CE-25000-23-42-000-2016-03814-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTO QUE SE

ABSTIENE DE INICIAR TRÁMITE INCIDENTAL DE DESACATO /

CUMPLIMIENTO DE ORDEN IMPARTIDA EN SENTENCIA DE TUTELA

[E]l auto de 5 de agosto de 2016 se profirió conforme a lo establecido en la normativa procesal, pues la decisión de no iniciar el trámite incidental de desacato se fundamentó razonada y razonablemente, garantizando el debido proceso y el acceso a la administración de justicia del actor, al encontrar acreditado el cumplimiento de la orden impartida en sentencia de 12 de junio de 2015.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 2591

DE 1991 - ARTÍCULO 32

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS(E)

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-42-000-2016-03814-01(AC)

Actor: FLORESMIRO SUÁREZ LEÓN Demandado: JUZGADO VEINTINUEVE ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ Se decide la impugnación presentada por Floresmiro Suárez León, en contra el fallo de tutela proferido el 31 de agosto de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, que negó por improcedente la acción de tutela.

I.ANTECEDENTES

1.1. La solicitud El señor Floresmiro Suárez León presentó acción de tutela por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en que, a su juicio, incurrió el Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá, al proferir el auto de 5 de agosto de 2016, que negó por improcedente la solicitud de apertura del trámite incidental dentro de la acción de tutela con radicación número 2015-00448-00. 1.2. Hechos El señor Floresmiro Suárez León manifiesta que el 6 de mayo de 2015 innumerables familias estuvieron en la Plaza de Bolívar de Bogotá formulando una petición1 a la Alta Consejería2 y al Instituto para la Economía Social (en adelante IPES), para que en desarrollo del derecho a la igualdad se les otorgara un proyecto de “fortalecimiento de unidad productiva”. Indica que la Alta Consejería y el IPES guardaron silencio frente a la solicitud, por lo que interpuso acción de tutela por la vulneración de su derecho fundamental de petición, ante los Juzgados Administrativos de Bogotá. El proceso referido correspondió por reparto al Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá y se tramitó con radicación número 2015-00448-00. El Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá, mediante sentencia de 12 de junio de 2015, amparó el derecho fundamental de petición del actor, ordenando al IPES “…que dentro del término de las 48 horas siguientes (…) notificara en legal forma la respuesta dada a la petición del 6 de mayo de 2015, por medio de la cual

el… accionante solicitaba a dicha entidad su inclusión en el programa de otorgamiento de los componentes del Fortalecimiento del Proyecto Productivo, atendiendo a su condición de víctima del desplazamiento forzado y padre cabeza de familia…”. Sin embargo, a juicio del tutelante, el IPES no cumplió lo ordenado por el Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá. En vista de lo expuesto, por escrito de 22 de junio de 2015, el señor Floresmiro Suárez León interpuso incidente de desacato ante el Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá, por el presunto incumplimiento de lo ordenado en la sentencia de 12 de junio de 2015. Sin embargo, mediante auto de 5 de agosto de 2016, el Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá, negó por improcedente la solicitud de apertura del trámite incidental, pues consideró que “...el Despacho en múltiples 1 No se evidencia dentro del expediente. 2 El actor no especifica a que Consejería está dirigida la petición pronunciamientos ha dado respuesta al señor Floresmiro Suárez León frente al incidente de desacato así: mediante autos de fecha 04 de noviembre de 2015; 15 de diciembre de 2015; 04 de marzo de 2016 y 03 de mayo de 2016; negando la apertura del mismo frente al cual el Instituto para la Economía Social – IPES, ha emitido su correspondiente respuesta, dando así cumplimiento al fallo de tutela proferido por esta Sede Judicial el 12 de junio de 2015”. Bajo el anterior contexto, el señor Floresmiro Suárez León considera que el Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá vulnera sus derechos

fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, porque mediante auto de 5 de agosto de 2016 negó por improcedente la solicitud de apertura del trámite incidental dentro de la acción de tutela con radicación número 2015-00448-00, debiendo, por el contrario, dar trámite al incidente de desacato. 1.3. Pretensiones El señor Floresmiro Suárez León solicita amparar sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y, en consecuencia, modificar el auto proferido el 5 de agosto del año 2016 por el Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá, en el sentido de permitir la apertura del trámite incidental dentro de la acción de tutela con radicación número 2015-00448-00. 1.4. Actuación Por auto de 19 de agosto de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, admitió la demanda y dispuso notificar al Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá. 1.5. La contestación El Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá se opuso a las pretensiones de la demanda, manifestando que negó la apertura del trámite incidental dentro de la acción de tutela con radicación número 2015-00448-00, pues constató que el IPES contestó la petición del actor el 5 de junio de 2015. 1.6. La sentencia impugnada Mediante sentencia de 31 de agosto de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, negó la acción de tutela,

manifestando que el Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá no incurrió en una vía de hecho, pues negó por improcedente la solicitud de apertura del trámite incidental dentro de la acción de tutela con radicación número 2015-00448-00, debido a que constató que el IPES contestó la petición del actor el 5 de junio de 2015. 1.7. La impugnación El señor Floresmiro Suárez León impugnó la sentencia de primera instancia, solicitando revocar el auto de 5 de agosto de 2016 y, en su lugar, conceder la apertura del trámite incidental dentro de la acción de tutela con radicación número 2015-00448-00 porque, a su juicio, el IPES no ha cumplido lo ordenado por el Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá en sentencia de 12 de junio de 2015.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia de la Sala Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1° y 32 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se dictan reglas para el conocimiento y reparto de la acción de tutela.

2. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.

3. Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello (Rad.: 2009-01328, Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia del 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profieraque resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial.

4. Procedencia excepcional de la tutela contra providencia judicial proferida durante el curso de un incidente de desacato Al respecto la Corte Constitucional en sentencia T-482 de 20133 ha dicho lo siguiente: “Tratándose de solicitudes de amparo en contra de las providencias proferidas en el curso de un incidente de desacato, como aquella que resuelve el incidente, la Corte ha establecido que procede la acción de tutela excepcionalmente, siempre que logre verificarse la existencia de una vía de hecho. Lo anterior, por cuanto es claro que por medio del incidente de desacato, las autoridades judiciales toman decisiones que pueden llegar a vulnerar los derechos fundamentales de las partes.

Entonces, siendo procedente de forma excepcional la acción de tutela, debe tenerse presente que durante el trámite de tal incidente no se deberán ventilar

asuntos que afecten la ratio decidendi, ni la decisión que con base en ésta se adoptó en el fallo de tutela, y que sirve como fundamento para promover el incidente de desacato. Así, el estudio de una acción de tutela interpuesta contra un incidente de desacato deberá limitarse, en todo caso, a la conducta desplegada por el juez durante el incidente mismo, sin consideración alguna del fallo que le sirve de trasfondo. Lo contrario sería revivir un asunto debatido que hizo tránsito a cosa juzgada”.

5. Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción constitucional cuando se dirige contra decisiones judiciales 3 Corte Constitucional, Referencia: expediente T-3.836.735, M.P., Alberto Rojas Ríos.

Esta Sección adoptó como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de

tutela contra tutela. Además de estas exigencias, la Corte en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”4. Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”5 que encaje en dichos parámetros. 4 Corte Constitucional. Sentencia de 3 de septiembre de 2009, Rad.: T-619, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. 5 Corte Constitucional. Sentencia T225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr.

Mauricio González Cuervo. Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que éste instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001031500020120220101, Consejero Ponente, Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En el caso bajo examen se advierte que la acción de tutela cumple con los requisitos generales que exige la sentencia C-590 del 2005 para la procedencia contra providencia judicial, ya que: i) es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; ii) cumplió con el principio de inmediatez, pues se interpuso antes de que transcurrieran (6) meses después de ejecutoriado el auto acusado6; iii) no existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales el accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados; iv) no se trata de una presunta irregularidad procesal que pueda resultar determinante en el proceso; v) el actor identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega; y vi) no se trata de una acción de tutela contra sentencia de

tutela.

6. El caso concreto

6Sentencia del cinco (5) de agosto de 2014, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Demandante: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera. En dicho pronunciamiento, en lo pertinente, se sostuvo: “Anótese que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional.” El señor Floresmiro Suárez León presentó acción de tutela en contra del Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá, porque, a su juicio, vulneró sus

derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, con ocasión del auto de 5 de agosto de 2016, que negó por improcedente la solicitud de apertura del trámite incidental dentro de la acción de tutela con radicación número 2015-00448-00. Al efecto, el actor pretende que a través de la presente acción de tutela se ordene al Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá dar apertura al incidente de desacato en contra del IPES, por haber incumplido la orden impartida en el fallo de tutela del 12 de junio de 2015. En este orden de ideas, el problema jurídico que debe resolver la Sala en el presente caso consiste en determinar si, en efecto, el Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del actor, al proferir el auto de 5 de agosto de 2016, mediante el cual negó por improcedente la solicitud de apertura del trámite incidental dentro de la acción de tutela con radicación número 201500448-00. Bajo el anterior contexto, se advierte que mediante sentencia de 12 de junio de 2015 el Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá tuteló el derecho fundamental de petición del señor Floresmiro Suárez León, ordenando al IPES “… que dentro del término de las 48 horas siguientes (…) notificara en legal forma la respuesta dada a la petición del 6 de mayo de 2015, por medio de la cual el… accionante solicitaba a dicha entidad su inclusión en el programa de otorgamiento de los componentes del Fortalecimiento del Proyecto Productivo, atendiendo a su

condición de víctima del desplazamiento forzado y padre cabeza de familia…”. El 23 de junio de 2015, el Subdirector Jurídico y de Contratación del IPES allegó escrito al Juzgado, en el que puso en conocimiento haber dado cumplimiento a la sentencia en los siguientes términos: “…me permito remitir copia de la comunicación radicada bajo el No. 00110-816-005594 de fecha 05 de junio de 2015, la cual fue remitida a la calle 2 No. 11-24, Barrio San Bernardo…”. La comunicación radicada bajo el No. 00110-816-005594 dice: “…no es posible incluirlo dentro del programa para el fortalecimiento de productos productivos, debido a que en la actualidad el IPES no cuenta con presupuesto asignado para este fin, únicamente se está apoyando proyectos nuevos, es decir, de personas que no hayan sido parte de ninguno de los procesos ejecutivos mencionados. Hemos revisado su caso y se evidenció que usted ya recibió ayuda por parte de la entidad a través del convenio 1755 de 2013 suscrito con PROSEDER el cual tiene por objeto “aunar esfuerzos y recursos técnicos, humanos y financieros para que las unidades productivas de las víctimas del conflicto armado, residentes en el Distrito Capital, se inserten como actores económicos competitivos dentro de los circuitos de la economía popular” dentro del cual en su oportunidad se dispuso de común acuerdo con la Alcaldía Mayor – Alta Consejería, entregar por valor de tres millones de pesos (…)” Justamente, en mérito de lo expuesto, el Juzgado Veintinueve Administrativo de

Bogotá, mediante auto de 5 de agosto de 2016, negó por improcedente la solicitud de apertura del trámite incidental propuesta por el actor, pues constató que el IPES cumplió lo ordenado en sentencia de 12 de junio de 2015. En efecto, en el proveído controvertido se lee: “Para resolver lo solicitado por el accionante, es necesario advertir que ya el Despacho en múltiples pronunciamientos ha dado respuesta al señor Floresmiro Suárez León frente al incidente de desacato así: mediante autos de fecha 04 de noviembre de 2015; 15 de diciembre de 2015; 04 de marzo de 2016 y 03 de mayo de 2016; negando la apertura del mismo frente al cual el Instituto para la Economía Social – IPES, ha emitido su correspondiente respuesta, dando así cumplimiento al fallo de tutela proferido por esta Sede Judicial el 12 de junio de 2015.

RESUELVE PRIMERO: Estarse a lo resuelto en el auto del 03 de mayo de 2016, por medio del cual declara el cumplimiento de la sentencia de tutela proferida en el asunto de la referencia.

SEGUNDO: Cumplido lo anterior, archívese el expediente.” Visto lo anterior, se constata que el auto de 5 de agosto de 2016 se profirió conforme a lo establecido en la normativa procesal, pues la decisión de no iniciar el trámite incidental de desacato se fundamentó razonada y razonablemente, garantizando el debido proceso y el acceso a la administración de justicia del actor, al encontrar acreditado el cumplimiento de la orden impartida en sentencia de 12 de junio de 2015.

Debe recordarse que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 sólo “La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable…”. Por lo anterior, se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, que negó el amparo deprecado, luego de constatar que el Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá no incurrió en defecto alguno al negar por improcedente la solicitud de apertura del trámite incidental dentro de la acción de tutela con radicación número 2015-00448-00. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A LL A: PRIMERO. CONFIRMAR el fallo de tutela proferido el 31 de agosto de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, que negó por improcedente la acción de tutela. SEGUNDO. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su revisión, si dentro del término legal no fuere impugnada. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Presidente

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO (E)