CE-25000-23-42-000-2016-05776-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa judicial [E]n la plataforma del RUNT el vehículo tipo tractocamión, cuyo propietario es el actor tiene una limitación a la propiedad denominada “BLOQUEO POR NO CONTAR CON AUT. DEL MT PARA SU REGISTRO” con fecha del 17 de agosto de 2012. Ahora bien, se destaca que el [actor], siendo el interesado en la inclusión del automotor de placa (...) en el listado de vehículos que presentaban omisiones en el registro o mal matriculados y en la obtención del levantamiento de la limitación que afecta su camión, no efectuó petición en tal sentido al Ministerio de Transporte, como se extrae del escrito de tutela. Así entonces, y teniendo en cuenta lo previsto en el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, observa la Sala que el accionante tiene otros recursos y medios de defensa judicial para lograr que su vehículo haga parte de la lista de vehículos que presentan omisiones en el registro que lleva el Ministerio de Transporte o la autoridad de tránsito respectiva, lo notifique y realice el levantamiento de la limitación a la propiedad. En efecto, el [actor] como propietario del camión de placa (...) debe dirigirse a la autoridad de tránsito para que le sea notificado el acto administrativo por el cual se impuso la limitación que aparece en el Registro Único Nacional de Tránsito –RUNT-; además, puede pedir que aquélla se pronuncie

respecto de la inclusión en el listado de vehículos mal matriculados y de no estar de acuerdo con la decisión proferida por aquélla ejercite el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho , previsto para debatir la legalidad del acto administrativo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-42-000-2016-05776-01(AC)

Actor: RENE NAVAS TRIANA Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTRO La Sala decide la impugnación interpuesta por parte de la concesión Registro Único Nacional de Tránsito –RUNTcontra la sentencia del 16 de diciembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de CundinamarcaSección SegundaSubsección B, mediante la cual amparó el derecho fundamental al debido proceso

del señor René Navas Triana.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud y las pretensiones En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, el señor René Navas Triana, acudió directamente ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de solicitar la protección de los derechos fundamentales

del debido proceso y de defensa presuntamente vulnerado por la Nación – Ministerio de Transporte. El accionante considera desconocidos los derechos fundamentales referidos, en razón a que al consultar “con la placa de mi vehículo y mi documento de identificación la plataforma del RUNT y en la pestaña limitaciones a la propiedad figura un BLOQUEO POR NO CONTAR CON AUTORIZACIÓN DEL MT PARA SU REGISTRO, de fecha 17 de agosto de 2012”. Ahora bien, aunque en el escrito de tutela no se formula una petición expresa, entiende la Sala que lo solicitado se desprende de la lectura de los hechos, en concreto, el quinto que señala: “[a]l día de hoy no he recibido ninguna notificación, ni mi vehículo hace parte de una lista [mal matriculados] publicada por el Ministerio de Transporte”1.

2. Hechos y fundamentos de la solicitud de tutela La anterior solicitud se sustentó en los hechos y argumentos señalados por el señor René Navas Triana, los cuales se resumen a continuación2: 2.1 El actor es propietario del vehículo tipo tracto camión de servicio público de placa THL658. 2.2 El Ministerio de Transporte ha dispuesto una plataforma tecnológica llamada Registro Único Nacional de Tránsito –RUNTcuya finalidad es la validación, registro y autorización de transacciones realizadas de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 769 de 2002 y 1005 de 2006. 1 Folio 2 2 Folios 1 a 7 del cuaderno principal 2.3 En la plataforma del RUNT en la pestaña limitaciones a la propiedad figura una anotación para el vehículo con placa THL658, que indica “bloqueo por no contar

con autorización del MT para su registro” de fecha 17 de agosto de 2012. 2.4 Señala el accionante que por tratarse de un acto administrativo de carácter particular debió haber sido notificado personalmente y que se requiere la entrega de la copia íntegra de la decisión con la indicación de los recursos procedentes. 2.5 Aduce que los administrados tienen derecho a conocer las actuaciones de las entidades públicas, a pedir pruebas, controvertirlas y a ejercer su derecho a la defensa.

3. Trámite procesal e intervenciones El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 1 de diciembre de 2016, admitió la tutela presentada por el señor René Navas Triana y ordenó notificar de este auto al Ministro de Transporte y al representante legal de la concesión Registro Único Nacional de Tránsito, en los términos y para los efectos previstos en el artículo 19 del Decreto 2591 de 19913. 3.1 El Ministerio de Transporte, por intermedio de la coordinadora Grupo Reposición Integral de Vehículos, manifestó que hasta el 7 de diciembre de 2016 dicho ministerio no ha expedido la lista de los vehículos que presentan omisiones en su registro inicial, por lo tanto no fue esta entidad la que efectuó el trámite de inmovilización del automotor de placa THL658 que se encuentra inscrito en el RUNT, sino el organismo de tránsito del Municipio de Barrancabermeja. Por esta razón propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva4. 3.2 La Concesión Registro Único Nacional de Tránsito S.A., a través de apoderado especial, sostuvo que el Ministerio de Transporte es la autoridad de

tránsito competente para definir el procedimiento a seguir respecto de los trámites del automotor del accionante y quien puede brindarle orientación. Destaca que la concesión RUNT S.A. es una sociedad de naturaleza privada que ejecuta el contrato de concesión 033 de 2007 suscrito con el Ministerio de Transporte, pero no es una autoridad de tránsito (artículo 3 de la Ley 769 de 2002), por lo que carece de competencia para resolver lo pedido por el propietario 3 Folio 14 del cuaderno principal 4 Folios 23 y 24 del cuaderno principal del camión5. Agregó que el Ministerio de Transporte le remitió al concesionario el archivo del listado de vehículos, entre ellos el de placas THL658, con el fin de impedir que fueran sustituidos, de ahí que es el ministerio la autoridad facultada para pronunciarse acerca de la restricción.

4. La providencia impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección B, en sentencia del 16 de diciembre de 2016, amparó el derecho al debido proceso del señor René Navas Triana y, en consecuencia, ordenó al Ministro de Transporte y al representante legal de la concesión Registro Único Nacional de Tránsito en el término de 48 horas contados a partir de la notificación de ésta, disponer lo necesario para incorporar en la lista de vehículos mal matriculados el automotor de placa THL6586.

Como fundamento de la decisión, el Tribunal indicó que no encontró prueba alguna relativa a que el Ministerio de Transporte hubiese informado o comunicado

al señor René Navas Triana las razones por las cuales el vehículo de placa THL658 tiene una limitación a la propiedad y por qué no se ha incluido en la lista de automotores mal matriculados. En consecuencia, determinó que se vulneró el derecho al debido proceso del actor.

5. Razones de la impugnación La Concesión Registro Único Nacional de Tránsito S.A., mediante apoderado, impugnó el fallo de primera instancia para que sea revocado. Señala que no tiene la información de las matrículas de los vehículos de carga que presentaron omisiones en el registro inicial, y que sólo desde la Resolución 7036 del 31 de julio de 2012 el Ministerio de Transporte contempló la posibilidad de que el RUNT realizara las validaciones sobre el tema de automotores de carga, que antes de la citada fecha era manejado por el Ministerio, por lo que la concesión no puede dar cumplimiento a la decisión judicial, puesto que el vehículo de placa THL658 fue matriculado el 7 de octubre de 20117. 5 Folios 18 al 21 del cuaderno principal 6 Folios 30 al 34 del cuaderno principal 7 Folios 38 al 40 del cuaderno principal

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela.

2. Problema jurídico En los términos de la impugnación, el problema jurídico se centra en establecer si se debe confirmar la sentencia de primera instancia que amparó el derecho

fundamental al debido proceso del accionante y ordenó a la concesión Registro Único Nacional de Transporte S.A. incluir en la lista de vehículos mal matriculados el automotor de placa THL658; o si por el contrario se debe revocar y declarar improcedente la tutela por cuanto el accionante dispone de los medios ordinarios de defensa judicial para obtener lo solicitado.

3. Solución al problema jurídico 3.1. Generalidades de la acción de tutela Según lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene la posibilidad de interponer una acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la primera, por cuanto sólo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable; y la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de protección inmediata que es viable cuando se hace preciso administrar la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza. 3.2. Subsidiariedad e improcedencia de la acción de tutela Con relación a la subsidiaridad, es preciso señalar que, en principio, la acción de tutela no puede ser empleada como mecanismo principal y definitivo para resolver

controversias sobre las cuales el legislador haya previsto mecanismos especializados y definitivos para su resolución, dentro de los cuales también se garantiza la protección de los derechos fundamentales. Una de las principales razones de lo expuesto es que el legislador, teniendo en cuenta determinadas situaciones de hecho y de derecho, ha elaborado medios de control y procedimientos judiciales especializados para el mejor proveer de cierto tipo de situaciones. Igualmente, ha previsto la naturaleza, ejercicio y garantía de los derechos de las partes, intervinientes o de la comunidad en general, conforme a lo dispuesto en la Constitución Política. En este sentido, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 ha establecido como causales de improcedencia de la acción de tutela las siguientes: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.

2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus.

3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable.

4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho.

5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.”

(resaltado y cursiva fuera del texto original) En atención al carácter residual y subsidiario de la acción de tutela, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la procedencia excepcional de la misma se encuentra supeditada a la inexistencia o ineficacia de los medios ordinarios de defensa judicial previstos en el ordenamiento jurídico. Lo anterior, por cuanto esta acción constitucional no debe ser utilizada como medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues su objetivo no es reemplazar ni desconocer los procesos ordinarios o especiales. La acción de tutela tampoco puede subsanar la negligencia de las partes en hacer uso de los mecanismos dispuestos y dentro del término previsto para ello, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en el siguiente sentido: "La acción de tutela tiene un carácter subsidiario y no fue instaurada para remediar los errores en que incurren los ciudadanos en lo relacionado con la defensa de sus derechos. Si se llegara a admitir la posición contraria, pasaría la tutela a sustituir todos los demás medios judiciales y la jurisdicción constitucional entraría a asumir responsabilidades que no le corresponden, todo ello en detrimento de los demás órganos judiciales. (...) Si existiendo el medio judicial, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que su acción caduque, no podrá más tarde apelar a la acción de tutela para exigir el reconocimiento o respeto de un derecho suyo. En este caso, tampoco la acción de tutela podría hacerse valer como mecanismo transitorio, pues esta modalidad procesal se subordina a un medio judicial

ordinario que sirva de cauce para resolver de manera definitiva el agravio o lesión constitucional"8 3.3. El caso concreto La Sala encuentra que el A-quo determinó el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso del accionante, al tener que el Ministerio de Transporte no comunicó al propietario del automotor de placa THL658 la limitación 8 Sentencia SU-111 de 1997 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. a la propiedad impuesta sobre éste, y que el camión no está incluido en la “lista de vehículos mal matriculados”. Sobre este aspecto advierte la Sala que en el presente trámite se encuentra acreditado que en la plataforma del RUNT el vehículo tipo tractocamión, cuyo propietario es el actor tiene una limitación a la propiedad denominada “BLOQUEO POR NO CONTAR CON AUT. DEL MT PARA SU REGISTRO” con fecha del 17 de agosto de 20129. Ahora bien, se destaca que el señor René Navas Triana, siendo el interesado en la inclusión del automotor de placa THL658 en el listado de vehículos que presentaban omisiones en el registro o mal matriculados y en la obtención del levantamiento de la limitación que afecta su camión, no efectuó petición en tal sentido al Ministerio de Transporte, como se extrae del escrito de tutela. Así entonces, y teniendo en cuenta lo previsto en el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, observa la Sala que el accionante tiene otros recursos y medios de defensa judicial para lograr que su vehículo haga parte de la lista de vehículos que presentan omisiones en el registro que lleva el Ministerio de Transporte o la autoridad de tránsito respectiva, lo notifique y realice el

levantamiento de la limitación a la propiedad. En efecto, el señor René Navas Triana como propietario del camión de placa THL658 debe dirigirse a la autoridad de tránsito para que le sea notificado el acto administrativo por el cual se impuso la limitación que aparece en el Registro Único Nacional de Tránsito –RUNT-; además, puede pedir que aquélla se pronuncie respecto de la inclusión en el listado de vehículos mal matriculados y de no estar de acuerdo con la decisión proferida por aquélla ejercite el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho10, previsto para debatir la legalidad del acto administrativo. En este mismo sentido se pronunció la Sección Quinta de esta Corporación, en los siguientes términos: 9 Folios 10 y 11 del cuaderno principal 10 Ley 1437 de 2011. ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si

existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel. “Hecha la anterior precisión, y teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en los numeral 3.1 y 3.2 de la parte motiva de esta providencia sobre la naturaleza especial de la acción de tutela, le asiste razón al A quo cuando sostuvo que para controvertir la restricción a la propiedad del vehículo con placa SDC722, se ha previsto el medio de control de nulidad y de restablecimiento del derecho, especialmente desarrollado por el legislador para controvertir la legalidad de los actos administrativos, por ejemplo, como argumenta el demandante, por desconocimiento del debido proceso, pues presuntamente no se le garantizó su derecho a la defensa antes de dictarse la decisión contraria a sus intereses (…) En suma, resulta claro que para controvertir las decisiones que dieron lugar a las anotaciones existentes en el RUNT, (que el accionante puede conseguir en ejercicio del derecho de petición, si desconoce el sustento de las mismas), la acción de tutela no es el medio idóneo, debido a su naturaleza subsidiaria, la cual acertadamente fue destacada por el A quo constitucional”11. Igualmente, consideró la Sección Quinta en el citado fallo que como el accionante alega que el acto administrativo que impuso la limitación a la propiedad no le ha sido notificado, es el juez natural del asunto a quien compete estudiar dicho argumento y analizar la procedencia de “las medidas cautelares reguladas en los artículos 229, 230, 231 y 234 de la Ley 1437 de 2011, las cuales representan un

medio idóneo y efectivo de protección de los derechos fundamentales, aun en situaciones de urgencia e inminencia como las que invocó el actor”12. En ese orden de ideas, la acción de tutela no es el medio idóneo para obtener lo requerido por el accionante, debido a su naturaleza subsidiaria, ya que el legislador prevé otros mecanismos para la resolución de lo solicitado, de ahí que sea improcedente el amparo constitucional, además no evidencia la Sala que exista un perjuicio irremediable que amerite la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio. 11 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, proceso con radicado 25000-23-41-000-2017-00551-01 12 Entre otras pueden apreciarse las siguientes providencias: 1) Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 18 de junio de 2015 C.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. 23001-23-31-000-2015-00104-01. 2) Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 21 de julio de 2016 C.P. Rocío Araujo Oñate. Rad. 66001-23-33-0002016-00293-01. 3) Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 11 de agosto de 2016 C.P. Rocío Araujo Oñate. Rad. 23001-23-33-000-2016-00204-01. Como corolario de lo expuesto, no hay lugar a resolver la impugnación presentada por el concesionario Registro Único Nacional de Tránsito S.A.

III. DECISIÓN Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, la Sala revocará el fallo

impugnado, en el cual se tuteló el derecho fundamental al debido proceso del señor René Navas Triana. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: REVOCAR la sentencia del 16 de diciembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B-, por medio de la cual se tuteló el derecho fundamental al debido proceso del señor René Navas Triana, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En lugar, se dispone RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por el actor. Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER