CE-25000-23-42-000-2016-04584-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO

ADMINISTRATIVO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE

SUBSIDIARIEDAD / ACTO ADMINISTRATIVO QUE NIEGA CRÉDITO

EDUCATIVO CON CONTRAPRESTACIÓN DE SERVICIOS / EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL / MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO ORDINARIO - Mecanismo de defensa provisional, idóneo y eficaz / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Ausencia de prueba [E]xiste otra vía judicial idónea para solicitar lo pretendido a través de la acción de tutela de la referencia, ya que la actora cuenta con la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para ejercer el medio de control pertinente, dentro del cual pueden solicitar la nulidad del oficio (...)y decreto de las medidas cautelares consagradas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…) puede lograr protección efectiva y eficaz ya que estas medidas, previstas para ser ejercidas al interior de los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, pueden llegar a otorgarse con carácter de urgencia cuando el Juez o Magistrado Ponente considere que la situación fáctica lo amerita, en un trámite cuya duración puede equipararse con el tiempo en el cual se resuelve una acción de tutela. (...) en el presente caso tampoco procede el amparo para evitar un perjuicio irremediable, pues la actora no demostró la existencia de una situación que permitiera tener por superado el requisito de subsidiariedad que exige la acción de tutela para que proceda el análisis de fondo

sobre la supuesta vulneración originada por un acto administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 233 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 234 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS(E)

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-42-000-2016-04584-01(AC)

Actor: SANDRA PATRICIA VILLAMIZAR MARTÍNEZ Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Se decide la impugnación presentada por Sandra Patricia Villamizar Martínez, en contra del fallo de tutela proferido el 11 de octubre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, que declaró improcedente la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES 1.1. La solicitud La señora Sandra Patricia Villamizar Martínez presentó acción de tutela por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la contradicción, a la defensa, a la educación y a la igualdad, en que, a su juicio, incurrió la Contraloría General de la República, al expedir el oficio No.

2016IE006120 de 2016 (31 de agosto), mediante el cual negó su solicitud de crédito educativo con contraprestación de servicios para el primer semestre de

especialización en Derecho Público en la Universidad Republicana, que solicitó dentro de la convocatoria No. 001 de 2016. 1.2. Hechos La señora Sandra Patricia Villamizar Martínez manifiesta que el 17 de junio de 2016 se inscribió a la convocatoria de créditos educativos con contraprestación de servicios No. 001 de 2016, abierta por la Oficina de Capacitación y Producción Tecnológica de la Contraloría General de la República, para que se le financiara una especialización en Derecho Público en la Universidad Republicana. Al efecto, señala que con la inscripción anexó: i) el registro de la página oficial de la Universidad de la Salle - del Programa de Administración de Empresas, en donde se informa el promedio académico, conforme a lo establecido en la convocatoria No. 001 de 2016 y ii) la calificación de la Corporación Universitaria Republicana de la especialización en Derecho Público, en donde se informa el promedio académico, conforme a lo establecido en la misma convocatoria. Sin embargo, sostiene que el 10 de agosto de 2016 la Oficina de Capacitación y Producción Tecnológica de la Contraloría General de la República, presentó un listado preliminar negando su solicitud, por no haber cumplido con la exigencia contemplada en el numeral 5, literal d), de la convocatoria, esto es, presentar “original o fotocopia del certificado expedido por la institución educativa correspondiente, en el que se evidencia el promedio académico acorde con los requerimientos de requisitos de (los) periodo (s) a financiar”. Inconforme con lo anterior, señala que el 17 de agosto de 2016 presentó

reclamación ante la Contraloría General de la República solicitando que le fuera reconocido “…como cumplido el requisito fundamental del promedio académico para los periodos a financiar; [y] se valore la información aportada de la Universidad de la Salle y… la Corporación Universitaria Republicana…”. Refiere que, mediante Oficio No. 2016IE006120 de 2016 (31 de agosto), la Oficina de Capacitación y Producción Tecnológica de la Contraloría General de la República negó la reclamación para que se le financiara el primer semestre de la especialización en Derecho Público, pero accedió a hacerlo respecto del segundo semestre académico de dicho postgrado. Bajo el anterior contexto, la señora Sandra Patricia Villamizar Martínez considera que la Contraloría General de la República vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la contradicción, a la defensa, a la educación y a la igualdad, porque mediante oficio No. 2016IE006120 de 2016 (31 de agosto), negó su solicitud de crédito educativo con contraprestación de servicios para el primer semestre de especialización en Derecho Público en la Universidad Republicana, aunque cumplió con los requisitos establecidos en la convocatoria No. 001 de 2016 para que le fuera otorgado. 1.3. Pretensiones La señora Sandra Patricia Villamizar Martínez solicita amparar sus derechos fundamentales al debido proceso, a la contradicción, a la defensa, a la educación y a la igualdad y que, en consecuencia, se ordene a la Contraloría General de la República tener en cuenta el documento aportado en la solicitud de crédito, tomado de la página web de la Universidad de la Salle, para cumplir el

requisito y optar por el apoyo educativo para el primer semestre de la especialización en derecho público de la Corporación Universitaria Republicana. 1.4. Actuación Por auto de 29 de septiembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, admitió la acción de tutela y dispuso notificar a la Contraloría General de la República. 1.5. La contestación La Contraloría General de la República solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela, señalando que las notas y el promedio aportados por la accionante no cumplían con los requisitos establecidos en la convocatoria No. 001 de 2016 para otorgar un crédito educativo con contraprestación de servicios para el primer semestre de especialización en Derecho Público en la Universidad Republicana, toda vez que ésta se limitó a remitir un “pantallazo” de los semestres cursados en la Universidad de la Salle, sin que existiera constancia de una firma digital y/o electrónica que acreditara la información como cierta. 1.6. La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, mediante sentencia de 11 de octubre de 2016, declaró improcedente la acción de tutela, argumentando que la actora contaba con otro medio de defensa judicial para controvertir la legalidad del oficio No. 2016IE006120 de 2016 (31 de agosto). En este sentido, indicó la señora Villamizar Martínez podía interponer una demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del

derecho, solicitando dejar sin efectos el oficio 2016IE006120 de 2016 (31 de agosto), a través del cual Contraloría General de la República negó su solicitud de crédito educativo con contraprestación de servicios para el primer semestre de especialización en Derecho Público en la Universidad Republicana. Aunado a lo anterior, indicó que la accionante no probó la existencia de un perjuicio irremediable, que hiciera procedente la acción de amparo en el caso sub examine, pues había quedado demostrado que independientemente de que se otorgara o no el crédito a la accionante, ésta podría proseguir con sus estudios de especialización. 1.7. La impugnación La señora Sandra Patricia Villamizar Martínez impugnó la sentencia de primera instancia, señalando que la Oficina de Capacitación y Producción Tecnológica de la Contraloría General de la República vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la contradicción, a la defensa, a la educación y a la igualdad porque no presumió la autenticidad del “pantallazo” que anexó a la convocatoria No. 001 de 2016, para que se le reconociera el crédito educativo con contraprestación de servicios para el primer semestre de especialización en Derecho Público en la Universidad Republicana

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia de la Sala Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1° y 32 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se dictan reglas para el conocimiento y reparto de la acción de tutela.

2. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.

3. Improcedencia de la acción de tutela contra actos administrativos de carácter particular, salvo en casos excepcionalísimos en que se demuestre un perjuicio irremediable La Corte Constitucional en sentencia T-094 de 20131, ha definido cuando procede excepcionalmente la tutela contra actos administrativos de carácter particular, en los siguientes términos: “En el caso específico de la acción de tutela contra actos administrativos de carácter particular, se ha predicado por regla general su improcedencia a no ser que se invoque para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. Ello, por cuanto el interesado puede ejercer las acciones de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, como medida preventiva solicitar dentro de ésta, la suspensión del acto que causa la transgresión. Sin embargo, el amparo constitucional es procedente en 1 Corte Constitucional, Sentencia T-094 de 2013, Referencia: expediente T-3.589.628, M.P., Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. aquellos asuntos en los cuales se demuestre que pese a existir otros mecanismos

ordinarios para la defensa de los derechos fundamentales involucrados, éstos carecen de idoneidad para evitar la configuración de un perjuicio irremediable”

4. Subsidiariedad De acuerdo con lo dispuesto en el numeral primero, del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, que determina las causales del improcedencia de la tutela, esta acción no procede cuando existen otros mecanismos de defensa judicial, salvo que se interponga como mecanismo transitorio, para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

En este sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional en varias oportunidades2 afirmando que: “ante la existencia de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela es improcedente, a menos que se configure un perjuicio irremediable, lo que la haría procedente como mecanismo transitorio, o salvo que el otro medio de defensa judicial no resulte idóneo ni eficaz para la protección de derechos fundamentales, evento en el cual la tutela procedería como mecanismo principal”3. Al respecto resulta pertinente señalar que la jurisprudencia constitucional ha definido lo que significa un perjuicio irremediable y ha establecido unos requisitos para considerar que un perjuicio es en realidad irremediable“(…) es el daño causado a un bien jurídico como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho que, una vez producido, es irreversible y por tanto no puede ser retornado a su estado anterior (…) se presenta un perjuicio irremediable cuando concurran los siguientes requisitos: “(1) El perjuicio es inminente, es decir, que se producirá indefectiblemente si no

opera la protección judicial transitoria; (2) las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio deben ser urgentes; (3) el daño o menoscabo ha de ser grave, esto es, que una vez que aquel se haya producido es imposible retornar la situación a su estado anterior; y, (4) la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable.” 2 Ver sentencias: C1225 de 2004; SU1070 de 2003; SU – 544 de 2001; T – 1670 de 2000, y T– 225 de 1993, entre otras. 3 Sentencia T157 de 2010. En ese orden de ideas, cuando se alegue un perjuicio irremediable es necesario que se presenten las mencionadas características en orden a que la tutela prospere. No obstante, no basta alegar la existencia de dicho perjuicio, sino que es deber del actor probar, siquiera sumariamente, el cumplimiento de esos requisitos. En ese sentido, lo ha afirmado la Corte Constitucional al establecer que: “la informalidad de la acción de tutela no exonera al actor de probar, aunque sea de manera sumaria, los hechos en los que basa sus pretensiones”4.

5. El caso en concreto La señora Sandra Patricia Villamizar Martínez presentó acción de tutela contra la Contraloría General de la República, porque, a su juicio, dicha entidad vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la contradicción, a la defensa, a la educación y a la igualdad, al expedir el oficio No. 2016IE006120 de 2016 (31 de agosto), mediante el cual negó su solicitud de crédito educativo

con contraprestación de servicios para el primer semestre de especialización en Derecho Público en la Universidad Republicana, que pidió dentro de la convocatoria No. 001 de 2016. Al efecto, la actora señala que la Contraloría General de la República debió conceder el crédito educativo solicitado, porque cumplió con los requisitos establecidos en la convocatoria No. 001 de 2016, para que le fuera otorgado. Ahora, la Sala evidencia que lo que la actora realmente pretende controvertir es la legalidad del oficio No. 2016IE006120 de 2016 (31 de agosto). Justamente, el reproche de la actora está encaminado a dejar sin efectos el oficio aludido para que, en su lugar, se le conceda el crédito educativo solicitado. Sin embargo, se advierte que existe otra vía judicial idónea para solicitar lo pretendido a través de la acción de tutela de la referencia, ya que la actora cuenta con la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para ejercer el medio de control pertinente, dentro del cual pueden solicitar la nulidad del oficio No. 2016IE006120 de 2016 (31 de agosto). 4 Sentencia T236 de 2007 (30 de marzo). M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Actora: María Inés Serna de Echeverri. En ese orden, la Corte Constitucional ha sido enfática al considerar que la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo en la resolución de conflictos, por lo que no es factible la intervención de la jurisdicción constitucional en el ámbito propio de la justicia contenciosa sino cuando se presentan unas

circunstancias especiales que hacen procedente el amparo. En tal virtud, la Sala confirmará el fallo impugnado, que declaró la acción de tutela improcedente, pues al amparo de los dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 “la acción de tutela no procederá: 1.cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales”. La Sala reitera el criterio expuesto en la sentencia de 11 de diciembre de 2015 (M.P. María Claudia Rojas Lasso), según el cual por medio de la solicitud y decreto de las medidas cautelares consagradas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5, se puede lograr protección efectiva y eficaz ya que estas medidas, previstas para ser ejercidas al interior de los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, pueden llegar a otorgarse con carácter de urgencia cuando el Juez o Magistrado Ponente 5 “Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. (…) Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y

necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…) Artículo 233. Procedimiento para la adopción de las medidas cautelares. La medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso. El Juez o Magistrado Ponente al admitir la demanda, en auto separado, ordenará correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del término de cinco (5) días, plazo que correrá en forma independiente al de la contestación de la demanda. Esta decisión, que se notificará simultáneamente con el auto admisorio de la demanda, no será objeto de recursos. (…) El auto que decida las medidas cautelares deberá proferirse dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término de que dispone el demandado para pronunciarse sobre ella. En este mismo auto el Juez o Magistrado Ponente deberá fijar la caución. La medida cautelar solo podrá hacerse efectiva a partir de la ejecutoria del auto que acepte la caución prestada. (…) Artículo 234. Medidas cautelares de urgencia. Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior. Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar.” considere que la situación fáctica lo amerita, en un trámite cuya duración puede

equipararse con el tiempo en el cual se resuelve una acción de tutela. Según el artículo 234 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, una vez sea presentada la solicitud de medidas cautelares el Juez o Magistrado Ponente se encuentra facultado para decretar las mismas, sin correrle al demandado el traslado y/o la notificación prevista en el artículo 233 de la misma codificación, en aquellos casos en que se constate que la urgencia de protección de los derechos del demandante impide adelantar trámite alguno. El anterior procedimiento resulta a todas luces más favorable para quien accede a la administración de justicia, incluso al ser comparado con el que se encuentra señalado para las acciones de tutela, pues el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991, otorga al juez constitucional un término de diez días para dictar el respectivo fallo, plazo dentro del cual, además, se debe notificar a la parte demandada y a las interesadas, así como también se deben pedir los informes y las pruebas necesarias para resolver el recurso de amparo. Cabe poner de presente que en el presente caso tampoco procede el amparo para evitar un perjuicio irremediable, pues la actora no demostró la existencia de una situación que permitiera tener por superado el requisito de subsidiariedad que exige la acción de tutela para que proceda el análisis de fondo sobre la supuesta vulneración originada por un acto administrativo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A LL A: PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela proferido el 11 de octubre de 2016 por

el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, que declaró improcedente la acción de tutela.

SEGUNDO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Presidente

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO (E)