CE-25000-23-42-000-2016-05733-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad / SUBSIDIARIEDAD - Omisión en el agotamiento de otros medios de defensa judicial / RECURSO DE QUEJAMedio idóneo para controvertir el auto que rechazó el recurso de apelación interpuesto contra la providencia que declaró la falta de jurisdicción y competencia [S]e observa que asistió razón al a quo que, mediante sentencia de 12 de diciembre de 2016, declaró la improcedencia del amparo solicitado, puesto que la actora contaba con otro mecanismo de defensa judicial idóneo contra el proveído que rechazó el recurso de apelación interpuesto contra el auto que declaró la falta de jurisdicción y competencia, esto es, el recurso de queja, oportunidad procesal que aquélla dejó precluir. (…). [S]i la actora interpuso el recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por falta de jurisdicción, y, a su juicio, estimaba que dicho recurso era procedente, debió hacer uso del mecanismo de defensa judicial adecuado, esto es, el recurso de queja, a fin de que el superior, en el proceso ordinario estableciera si le asistió razón o no al a quo en rechazar la apelación.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 245 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 155 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 243 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 245

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp. 11001-03-15000-2009-01328-01(IJ), C.P. María Elizabeth García González. Sobre los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ver: Corte Constitucional, sentencia de 8 de junio de 2005, exp. C-590, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Acerca de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-0220101(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-42-000-2016-05733-01(AC)

Actor: ADRIANA SOFÍA MURCIA RAMÍREZ

Demandado: JUZGADO CUARENTA Y SIETE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por la actora, contra la

sentencia de 12 de diciembre de 2016, proferida por la Sección SegundaSubsección “D”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó por improcedente el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES.

I.1.- La Solicitud. La señora ADRIANA SOFÍA MURCIA RAMÍREZ, actuando a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela para obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital, a la seguridad social y al acceso a la Administración de Justicia, los que considera vulnerados por el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá, al proferir los proveídos de 11 de agosto y 17 de noviembre de 2016, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el núm. 201600423-00, promovido contra la FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO S.A., como vocera y administradora del PATRIMONIO

AUTÓNOMO DE REMANENTES DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES EN

LIQUIDACIÓN.

I.2.- Hechos. Señaló que mediante apoderado judicial, instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A., como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, a través del cual pretendía la nulidad del Oficio núm. DJ-11100-00000177 de 29 febrero de 2016, mediante el cual se resolvió desfavorablemente su petición en la que solicitó que se declarara la

existencia de un contrato realidad respecto de los contratos de prestación de servicios que desempeñó desde el 16 de abril de 2008 hasta el 30 de marzo de 2013, junto con las prestaciones económicas a que hubiere lugar. Manifestó que dicha demanda le correspondió por reparto al Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá, bajo el núm. 2016-00423-00, que mediante auto de 11 de agosto de 2016, declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer del proceso y ordenó su remisión a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá, puesto que consideró que la controversia se originó por un contrato de prestación de servicios. Mencionó que contra lo anterior, interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, en el que argumentó que lo pretendido era que se declarara la existencia de un contrato realidad, similar al que desempeña cualquier servidor público; sin embargo, la autoridad judicial accionada mediante proveído de 17 de noviembre de 2016, por un lado, resolvió no reponer la decisión inicial y ratificó la orden de remitir el expediente y, por el otro, rechazó por improcedente el recurso de alzada. Se extrae del sistema de Gestión Judicial Siglo XXI1 que la demanda mencionada fue repartida al Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Bogotá, la cual está al Despacho para proveer sobre su admisión. Afirmó que lo que pretende es que se reconozca una relación laboral en una entidad pública y, por ende, el correspondiente pago de prestaciones económicas que surjan de aquélla, toda vez que el trabajo que desempeñó no encuadra en las

características que ostenta el contrato de prestación de servicios. 1 http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/. Aseguró que el Juzgado demandado incurrió en defecto sustantivo, ya que pasó por alto lo dispuesto en los artículos 155 y 243 del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que indican respectivamente qué procesos son de conocimiento en primera instancia de los jueces administrativos y qué decisiones son apelables ante el superior. I.3.- Pretensiones. La actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como violados y, además, que se dejen sin efecto los proveídos de 11 de agosto y 17 de noviembre de 2016, proferidos por el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado bajo el núm. 2016-00423-00 y, en su lugar, que se ordene continuar con el trámite del mencionado proceso. I.4.- Defensa. El Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá solicitó que se declare la improcedencia de la acción constitucional de la referencia. Señaló que la señora MURCIA RAMÍREZ contaba otro mecanismo de defensa judicial idóneo contra la decisión que le fue desfavorable, toda vez que frente al proveído que deniega el recurso de apelación, procede el de queja, instrumento que no fue utilizado en el medio de control objeto de controversia, lo cual torna improcedente la presente solicitud de amparo

II. FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO.

La Sección Segunda -Subsección “D”- del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca en sentencia de 12 de diciembre de 2016, rechazó por improcedente la acción constitucional de la referencia. Sostuvo que la actora contaba con otro mecanismo de defensa judicial idóneo antes de que promoviera la acción de tutela de la referencia, esto es, el recurso de queja consagrado en el artículo 245 del C.P.A.C.A., el cual debía ser presentado en el término de ejecutoria del proveído que rechazó el recurso de apelación interpuesto contra el auto que declaró la falta de jurisdicción y competencia, oportunidad procesal que aquélla dejó precluir. Aseguró que, en el caso sub examine la demandante no satisfizo uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, consistente en el agotamiento de todos los medios ordinarios de defensa que contempla el ordenamiento jurídico.

III. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN.

La actora solicitó que se revoque la decisión proferida por la Sección SegundaSubsección “D”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la acción de tutela. Indicó que, la competencia para conocer de la controversia planteada en el proceso censurado, corresponde únicamente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta el tipo de vinculación laboral que ostentaba, la naturaleza del cargo y las funciones que desempeñó.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA: Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328,

Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, luego de analizar la evolución jurisprudencial de la acción de tutela contra providencias judiciales tanto en la Corte Constitucional como en esta Corporación, concluyó que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala había sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004

(Expediente núm. AC-10203) han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. De ahí que a partir de tal pronunciamiento se modificó ese criterio radical y se declaró la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo, con ponencia del Consejero doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01). En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5]. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un

desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6]. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7]. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8]. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad

en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9]. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una

evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11].

1. Violación directa de la Constitución.” (Negrillas fuera del texto) Caso concreto.

En el presente caso, se advierte que la señora ADRIANA SOFÍA MURCIA RAMÍREZ pretende que se dejen sin efectos los proveídos de 11 de agosto y 17 de noviembre de 2016, proferidos por el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado bajo el núm. 2016-00423-00, que promovió contra la FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO S.A., como vocera y administradora del PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DEL

INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES EN LIQUIDACIÓN.

Comoquiera que en el sub examine, se alega que las providencias cuestionadas incurrieron en defecto sustantivo y en la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital, a la seguridad social y al acceso a la Administración de Justicia, pues a juicio de la accionante, el Despacho Judicial no tuvo en cuenta lo dispuesto en los artículos 155 y 243 del CPACA, que indican respectivamente qué procesos son de conocimiento en primera instancia de los jueces administrativos y qué decisiones son apelables ante el superior, debe la Sala analizar si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad. Al respecto, se observa que asistió razón al a quo que, mediante sentencia de 12 de diciembre de 2016, declaró la improcedencia del amparo solicitado, puesto que la actora contaba con otro mecanismo de defensa judicial idóneo contra el proveído que rechazó el recurso de apelación interpuesto contra el auto que declaró la falta de jurisdicción y competencia, esto es, el recurso de queja, oportunidad procesal que aquélla dejó precluir. En efecto, el artículo 245 del CPACA, prevé: Artículo 245. Queja. Este recurso procederá ante el superior cuando se niegue la apelación o se conceda en un efecto diferente, para que lo conceda si fuera procedente o corrija tal equivocación, según el caso. Igualmente, cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este Código. Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 378 del Código de

Procedimiento Civil. (Negrillas fuera del texto original). En este caso, si la actora interpuso el recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por falta de jurisdicción, y, a su juicio, estimaba que dicho recurso era procedente, debió hacer uso del mecanismo de defensa judicial adecuado, esto es, el recurso de queja, a fin de que el superior, en el proceso ordinario estableciera si le asistió razón o no al a quo en rechazar la apelación. Como ello no ocurrió, no es procedente acudir a la acción de tutela, conforme lo precisa la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, reiterada en numerosos pronunciamientos por esta Jurisdicción. Así pues, debe la Sala confirmar la providencia impugnada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A: PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de 12 de diciembre de 2016, proferida por la Sección Segunda –Subsección “D”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión y devuélvase al Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Bogotá el expediente núm. 2017-00090-00, solicitado en calidad de préstamo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 18 de mayo de 2017.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ