consentimiento del beneficiario para revocar directamente el acto que concedió la matrícula porque se trata de un bien público a cargo única y exclusivamente del Estado. Sin embargo, si es necesario que esta decisión sea notificada al accionante pues de lo contrario se vulnera su derecho de defensa como efectivamente ocurrió en el sub examine y fue advertido por el a quo, donde no hay constancia alguna de la puesta en conocimiento al [actor] de la

resolución de la Secretaría de Transporte de Guacarí. Consecuencia de la falta de notificación, además de la transgresión del derecho fundamental de defensa, es la ineficacia del acto administrativo, es decir, la actuación ejecutada por la Concesión RUNT producto de dicha decisión debe ser retrotraída toda vez que la revocatoria de la matricula aun no surte efectos legales, de modo que en este punto la providencia apelada será modificada.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO CIVIL - ARTICULO 674 / LEY 336 DE 1996 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 66 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 72 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 97 / DECRETO 1382 DE 2000 / DECRETO 173 DE 2001

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al principio de precariedad, consultar: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 18 de septiembre de 2014, exp. 200400466-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala. Sobre los efectos de la falta de notificación: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 23 de agosto de 2012, exp. 2002-01060-01, C.P. María Claudia Rojas Lasso, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 14 de mayo de 2015, exp. 2006-00904-01, C.P.

María Elizabeth García González.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., dos (2) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-42-000-2016-03068-01(AC)

Actor: JORGE LEONARDO BÁEZ PIRAGAUTA Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS La Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, decide la impugnación formulada por la parte accionante en contra de la sentencia de fecha 16 de noviembre de 2016 proferida por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió parcialmente a sus pretensiones.

I. ANTECEDENTES 1.1.- PRETENSIONES JORGE LEONARDO BÁEZ PIRAGAUTA, a través de apoderado, presentó acción de tutela en contra de la Nación-Ministerio de Transporte, la Concesión RUNT S.A. y la Secretaría de Tránsito y Transporte de Guacarí (Valle del Cauca), para que le fueran amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, de petición y propiedad privada. En consecuencia, solicitó: 1. «Que se apliquen dentro de la presente tutela la presunción de veracidad de la que trata el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, en todo lo que los accionados no desvirtúen con pruebas. Así como el principio “iura novit curia” al momento de resolverse la presente.

2. Se tutelen en favor del accionante los derechos fundamentales del debido proceso, petición y propiedad privada.

3. Se ordene la nulidad del acto administrativo expedido por la Secretaría de

tránsito y Movilidad de Guacarí mediante el cual haya declarado la revocatoria de los actos 4. administrativos, debido a la vulneración de los derechos fundamentales de mi representado y no cumplir con lo establecido en el artículo 97 de la ley 1437 de 2011

5. Se ordene al Ministerio del Transporte que corrija la información mediante la cual señala que el estado del vehículo de placas TJV232 es “ANULADO”.

6. Consecuencia de lo anterior, se le ordene al Organismo de Tránsito y al Ministerio de Transporte OFICIAR a la concesión RUNT para que reingrese nuevamente los datos completos del vehículo TJV232 a su base de datos virtual, de conformidad con la información consagrada en la licencia de transito No. 10003582687.»1

1.2.- HECHOS2

Como fundamentos fácticos de la presente tutela, manifestó el apoderado del accionante, los siguientes: El señor JORGE LEONARDO BÁEZ PIRAGAUTA es propietario del vehículo marca Freightliner y de placa TJV232 destinado al transporte de carga pesada, matriculado en la Secretaria de Tránsito y Transporte Municipal de Guacarí el 14 de mayo de 2012, cuya licencia de transito se encuentra identificada con el número 10003582687. A pesar que la información del vehículo es legítima y está registrada en la base de datos del RUNT, en el año 2015 la Nación-Ministerio de Trabajo decidió revocar unilateralmente los actos administrativos de registro inicial y licencia de transito sin que le fuera notificada la decisión.

En razón a lo anterior, el 18 de marzo de 2016, se presentó en las oficinas de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Guacarí en donde solicitó certificado de tradición del vehículo en la cual advirtió que su estado es «activa» y que a esa fecha se encontraba «sin pendientes judiciales». Al notar la incongruencia de esta información con la del Ministerio accionado, presentó ante el funcionario que lo atendió derecho de petición de carácter verbal para que se aclarara la situación de su automotor, el que aún no ha sido resuelto. En espera de la respuesta, fue informado por las empresas que contrataban sus servicios de transporte que no podrían continuar con la relación laboral pues el vehículo ya no se encontraba registrado en el RUNT.

1.3.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA SOLICITUD DE TUTELA3

El apoderado del accionante alegó que se violó el debido proceso de su poderdante pues la revocatoria directa de los actos administrativos requiere, de 1 Folio 13 del expediente. 2 Folios 1 a 5 del expediente. 3 Folios 6 a 14 del cuaderno principal. acuerdo con el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, el consentimiento del beneficiario, circunstancia que no ocurrió en este caso pues él nunca fue notificado de la decisión de la administración. En consecuencia, se vulneró también su derecho de defensa y contradicción. 1.4.- CONTESTACIÓN DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS - La Secretaría de Transito y Movilidad de la Alcaldía Municipal San Juan Bautista de Guacarí4 afirmó que la solicitud del accionante fue resuelta en el

momento en que se realizó con la entrega que se hizo del certificado de tradición en el que se aclaró el estado de la licencia de transito 10003582687 del vehículo de placas TJV-232. Por otra parte, indicó que una vez verificada la información que consta en esa Secretaría, no se encontró copia del acto que revocó la licencia referida. También resaltó que no ha sido posible efectuar la correspondiente matrícula pues el vehículo no cumple con la certificación de cumplimiento expedida por el Ministerio de Transporte. - La Concesión RUNT S.A.5, manifestó que no tiene conocimiento del derecho de petición a que hace alusión el accionante pues fue radicado en la Secretaría de Transito de Guacarí motivo por el cual no tiene responsabilidad de resolverlo. A su vez, explicó que consultada su base de datos evidenció que el automotor de propiedad del accionante identificado con las placas SZA409 no registra «certificado de cumplimiento de requisitos» o «autorización de registro inicial de vehículo nuevo», de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución 7036 de 2012 del Ministerio de Transporte, lo cual supone una presunta ilegalidad toda vez que un vehículo de transporte de carga superior a 10.500 kg debe matricularse con el cumplimiento de todos los requisitos legales, circunstancia que no ocurre en el presente asunto.

1.5. PROVIDENCIA IMPUGNADA6

El 16 de noviembre de 2016, la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió amparar los derechos de petición y debido proceso invocados por el accionante. 4 Folio 86 del cuaderno principal.

5 Folios 89 a 91 del cuaderno principal. 6 Folios 263 a 282 del cuaderno principal. Al respecto, advirtió que no está acreditado dentro del proceso que el acto administrativo que revocó la licencia fuera notificado al señor JORGE LEONARDO BÁEZ PIRAGAUTA, es decir, la Secretaría de Transito y Movilidad vulneró su derecho de defensa. En consecuencia, ordenó que dentro del término de 48 horas procediera a «resolver y notificar de la manera más eficaz la petición elevada por el accionante […] así como también, notificar dentro del término señalado el contenido del acto No. 76318-00000096 del 4 de febrero de 2014 “POR LA CUAL SE REVOCA UNA MATRICULA Y UNA INSCRIPCIÓN DE ALERTA DE MOTOCICLETAS Y AUTOMÓVILES EN EL APLICATIVO RUNT”, con el objeto de que la parte accionante pueda hacer uso de los recursos en sede administrativa y de las acciones pertinentes.»7 Por último, sobre el derecho a la propiedad privada, explicó que la controversia en el presente asunto solo se refiere al derecho de petición y al debido proceso de modo que no hay lugar a su protección.

1.6.- IMPUGNACIÓN8

El apoderado de la parte accionante impugnó la decisión de primera instancia pues consideró que la administración no solo debe notificar del acto administrativo al señor JORGE LEONARDO BÁEZ PIRAGAUTA sino que debe contar con su consentimiento previo, expreso y escrito, tal como lo consagra el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, motivo por el cual solicitó que se conminara a la Secretaría de

Tránsito para que cumpliera con este procedimiento y se le aclarara que de no contar con su anuencia no procedería la revocatoria de su matrícula. En esa misma línea de ideas y toda vez que el acto administrativo que revocó su matrícula no se encuentra en firme y por lo tanto no surte efectos jurídicos, pidió que se ordenara al Ministerio de Transporte y la Concesión RUNT que ingresara nuevamente la información del automotor de su propiedad.

II. CONSIDERACIONES 2.1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 1382 de 2000, esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en el trámite de la acción constitucional de la referencia. 7 Folio 106 del cuaderno principal. 8 Folios 129 a 134 del cuaderno principal. 2.2.- Problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos por el a quo y los que sustentaron la impugnación a esta Sala de Subsección le corresponde responder los siguientes cuestionamientos: - ¿El consentimiento del señor JORGE LEONARDO BAEZ PIRAGAUTA es un requisito necesario de la revocatoria directa del acto administrativo que le concedió la matrícula del vehículo automotor de su propiedad? - ¿Cuáles son los efectos de la falta de notificación del acto administrativo por el cual se revocó la matricula al accionante?

Planteado de ese modo el debate jurídico en el presente asunto, a continuación, y con el fin de resolver los cuestionamientos formulados, la Sala de Decisión

analizará las pruebas obrantes en el expediente frente al marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso 2.3.1.- Del principio de precariedad y la revocatoria directa de los actos administrativos Sobre la revocación directa de actos administrativos, el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo consagra lo siguiente: Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. Destacado fuera del texto. Ahora bien, no en todos los casos esta exigencia es necesaria, en sentencia del 18 de septiembre de 20149, la Sección Primera de esta Corporación precisó que el principio de precariedad es propio de los actos administrativos que habilitan a un 9 Radicación número: 25000-23-24-000-2004-00466-01. Actor: CERREJON ZONA NORTE S. A.

Demandado: LA NACION - MINISTERIO DE TRANSPORTE - INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES. particular para hacer uso y goce en exclusiva y temporalmente de un bien catalogado como de uso público lo cual implica que pueden ser revocados en cualquier momento por razones de interés general, sin que sea necesario el consentimiento del particular afectado10 porque se trata de bienes inalienables, inembargables e imprescriptibles, cuya destinación principal sigue siendo el uso común del que habla el artículo 674 del Código Civil.

Dentro de esta categoría de actos administrativos se encuentran los que confieren matriculas para el transporte público pues se tiene que este ejercicio implica el uso y goce de un bien público. En ese sentido la Ley 336 de 1996 «Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte», cataloga el transporte como un servicio público cuya dirección, regulación y control es exclusiva del Estado aunque su prestación pueda serle encomendada a particulares11. Igual ocurre con el Decreto 173 de 2001 «Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Carga» que expresamente indica que el transporte terrestre automotor de carga es un servicio público destinado a satisfacer necesidades generales de movilización12 En otros términos, la concesión de una matrícula para ejercer el transporte público es un acto precario que puede ser revocado directamente sin necesidad que medie el consentimiento del afectado porque se trata de un bien de uso público inalienables, inembargables e imprescriptibles, a cargo única y exclusivamente del Estado. 2.3.2.- Deber de notificación de los actos administrativos El artículo 66 del CPACA consagra el deber de notificación de los actos

administrativos de carácter particular y concreto. A su vez, el artículo 72 ibídem, dispone la consecuencia jurídica de la falta o irregularidad en dicha actuación: Artículo 72. Falta o irregularidad de las notificaciones y notificación por conducta concluyente. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales. Destacado del texto. 10 Cfr. PIMIENTO ECHEVERRI, JULIÁN ANDRÉS, Teoría de los bienes de uso público, Publicaciones Externado de Colombia, 2010, p. 193; GRECCO, CARLOS ET AL, La precariedad en los permisos, autorizaciones, licencias y concesiones, Buenos Aires, Depalma, 1992, p. 23; MARIENHOFF, MIGUEL S., Tratado del dominio público, Buenos Aires, TEA, 1960, p. 339; FERNÁNDEZ ACEVEDO. RAFAEL, Sobre la figura del precario administrativo (con especial referencia a su aplicación al dominio público), en Civitas, Revista Española de Derecho Administrativo, n° 126, abril-junio de 2005, pp. 263 y ss.; DESENTADO ROCA. EVA, El precario administrativo, un estudio de las licencias, autorizaciones y concesiones en precario, Madrid, Arazandi, 2006.; BERTHÉLEMY. HENRY Traité élémentaire de droit administratif, París, Librairie Nouvelle de Droit et de Jurisprudence Arthur

Rousseau, 1933, pp. 488 a 503. 11 Artículo 4 de la Ley 336 de 1996. 12 Artículo 6 del Decreto 173 de 2001. Al respecto, esta Corporación en providencias de 23 de agosto de 2012 y 14 de mayo de 2015, ha reiterado: « […] la falta de notificación no atenta contra la validez del acto administrativo sino que afecta su eficacia»13 y «la no notificación del acto es un factor extrínseco que sólo puede generar la no producción de efectos jurídicos y no es, por lo tanto, causal de nulidad […].»14. En ese sentido cuando un acto administrativo no sea notificado no producirá efectos legales pues se encuentra afectada su eficacia. 2.4.- Caso en concreto En el recurso de apelación que hoy es de conocimiento de esta Sala de Subsección, el apoderado del accionante solicita que se modifique la orden de tutela de primera instancia en el sentido de: (i) Ordenar al Ministerio de Transporte y a la Concesión RUNT S.A., ingrese nuevamente y de manera completa la información de registro automotor del vehículo de placas TJV232 en la plataforma virtual del RUNT, toda vez que la eliminación de los datos se dio como consecuencia del acto No. 7631800000096 del 4 de febrero de 2014 el cual no se encuentra en firme, y (ii) Conminar a la Secretaría de Tránsito de Guacarí para que dentro de la actuación administrativa a surtir se aplique el procedimiento dispuesto en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 referido a obtener el consentimiento de

su poderdante para que proceda la revocatoria directa del acto administrativo que de no tenerla deberá acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa. Sobre lo anterior y teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, la Sala advierte que el acto administrativo a que se refiere la presente tutela es el identificado con el número 76318-00000096 proferido la Secretaría de Tránsito y Transporte de Guacarí Valle, mediante el cual revocó la matrícula del vehículo de transporte público de carga pesada del accionante, visible en folios 91 a 92 del cuaderno principal. 13 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 23 de agosto de 2012, Rad.: 25000232400020020106001, Actora: SISVAL LTDA, M.P. María Claudia Rojas Lasso 14 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 14 de mayo de 2015, Rad.: 25000232400020060090401, Actora: Carol Lina Rojas Rubio, M.P. María Elizabeth García González Ahora bien, teniendo en cuenta que se trata de una revocatoria de matrícula de un rodante que presta un servicio público y de acuerdo con las consideraciones jurídicas explicadas en el numeral anterior, la Sala considera que la administración no requiere del consentimiento del beneficiario para revocar directamente el acto que concedió la matrícula porque se trata de un bien público a cargo única y exclusivamente del Estado. Sin embargo, si es necesario que esta decisión sea notificada al accionante pues de lo contrario se vulnera su derecho de defensa como efectivamente ocurrió en el sub examine y fue advertido por el a quo, donde no hay constancia alguna de la puesta en conocimiento al señor JORGE

LEONARDO BÁEZ PIRAGAUTA de la resolución de la Secretaría de Transporte de Guacarí. Consecuencia de la falta de notificación, además de la transgresión del derecho fundamental de defensa, es la ineficacia del acto administrativo, es decir, la actuación ejecutada por la Concesión RUNT producto de dicha decisión debe ser retrotraída toda vez que la revocatoria de la matricula aun no surte efectos legales, de modo que en este punto la providencia apelada será modificada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR el artículo SEGUNDO del fallo impugnado el cual quedará así: «SEGUNDO: En consecuencia, se ORDENA al SECRETARIO DE TRÁNSITO Y MOVILIDAD DE GUACARÍ o a quien haga sus veces, para que dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación del presente fallo, adopten las medidas administrativas tendientes a resolver y notificar la petición elevada verbalmente el 18 de marzo de 2016 por el tutelante JORGE LEONARDO BÁEZ PIRAGUA, identificado con la cedula de ciudadanía No. 1.052.395.058, así como también, deberá notificar en debida forma y dentro del término señalado el contenido del acto No. 7631800000096 del 4 de febrero de 2014, para lo pertinente. Adicional a lo anterior, se ORDENA a la Concesión RUNT retrotraer todas las

actuaciones cuyo origen se encuentran en el acto administrativo No. 7631800000096 del 4 de febrero de 2014 relacionadas con el vehículo de placas TJV232 de propiedad del accionante, de acuerdo con los motivos expuestos en la parte considerativa de esta tutela.» SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia de fecha 16 de noviembre de 2016, proferida por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito posible.

La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y COMUNÍQUESE

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ