CE-25000-23-42-000-2016-04664-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR

INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / OMISIÓN EN LA INTERPOSICIÓN DE LOS RECURSOS ORDINARIOS La acción de tutela es improcedente porque no se agotó el recurso procedente. Por tanto, como no planteó esos argumentos en el proceso ordinario (recurso de apelación), no puede utilizar la acción de tutela para subsanar esa omisión, pues este mecanismo no fue concebido para que permita a las partes exponer los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente dentro del trámite del proceso ordinario. Lo anterior quiere decir que la demandante perdió la oportunidad de presentar el recurso procedente contra la decisión aquí acusada y, por ende, la Sala no puede estudiar de fondo el amparo solicitado. Se impone, pues, confirmar la sentencia impugnada, en el entendido de que el amparo debió declararse improcedente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS(E)

Bogotá, D.C., nueve (9) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-42-000-2016-04664-01(AC)

Actor: LILIANA ANDREA GÓMEZ BONILLA Demandado: JUZGADO VEINTISÉIS ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Liliana Andrea Gómez Bonilla contra la sentencia del 13 de octubre de 2016, dictada por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que declaró improcedente la acción.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones La señora Liliana Andrea Gómez Bonilla pidió la protección de los derechos fundamentales a al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que estimó vulnerados por el Juzgado Veintiséis Administrativo Oral de Bogotá. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:

1. Se TUTELE el derecho al debido proceso, derecho de defensa, derecho de accesos a la administración de justicia.

2. DECLARAR que el auto del 15 de julio de 2016 providencia judicial

proferida por el Juez Veintiséis Administrativo de Bogotá D.C., constituye una causal de procedibilidad de acción de tutela contra providencia judicial, en vista que vulnera mis derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

3. Como consecuencia de lo anterior, solicito ordenar al Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá, admitir el medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho incoado. 1

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Que el 28 de agosto de 2009, Liliana Andrea Gómez Bonilla suscribió contrato de servicio como interventor administrativo de proyectos del fondo nacional de regalías con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD- , por el término de 4 meses.

Mediante petición dirigida al Departamento Nacional de Planeación, la señora Liliana Andrea Gómez Bonilla solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás derechos laborales en virtud de los diferentes contratos de

prestación de servicios. Que, mediante Oficio del 28 de agosto del 2014, el Departamento Nacional de Planeación respondió que no existió vínculo legal, reglamentario, ni contractual con la demandante dado que los contratos fueron suscritos con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUDpor lo que la petición fue remitida al competente. Que, en virtud de lo anterior, la actora ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra dicho acto administrativo con el fin de que se declarara la nulidad del mismo. Que del proceso conoció el Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá que, en providencia del 21 de agosto de 2015, inadmitió la demanda al considerar que el poder otorgado no reunió los requisitos de ley y no se aportaron las constancias de notificación de los actos administrativos demandados. Que en escrito del 4 de septiembre de 2015, la actora subsanó la demanda, sin embargo en auto del 23 de octubre de 2015, el Juzgado ordenó oficiar a la DNP y al Ministerio de Relaciones Exteriores y Naciones Unidas para que certificaran la fecha de notificación de los actos administrativos acusados. La actora advirtió en el escrito de tutela que, luego de recibir las respuestas de las entidades requeridas, el juzgado mediante auto del 13 de mayo de 2016, inadmitió por segunda vez el medio de control incoado y adujo como causal que no se había referido a todas las falencias que los oficios atacados no reunían la naturaleza de actos administrativos, por lo que no era posible realizar un control de legalidad

sobre ellos. 1 Folio 21 del expediente de tutela Por lo anterior, la actora mediante escrito de 27 de mayo de 2016, subsanó por segunda vez la demanda, exponiendo los diferentes criterios del Consejo de Estado frente a la teoría del acto administrativo. Que en auto del 15 de julio de 2016, el juzgado rechazó la demanda y consideró que : i) el Programa de Naciones Unidas no puede ser sujeto pasivo procesal en virtud de la inmunidad de jurisdicción de la cual es destinatario; ii) que el acto administrativo contenido en la Comunicación Nº 20158300048121 del 4 de febrero de 2015, no es un acto definitivo, pues en él se reiteró lo expuesto frente a la reclamación administrativa, por lo que consideró que no es demandable ante esa jurisdicción; y iii) que el cese de actividades adelantado en la Rama Judicial no configura suspensión del término de caducidad, motivo por el cual la demanda se presentó por fuera del término. En razón de lo anterior la señora Gómez Bonilla, afirmó que el juzgado le vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

3. Argumentos de la tutela La actora aseguró que la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales invocados, pues al rechazar el medio de control incoado se le trasladó una carga procesal que, a su juicio, no debía soportar dado que al considerar que el medio de control caducó se desconocieron las implicaciones que conlleva un paro judicial.

Señaló que el juzgado emitió la provincia de forma irregular e incurrió en defecto

fáctico por indebida valoración del material probatorio y en defecto sustantivo por aplicación incorrecta de la norma al declarar caducidad de la acción.

4. Intervención del Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad de Bogotá (autoridad judicial demandada) 2

El juez solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela porque la actora contó con otro medio de defensa judicial, razón por la que no es el mecanismo idóneo para revivir instancias judiciales anteriores. Afirmó que la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de unos requisitos generales y específicos, que la presente acción no cumple. Adujo que el auto que dispuso la segunda inadmisión, se encontraba en etapa de calificación y por consiguiente era procedente cualquier control de legalidad y pese a esto el auto no fue objeto de recurso alguno, por consiguiente el apoderado de la actora, dejó que la providencia quedara ejecutoriada, sin hacer uso del recurso de apelación. 2 Folio 147 a 153.

5. La sentencia impugnada La Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca3, mediante sentencia del 13 de octubre de 2016, declaró improcedente la acción de tutela, pues consideró que en el trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la parte actora no hizo uso del otro medio de defensa judicial con el que contó, que en este caso eran los recursos ordinarios para controvertir las actuaciones que en su criterio resultaron vulneradoras de los derechos fundamentales.

6. Impugnación

La señora Liliana Andrea Gómez Bonilla impugnó la providencia de primera instancia. En concreto, reiteró todos los argumentos expuestos en el escrito de tutela e insistió en que en el proceso ordinario se incurrió en defecto fáctico y sustantivo.

CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20124, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, se 3 Folios 154 a 163 4 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 5 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede

contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: I) defecto sustantivo, II) defecto fáctico, III) defecto procedimental absoluto, IV) defecto orgánico, V) error inducido, VI) decisión sin motivación, VII) desconocimiento de precedente y VIII) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Del caso concreto De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito de subsidiariedad. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas

jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. No en vano los artículos 866 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 19917 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó8: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho. La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece

—con la excepción dicha— la acción ordinaria. La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…). Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. En el sub lite, la señora Liliana Andrea Gómez Bonilla pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá 6 “Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. (…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)” (se destaca). 7 “ARTÍCULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá:

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. (…).” 8 Sentencia C-543 de 1992. Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. por rechazar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado, pues a su juicio no había operado el fenómeno de caducidad.

En concreto, la actora alegó que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico y sustantivo porque no tuvo en cuenta las pruebas obrantes dentro del proceso y en defecto sustantivo porque rechazó el medio de control por caducidad de la acción cuando, a su juicio ,este fenómeno no había operado. Siendo así, lo propio era que la señora Liliana Andrea Gómez Bonilla manifestara esas inconformidades mediante el recurso de apelación que procede contra el auto que rechazó la demanda9. Ese era, entonces, el mecanismo que la demandante debía ejercer para pedirle al juez del proceso que verificara nuevamente el cumplimiento de los requisitos para admitir la demanda del medio de control ejercido, en los términos de la Ley 1437 de 2011. Es indudable, entonces, que, en este caso, la acción de tutela es improcedente porque no se agotó el recurso procedente. Por tanto, como no planteó esos argumentos en el proceso ordinario (recurso de apelación), no puede utilizar la acción de tutela para subsanar esa omisión, pues

este mecanismo no fue concebido para que permita a las partes exponer los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente dentro del trámite del proceso ordinario. Lo anterior quiere decir que la demandante perdió la oportunidad de presentar el recurso procedente contra la decisión aquí acusada y, por ende, la Sala no puede estudiar de fondo el amparo solicitado. Se impone, pues, confirmar la sentencia impugnada, en el entendido de que el amparo debió declararse improcedente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la sentencia del 13 de octubre de 2016, dictada por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito, conforme con el Decreto 2591 de 1991.

3. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 9 “Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. (…)”.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ