CE-25000-23-42-000-2016-04457-01(0241-19)-2020

PENSIÓN DE JUBILACIÓN BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN – Determinación A la accionante le fue calculada su pensión de jubilación con el 75% del promedio de los factores salariales cotizados durante los últimos 10 años de servicios, en atención a las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ib., según corresponda, como lo hizo Colpensiones en el presente caso; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]». Resulta oportuno anotar que si bien los fallos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en los cuales se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en particular, en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fueron dictados con posterioridad a la expedición de los actos acusados, la sala plena de esta Corporación advirtió que «[…] por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta

sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 2012-00143-01(IJ), C.P.: César Palomino

Cortés.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 33 DE 1985 / DECRETO 691 DE 1994 – ARTÍCULO 6

CONDENA EN COSTAS – Criterio subjetivo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de prueba de la mala fe Esta Sala considera que la referida normativa, artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o

mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, se revocará la condena en costas.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la condena en costas en los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicación: 1908-14, C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D. C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 25000-23-42-000-2016-04457-01(0241-19)

Actor: MARÍA STELLA VARGAS HIGUERA

Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES

(COLPENSIONES) Medio de control : Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente : 25000-23-42-000-2016-04457-01 (241-2019) Demandante : María Stella Vargas Higuera Demandada : Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Tema : Reliquidación de pensión ordinaria de jubilación conforme a las Leyes 33 y 62 de 1985; factores salariales que deben tenerse en cuenta en el ingreso base de

liquidación pensional de persona beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 6 de septiembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I. ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 65 a 75). La señora María Stella Vargas Higuera, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Administradora Colombiana de Pensiones

(Colpensiones), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad de las Resoluciones (i) «[…] GNR 226473 de 03 de septiembre de 2013, proferida por Colpensiones, por medio de la cual reconoce […] una pensión mensual vitalicia de vejez»; (ii) «[…] GNR 312324 del 08 de septiembre de 2014 […]», por la que «[…] se resuelve un recurso de reposición […]»; (iii) «[…] VPB 42556 del 12 de mayo de 2015 por la cual se resuelve un [r]ecurso de apelación en contra de la Resolución […] 226473 del 3 de septiembre de 2013 […]»; (iv) «[…] GNR 48603 del 15 de febrero de 2016 […]

[p]or la cual se ordena la reliquidación y el pago de un retroactivo de una pensión […]»; (v) «[…] GNR 101338 del 11 de abril de 2016 […] [p]or la cual se resuelve un [r]ecurso de reposición en contra de la Resolución […] GNR 48603 del 15 de febrero de 2016, confirmando la negativa de la resolución impugnada […]»; y (vi) «[…] VPB 23158 del 25 de mayo de 2016 […] [p]or la cual se resuelve un [r]ecurso de apelación […]» y se confirma el acto impugnado. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a Colpensiones efectuar «[…] el correcto reconocimiento y pago y/o reliquidación […] de la pensión reconocida [a la actora], de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985 […]», con la totalidad de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios; y pagar las respectivas diferencias, de manera indexada con el índice de precios al consumidor (IPC); por último, se condene en costas a la demandada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que nació el 21 de mayo de 1957, prestó sus servicios durante más de 20 años en el sector público y cumplió los 55 años de edad el 21 de mayo de 2012, por ende, es beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto para el «1º de abril de 1994» tenía más de 35 años, y se retiró del servicio público el 2 de marzo de 2013.

Que, por medio de Resolución GNR 226473 de 3 de septiembre de 2013, Colpensiones le concedió pensión de jubilación, a partir del 1º de septiembre de 2013, contra la que interpuso recursos de reposición y apelación, desatados en forma desfavorable a través de Resoluciones GNR 312324 de 8 de septiembre de 2014 y VPB 42556 de 12 de mayo de 2015, en su orden. Afirma que, con escrito de 11 de septiembre de 2015, pidió de Colpensiones la reliquidación de su pensión para que fuera ajustada con fundamento en las disposiciones contenidas en las Leyes 33 y 62 de 1985, con la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios. Que, mediante Resolución GNR 48603 de 15 de febrero de 2016, Colpensiones ordenó «[…] la reliquidación y pago [del] retroactivo de una pensión mensual vitalicia de vejez, elevando la cuantía […] a la suma de 4.804.240 a partir del 1º de marzo de 2013 […]», contra la que interpuso los recursos de reposición y apelación, resueltos desfavorablemente con Resoluciones GNR 101338 de 11 de abril de 2016 y VPB 23158 de 25 de mayo siguiente. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 2º, 13, 25 y 58 de la Constitución Política; 210 del Código Sustantivo del Trabajo; 36 y 288 de la Ley 100 de 1993;

así como las Leyes 57 y 153 de 1887, 33 y 62 de 1985, y los Decretos 1158 de 1994 y 2143 de 1995. Asevera que los actos acusados desconocen normas de carácter legal y constitucional, comoquiera que le conceden la pensión bajo la egida de la Ley 33 de 1985 al reconocerle el régimen de transición, sin embargo, el cálculo del ingreso base de liquidación (IBL) fue promediado de conformidad con la Ley 100 de 1993, con los factores de salario previstos en el Decreto 1158 de 1994, reglamentario de aquella, actuación que resulta lesiva de «[…] los derechos adquiridos a que hace relación los artículos 11, 36 y 289 de la Ley 100 de 1993». Que, de conformidad con el criterio jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, se debe privilegiar «[…] el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, cuya observancia es imperativa en tratándose de beneficios laborales, pues el catálogo axiológico de la Constitución Política impide aplicar la normatividad vigente sin tener en cuenta las condiciones bajo las cuales fue desarrollada la actividad laboral, toda vez que ello conduciría a desconocer aspectos relevantes que determina la manera como deben reconocerse los derechos prestacionales […]». 1.5 Contestación de la demanda. (ff. 91 a 104). La entidad demandada, por intermedio de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda y frente a los hechos, afirmó que unos son ciertos, otros no le constan y los demás no

comportan tal naturaleza; formuló las excepciones denominadas cobro de lo no debido, prescripción, buena fe e inexistencia del derecho reclamado. Expresa que, conforme al derrotero jurisprudencial trazado por la Corte Constitucional, en sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, «[…] no se rige por las normas anteriores, [pues] el monto de la pensión, es decir el porcentaje al que se le tiene que aplicar el ingreso base de liquidación, es el previsto en la norma anterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993». 1.6 La providencia apelada (ff. 172 a 179 vuelto). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), en sentencia de 6 de septiembre de 2018, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que pese a estar la demandante cobijada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la liquidación de su prestación se debe efectuar «[…] conforme lo dispone le artículo 21 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con el Decreto 1158 de 1994 […]», en armonía con el criterio jurisprudencial fijado por la Corte Constitucional en las providencias C-258 de 2013, SU-230 de 2105 y SU-427 de 2016, según el cual «[…] el régimen de transición comprende los elementos que guardan relación con la edad [,] el monto

de la pensión […] y el tiempo de servicio […], por tanto, las disposiciones aplicables relativas a los elementos relacionados serán las previstas en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados los empelados al momento de entrar en vigencia el SGP […]». Sostiene que no es dable reajustar la pensión de la actora con base en los factores salariales devengados durante el último año de servicios, pues el IBL pensional se debe promediar de acuerdo con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con los factores salariales consagrados en el Decreto 1158 de 1994, en la forma como se realizó en los actos demandados, por consiguiente, se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico. 1.7 El recurso de apelación (ff. 184 a 197). Inconforme con la anterior sentencia, la demandante interpuso recurso de apelación, al estimar que el a quo al acoger el precedente de la Corte Constitucional «[…] le está dando unos efectos retroactivos que no son procedentes para el caso concreto, porque en las sentencias relacionadas NO se dispuso tal retroactividad, y adicional a ello […] no aplican para las personas que hubieran consolidado su derecho pensional antes de la expedición de […]» esas providencias, por lo que la decisión adoptada por el Tribunal de primera instancia «[…] desconoce el principio de la AUTONOMÍA DEL JUEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, que es el único competente constitucionalmente, para el control de legalidad de los actos administrativos particulares y concretos [lo que] también va en contravía del artículo 45 de la Ley Estatutaria de Administración de [J]usticia […]», acerca de los efectos de las

sentencias proferidas en desarrollo del control judicial de constitucionalidad, de lo que deriva que su acatamiento solamente sea obligatorio para las salas de decisión de la misma Corte Constitucional, mas no para los jueces ordinarios. Que el fallo impugnado desconoce el principio de favorabilidad en derechos pensionales, al tiempo que lesiona el de inescindibilidad de las normas, al aplicar parámetros de distintos regímenes para la liquidación de su pensión de jubilación, en la medida en que para la edad, el tiempo y el monto aplicó la Ley 33 de 1985, en tanto que el IBL lo calculó conforme a la Ley 100 de 1993 y con los factores salariales del Decreto 1158 de 1994, es decir, que tomó «[…] de cada norma una parte y con esa se resulta creando la combinación de normas a aplicar […]».

II. TRÁMITE PROCESAL.

El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 17 de octubre de 2018 (f. 199) y admitido por esta Corporación a través de auto de 13 de noviembre de 2019 (f. 204), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 8 de julio de 2020 (f. 210), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras1. 1 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI.

2.1.1 Parte demandante. El accionante, por intermedio de apoderado, reitera los argumentos expuestos en su escrito de alzada y agrega que la aplicación de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional genera un conflicto «[…] entre el principio de favorabilidad y el principio de sostenibilidad financiera, por lo cual es dable darle prelación al primero de los principios mencionados, ya que de hacer lo contrario se vulneraría el derecho a la igualdad, en la medida que unos beneficiarios con sus derechos consolidados quedaron amparados bajo el precedente del Consejo de Estado y los primeros precedentes de la Corte Constitucional, mientras que otros con iguales situaciones fácticas y jurídicas, quedarían desmejorados en virtud, de la errónea aplicación como sucedería en el presente caso […]». 2.1.2 Parte demandada. La accionada, a través de apoderado, expone que la Corte Constitucional ha mantenido una sólida postura respecto de la forma como se debe efectuar la liquidación de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición, para cuyo efecto se toma el ingreso base de liquidación (IBL) establecido en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 21 ibidem, lo que se acompasa con el criterio jurisprudencial sentado por el Consejo de Estado, en el fallo de unificación de 28 de agosto de 2018, según el cual «[…] las pensiones de los empleados públicos cobijados por el régimen de transición deben ser liquidadas teniendo en cuenta la legislación

anterior únicamente en lo que se refiere a edad, tiempo de servicio y monto, […] pero, el IBL, es decir, el tiempo a tomar para calcular el valor de la mesada pensional, será el establecido por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 […]».

III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación2, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación, por no habérsele tenido en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, de conformidad con el régimen ordinario previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, o por el contrario, carece de razón, pues para efectos de la liquidación pensional le es aplicable el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 1158 de 1994, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico. En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto.

2 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación

del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes. No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior. En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que

les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya). Respecto de esta norma, la Corte Constitucional3 precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 19934, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, 3 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. 4 El artículo 36 indica: “ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia

el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100. En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el

DANE”. (ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO 21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés, en la que se fijaron las siguientes reglas de interpretación en torno al tema, así: […] Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente:

1. El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de

precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

3. Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.

Lo anterior, al considerar: A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma.

86. Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional. Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión.

87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas5.

88. Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los

5 En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo. cobijaban.

89. Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo.

De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años; (ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cab