CE-25000-23-42-000-2017-00021-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD PÚBLICA – Niega / DEBIDO PROCESO DENTRO DE TRÁMITES ADMINISTRATIVOS ANTE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA – Resolución 683 de 2011 / CONFIGURACIÓN DE LA COSA JUZGADA PARCIAL De entrada, la Sala advierte que en este caso se configura la cosa juzgada frente a la pretensión de revocar la respuesta final No. 2016105630-006 del 9 de noviembre de 2016, por lo que, en ese particular aspecto, se impone declarar improcedente la tutela. (…) En suma, se configuró la cosa juzgada porque existe identidad de partes, de objeto y de causa petendi, entre la presente solicitud de amparo y la que decidió el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Bogotá, con funciones de conocimiento. Por lo tanto, la Sala declarará improcedente la tutela, respecto de la pretensión de revocar la Respuesta Final No. 2016105630-006 del 9 de noviembre de 2016, y continuará el estudio del asunto frente a las demás respuestas de la Superfinanciera que aquí se cuestionan. [Dicho lo anterior,] corresponde a la Sala determinar si la Superfinanciera vulneró el derecho fundamental al debido proceso, al tramitar las quejas formuladas por el [actor] contra Davivienda S.A., por el cobro excesivo de intereses en el marco de la relación crediticia que tenían. (…) Pues bien, el material probatorio aportado al expediente da cuenta de que todas las quejas (peticiones en interés particular) formuladas por el [actor] contra Davivienda S.A., fueron tramitadas y resueltas

conforme con el procedimiento especial previsto en la Resolución No. 683 de

2011. En efecto, la Sala observa que, previo traslado a Davivienda S.A., mediante Oficio No. 2015092263-011 del 23 de diciembre de 2015, la Superfinanciera contestó la petición (queja) presentada por el [accionante] el 9 de agosto de 2015, en tanto que le informó que, de acuerdo con la respuesta emitida por la entidad bancaria, el crédito de vivienda se liquidó conforme con las condiciones financieras pactadas y se ciñó a la legislación vigente, al punto que se efectuaron los respectivos ajustes de tasa y el reintegro de los intereses cobrados en exceso. (…) Por último, como acertadamente señaló el a quo, tampoco se vulneró el derecho de acceso a la administración de justicia, por cuanto, actualmente, la Superfinanciera está adelantando actuaciones jurisdiccionales (radicados 2016107867, 2016109703, 2016110971, 2016113968 y 2016113969), que corresponden a trámites judiciales surgidos de las acciones de protección al consumidor financiero que el señor [actor] presentó contra Davivienda S.A. En consecuencia, como se anunció, la Sala declarará improcedente la tutela, respecto de la pretensión de revocar la Respuesta Final No. 2016105630-006 del 9 de noviembre de 2016, por haberse configurado el fenómeno de la cosa juzgada, y confirmará, en lo demás, la sentencia de primera instancia, que denegó el amparo pedido

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (E)

Bogotá, D.C., trece (13) de julio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-42-000-2017-00021-01(AC)

Actor: RICARDO RODRÍGUEZ HENAO Demandado: SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA La Sala decide la impugnación formulada por Ricardo Rodríguez Henao contra la sentencia del 23 de marzo de 2017, proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó el amparo pedido.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, el abogado Ricardo Rodríguez Henao, en nombre propio, reclamó la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la Superintendencia Financiera de Colombia. En consecuencia,

formuló las siguientes pretensiones:

1. Que se TUTELEN los derechos Fundamentales de la igualdad, el debido proceso, el derecho de acceder a la recta y cumplida administración de justicia, vulnerados por la Superintendencia Financiera en cabeza de la Dirección Legal para Riesgos del Crédito.

2. En consecuencia se ordene la REVOCATORIA de los actos administrativos que ordenaron el archivo de las quejas presentadas por el peticionario, mediante los derechos de petición irregularmente contestados.

3. Consecuentemente se dé respuesta concreta, objetiva y con

suficientes argumentos fácticos y jurídicos a los derechos de petición que he presentado a este Ente de Control, tomando como fundamento el acervo probatorio que aporté, el cual hasta la fecha soslayado por la accionada.

4. Se ordene a la Accionada que de aceptar la evidente violación normativa por parte del Banco DAVIVIENDA S.A. que se la ha puesto de presente se garantice el derecho a la justicia administrativa emitiendo el correspondiente pliego de cargos contra la entidad contra la entidad bancaria con base en las quejas expuestas.

5. Se ordene a la Accionada la investigación disciplinaria de los funcionarios adscritos a su delegada, la Dirección Legal del Crédito que han incurrido en las conductas denunciadas en esta acción constitucional1.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: Que, el 9 de agosto de 2015, el señor Ricardo Rodríguez Henao presentó queja contra Davivienda S.A. ante la Superintendencia Financiera de Colombia (en adelante Superfinanciera), a fin de que, en el marco de la relación crediticia que tenía con esa entidad bancaria, se determinara si se configuraron actos violatorios de la normativa financiera, por ejemplo: el cobro de una tasa de interés superior a la permitida «al momento de perfeccionar contractualmente el pagaré de vivienda»2, y, en caso afirmativo, que impusieran las sanciones correspondientes.

Que, mediante Oficio No. 2015092263-011 del 23 de diciembre de 2015, la Superfinanciera contestó la solicitud del señor Rodríguez Henao y, en tal sentido,

le informó que, de acuerdo con la respuesta emitida por Davivienda S.A., el crédito de vivienda se liquidó conforme con las condiciones financieras pactadas y se ciñó a la legislación vigente. Que, de hecho, se efectuaron los respectivos ajustes de tasa y el reintegro de los intereses cobrados en exceso. 1 Folios 21 y 22 del expediente de tutela. 2 Folio 9 ibídem. Que ante la respuesta de la Superfinanciera, mediante peticiones radicadas el 10 de junio, el 22 de agosto y el 18 de septiembre de 2016, el actor insistió en la formulación de pliego de cargos contra Davivienda S.A. Que, además, solicitó que se justificara jurídicamente la decisión, en caso de que la respuesta fuera negativa. Que, por Oficios Nos. 2016063370-009, 2016092326-003 y 2016105630-006 del 9 de agosto, del 31 de agosto y del 9 de noviembre de 2016, respectivamente, la Dirección Legal para Riesgos del Crédito de la Superfinanciera le reiteró al señor Rodríguez Henao que los motivos de inconformidad planteados en la queja formulada contra Davivienda S.A. fueron atendidos satisfactoriamente y que, por ende, era procedente concluir la actuación administrativa. Que el demandante interpuso recurso de reposición contra la decisión de culminar la actuación administrativa iniciada contra Davivienda S.A., pero la Dirección Legal para Riesgos del Crédito de la Superfinanciera no lo resolvió. Que, por lo anterior, el 23 de noviembre de 2016, insistió en la formulación de pliego de cargos a Davivienda S.A. y, por Oficio No. 2016125540-003 del 30 de

noviembre de 2016, la Superfinanciera contestó que a través de los Oficios Nos. 2016063370-009, 2016092326-003 y 2016105630-006 del 9 de agosto, del 31 de agosto y del 9 de noviembre de 2016, respectivamente, le dio respuesta final a las reclamaciones presentadas contra el banco Davivienda S.A. Que, en consecuencia, la actuación administrativa iniciada con la queja había concluido.

3. Argumentos de la tutela A juicio de Ricardo Rodríguez Henao, la Superfinanciera vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por cuanto se abstuvo de formular pliego de cargos y de imponerle las sanciones correspondientes a Davivienda S.A., pese a que demostró que esa entidad bancaria incurrió en actos violatorios de la normativa financiera, al fijar y cobrarle una tasa de interés superior a la permitida para el crédito de vivienda.

Que, en efecto, conforme con los artículos 326 del Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero) y 1º del Decreto 3552 de 2002, la Superfinanciera debe (i) tramitar las reclamaciones o quejas que se presenten contra las instituciones vigiladas, por parte de quienes acrediten interés jurídico, e (ii) imponer las medidas o sanciones que sean pertinentes, por infracción a las leyes, los estatutos o a cualquier otra norma a la que deban sujetarse, previas explicaciones, de acuerdo con el procedimiento aplicable.

Que el actor formuló queja (petición radicada el 9 de agosto de 2015) contra Davivienda S.A. por el manejo irregular de la tasa de interés de su crédito de vivienda (queja reiterada en escritos radicados el 10 de junio, el 22 de agosto y el 18 de septiembre de 2016). Que, no obstante, mediante Oficios Nos. 2015092263011 del 23 de diciembre de 2015 y 2016063370-009, 2016092326-003 y 2016105630-006 del 9 de agosto, del 31 de agosto y del 9 de noviembre de 2016, respectivamente, la Superfinanciera, basada en la información entregada por Davivienda S.A., concluyó que el crédito se liquidó conforme con las condiciones financieras pactadas y se ajustó a la legislación vigente y, en consecuencia, dio por concluida la actuación administrativa, a pesar de que la referida entidad bancaria reconoció haber cobrado intereses por encima de los topes autorizados por el Banco de la República. Que la decisión de archivo de la actuación administrativa originada en la queja que presentó el demandante constituye una vía de hecho, en la medida en que (i) carece de todo apoyo probatorio; (ii) desconoció el artículo 208 del Estatuto Orgánico Financiero, que establece que el reconocimiento o aceptación expresa sobre la comisión de la infracción es una de las causales para formular pliego de cargos contra las entidades vigiladas; y (iii) no tuvo en cuenta que, en un caso similar3, la Superfinanciera formuló pliego de cargos contra una entidad bancaria por cobrar intereses por encima de los topes legales.

4. Intervención de la Superintendencia Financiera (autoridad demandada) La apoderada judicial de la Superfinanciera rindió el informe solicitado, en los términos que la Sala resume así: Que la solicitud de amparo presentada por Ricardo Rodríguez Henao deviene improcedente, porque se fundó en varias de las causales específicas de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, a pesar de que la decisión de dar por concluida la actuación administrativa originada en la queja que presentó contra Davivienda S.A. no es una providencia judicial.

Que, en todo caso, la Superfinanciera tramitó cada una de las quejas formuladas por el señor Rodríguez Henao contra Davivienda S.A., conforme con la Resolución No. 683 de 2011, que reglamentó el trámite interno del derecho de petición ante la Superintendencia Financiera de Colombia, cuyo artículo 26 establece que el pronunciamiento con el que se concluye la actuación administrativa se denomina respuesta final (que no acto administrativo) y no tiene la capacidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas derivadas de las relaciones trabadas entre el cliente y la entidad supervisada. Que, además, según el Sistema de Gestión Integral para el Proceso de Atención de Quejas o Reclamos, la Superfinanciera cuenta con un plazo de 365 días para 3 El actor aludió a la Resolución No. 0406 del 12 de abril de 2016, por la que se confirmó la sanción impuesta al banco Colpatria, por el cobro de intereses superiores a los topes fijados en créditos de vivienda. resolver la queja, trámite que está sujeto al agotamiento de diferentes etapas,

tales como: el traslado de la queja a la entidad vigilada, la solicitud de explicaciones, los descargos, las pruebas, la evaluación de la información y la finalización. Que, por otra parte, la presentación de quejas o reclamos no es la vía adecuada para dirimir las controversias contractuales que se susciten entre los usuarios del sistema financiero y las entidades vigiladas por la Superfinanciera, pues ese asunto es de competencia de las autoridades jurisdiccionales. Finalmente, señaló que el actor instauró dos demandas de tutela contra la Superfinanciera por los mismos hechos, cuyo conocimiento correspondió a los Juzgados 4º y 34 Penales del Circuito con funciones de conocimiento de Bogotá, que las declararon improcedentes.

5. Sentencia impugnada La Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 23 de marzo de 2017, denegó el amparo pedido. Para el efecto, argumentó lo siguiente: De manera preliminar, precisó que las actuaciones de la Superfinanciera que dieron lugar a la presentación de la tutela se ejercieron en el marco de las funciones administrativas de la entidad (artículo 26 de la Resolución No. 683 de 2011), mas no en desarrollo de las funciones jurisdiccionales, que, según lo prevé el artículo 24 de la Ley 1564 de 2012, están relacionadas con el cumplimiento de las obligaciones contractuales que asumen las entidades vigiladas con sus usuarios.

Que, en efecto, mediante Oficio No. 2016125540-003 del 30 de noviembre de 2016, la Superfinanciera estimó que no había mérito para activar la función

jurisdiccional. Que, siendo así, es claro que el trámite impartido a la queja formulada por Ricardo Rodríguez Henao tuvo lugar únicamente en sede administrativa, esto es, que no surgió de la función jurisdiccional que excepcionalmente ejerce la entidad. Que, por otra parte, la Superfinanciera no vulneró los derechos fundamentales invocados, pues en el expediente está acreditado que todas las quejas presentadas por el señor Rodríguez Henao fueron tramitadas y resueltas conforme con el procedimiento previsto en la Resolución No. 683 de 2011, que regula el trámite interno del derecho de petición. Que, mediante Oficios Nos. 2015092263-011 del 23 de diciembre de 2015 y 2016063370-009, 2016092326-003 y 2016105630-006 del 9 de agosto, del 31 de agosto y del 9 de noviembre de 2016, respectivamente, notificadas en debida forma, la autoridad demandada le contestó al actor que Davivienda S.A. ya había efectuado los ajustes correspondientes a la tasa de interés y reintegrado los intereses cobrados en exceso. Que, por ende, era procedente concluir la actuación administrativa. En cuanto al contenido de la queja presentada por el señor Rodríguez Henao, el a quo señaló que «se pudo establecer que en efecto, se presentó una inconsistencia, como lo acepta la entidad bancaria en el oficio No. DAV 943223 de 13 de julio de 2016; donde informa que este error fue subsanado por la entidad financiera a partir de junio de 2012, mediante la modificación de la tasa de interés, la cual descendió del 18,70% al 18,40% y el reintegro de la suma de

$3.616.941,74»4. 4 Folio 429 del expediente de tutela. Que, además, Davivienda S.A. aplicó el valor reintegrado a los seguros e intereses por mora, de conformidad con lo establecido en el numeral 1.5., título I, de la Parte II de la Circular Básica Jurídica No. 029 de 2014 de la Superfinanciera, máxime que el acto dejó de atender sus obligaciones financieras desde que evidenció la inconsistencia en el cobro de los intereses del crédito de vivienda. Por último, el a quo dijo que la Superfinanciera no ha desconocido el derecho de acceso a la administración de justicia, toda vez que actualmente se adelantan ante esa entidad diferentes actuaciones (radicados Nos. 2016107867, 2016109703, 2016110971, 2016113968 y 2016113969) que corresponden a trámites judiciales derivados de acciones de protección al consumidor financiero presentadas por el señor Rodríguez Henao. 6. impugnación El señor Ricardo Rodríguez Henao impugnó la sentencia de primera instancia. En primer lugar, cuestionó que el a quo hubiera tenido en cuenta la contestación de la Superfinanciera, pues, a su juicio, debió ser rechazada porque se presentó extemporáneamente. Seguidamente, adujo que «No pretenden mis actuaciones, que se resuelvan aspectos ligados a diferencia o conflictos surgidos entre la entidad y el suscrito, relevantes de otras órbitas jurisdiccionales», sino que lo que busca es (i) que se tramite debidamente la queja formulada contra Davivienda S.A.; (ii) que se

establezca si esa entidad bancaria infringió la normativa financiera, en especial, la que regula el cobro de intereses en los créditos de vivienda, y (iii) que se impongan las sanciones correspondientes por parte de la Superfinanciera, que es la autoridad encargada de vigilar las actuaciones de los bancos. Sostuvo, además, que si bien el artículo 26 de la Resolución 683 de 2011, que regula el trámite del derecho de petición ante la Superfinanciera, prevé que el quejoso sólo tiene la condición de denunciante de las presuntas irregularidades cometidas por alguna persona o entidad supervisada y que, por ende, la respuesta final no es susceptible de ningún recurso, esa no es razón suficiente para que el quejoso se abstenga de procurar que se haga justicia. Que, de hecho, la aplicación de esa norma puede resultar inconstitucional, habida cuenta de que (i) «desprotege al consumidor frente a conductas dominantes de los que como es admitido por las instituciones lo ponen en situación de desventaja frente a un operador que domina»5; (ii) tiene como propósito reglamentar el trámite interno del derecho de petición, mas no propiamente el de las quejas; (iii) priva al consumidor de su condición de parte en el tratamiento de una queja o reclamación cuando está probado la vulneración de sus derechos por parte de un operados vigilado por la Superfinanciera. Que el actor demostró que el banco Davivienda S.A. violó la normativa financiera, particularmente, las Resoluciones Nos. 08 de 2006 y 03 de 2012, expedidas por el Banco de la República, que fijaron la tasa máxima de interés de los créditos de

vivienda, y la Resolución Externa No. 085 de 2000, emitida por la Superfinanciera, que prohibió la inclusión de cláusulas que establezcan intereses por encima de los topes máximos legales en los créditos de vivienda. Que, sin embargo, la Superfinanciera dio por concluida la actuación administrativa, lo que, a su vez, desconoce el artículo 208 del Estatuto Orgánico Financiero, que le otorga facultad sancionatoria administrativa a esa entidad, respecto de las conductas de los operadores que atenten contra la normativa financiera y los derechos de los consumidores. 5 Folio 443 del expediente de tutela. Por último, dijo que las solicitudes de amparo que se tramitaron a instancias de los Juzgados 4º y 34 Penales del Circuito de Bogotá, con funciones de conocimiento, no guardan identidad fáctica y de objeto con la que se estudia en este proceso de tutela. Que, por tanto, la temeridad alegada por la Superfinanciera debe descartarse.

II. CONSIDERACIONES La metodología que adoptará la Sala para resolver la impugnación es la siguiente:

1. De la acción de tutela. Generalidades

2. De la cosa Juzgada frente a la respuesta final 2016105630-006 del 9 de noviembre de 2016

3. Del caso particular

4. Solución del caso

1. De la acción de tutela. Generalidades La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo

permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. La acción de tutela es, pues, un mecanismo extraordinario de defensa que no sustituye ni reemplaza los demás medios ordinarios que el legislador ha previsto para la protección de los derechos fundamentales. Es decir, la tutela es de carácter subsidiario.

2. De la cosa juzgada frente a la respuesta final No. 2016105630-006 del 9 de noviembre de 2016

De entrada, la Sala advierte que en este caso se configura la cosa juzgada frente a la pretensión de revocar la respuesta final No. 2016105630-006 del 9 de noviembre de 2016, por lo que, en ese particular aspecto, se impone declarar improcedente la tutela. Como se sabe, la cosa juzgada es una institución jurídica procesal, cuya finalidad es impedir que se emitan pronunciamientos futuros sobre un mismo asunto, dada su previa definición o juzgamiento mediante providencias en firme, en salvaguarda de la seguridad jurídica. Según lo prevé el artículo 303 del Código General del Proceso6, los elementos constitutivos de la cosa juzgada, son: (i) identidad de

objeto; (ii) identidad de causa petendi, e (iii) identidad jurídica de partes. 6 ARTÍCULO 303. COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos. En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión. Pues bien, ocurre que entre la presente solicitud de amparo y la que se tramitó a instancias del Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Bogotá, con funciones de conocimiento, existe identidad de objeto, de causa petendi y de partes, respecto de la respuesta final No. 2016105630-006 del 9 de noviembre de 2016. De la sentencia del 10 de marzo de 20177, dictada por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Bogotá, con funciones de conocimiento, se desprende que, en esa oportunidad, el aquí actor acudió a la acción de tutela, «por considerar que la SUPERINTENDENCIA FINANCIERA le está vulnerando sus derechos

fundamentales (se refiere a los derechos a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Ver folio 473 del expediente de tutela), al archivar una queja administrativa contra la entidad bancaria BANCO DAVIVIENDA, conforme al auto proferido por la Superintendencia Financiera radicado bajo el No. 201-610-5630-006 del 9 de noviembre de 2016, por lo que solicita se declare la nulidad del citado acto administrativo y se emita una serie de órdenes en contra de esas entidades, tanto en forma principal, como de manera subsidiaria, con el fin de proteger sus derechos»8. Es claro, entonces, que en la tutela instaurada ante el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Bogotá, con funciones de conocimiento, y en la que es objeto de estudio de la Sala, el señor Rodríguez Henao reclama la protección de los mismos derechos fundamentales: la igualdad, el debido proceso y de acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le endilga a la Superfinanciera, y, adicionalmente, busca que se revoque la respuesta final No. 2016105630-006 del 9 de noviembre de 2016, que puso fin a las actuaciones administrativas iniciadas con ocasión de las quejas que presentó contra Davivienda S.A., por violación de 7 De acuerdo con la información registrada en el sistema de consulta de procesos de la página web de la rama judicial, la sentencia de tutela del 10 de marzo de 2017 fue confirmada por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, mediante fallo del 5 de mayo de 2017. 8 Folio 474 del expediente de tutela.

las normas que regulan el cobro de intereses en el marco de la actividad financiera. En suma, se configuró la cosa juzgada porque existe identidad de partes, de objeto y de causa petendi, entre la presente solicitud de amparo y la que decidió el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Bogotá, con funciones de conocimiento. Por lo tanto, la Sala declarará improcedente la tutela, respecto de la pretensión de revocar la Respuesta Final No. 2016105630-006 del 9 de noviembre de 2016, y continuará el estudio del asunto frente a las demás respuestas de la Superfinanciera que aquí se cuestionan.

3. Del caso particular En el sub examine, el señor Ricardo Rodríguez Henao reclama la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la Superintendencia Financiera, por cuanto archivó las actuaciones administrativas iniciadas en virtud de las quejas que presentó contra Davivienda S.A., por transgredir la normativa financiera, en el marco de la relación crediticia que tenía con esa entidad bancaria.

En su criterio, la autoridad demandada decidió concluir el trámite de queja, pese a que demostró que dicho banco incurrió en actos violatorios de la normativa financiera, al fijar y cobrarle una tasa de interés superior a la permitida para el crédito de vivienda. Que, siendo así, el juez de tutela debe ordenarle a la Superfinanciera que revoque las decisiones de archivo de las quejas presentadas contra Davivienda S.A. y, en consecuencia, formule pliego de cargos contra dicho banco, por la comisión de las

irregularidades señaladas.

4. Solución del caso En primer lugar, hay que decir que la Sala estima ajustado a derecho el análisis del a quo, en cuanto a la naturaleza administrativa de las actuaciones adelantadas por la Superfinanciera frente a la queja que presentó el señor Ricardo Rodríguez

Henao contra Davivienda S.A. En efecto, de conformidad con los artículos 209 y 2610 de la Resolución No. 683 de 2011, las quejas formuladas contra las entidades y las personas supervisadas por la Superfinanciera son peticiones en interés particular, que, previo análisis de procedencia, dan inicio a una actuación administrativa (que no jurisdiccional), cuyo trámite debe ceñirse a las siguientes etapas: recepción, impulso, evaluación y finalización. Dicha actuación administrativa concluye con un pronunciamiento denominado respuesta final, que no tiene la capacidad de crear, modificar o extinguir las situaciones jurídicas surgidas de las relaciones trabadas entre el usuario del sistema financiero y la entidad supervisada. Ahora, si la Superfinanciera concluye que la entidad objeto de la queja infringió las normas de carácter administrativo financiero a que se encuentra sujeta, debe 9 «ARTÍCULO 20. NATURALEZA Y ALCANCE. Las quejas que reciba la SFC contra las entidades y personas bajo su supervisión, corresponden a un derecho de petición en interés particular, orientado a que esta Entidad inicie, si resulta procedente, una actuación administrativa, la cual se sujetará al procedimiento y términos especiales que adelante se establecen». 10 «ARTÍCULO 26. EVALUACIÓN Y FINALIZACIÓN DE LA QUEJA O RECLAMO. Con ocasión de los hechos descritos en la queja y con la respuesta brindada por la persona supervisada, la SFC, en cumplimiento de

funciones estrictamente administrativas y no jurisdiccionales, adelantará las gestiones necesarias encaminadas a evaluar si la respuesta de la respectiva institución o persona atendió y resolvió la inconformidad del quejoso y revisará la conducta de la misma a la luz de la normatividad que regula su actividad. El pronunciamiento de la SFC con el que se concluye la actuación administrativa se denomina “respuesta final”, y no crea, ni modifica ni extingue situaciones jurídicas derivadas de las relaciones trabadas entre el cliente y la entidad supervisada. En consecuencia y salvo expresas excepciones normativas, la SFC no está legalmente facultada para reconocer o negar derechos, señalar responsabilidades u ordenar el pago de indemnizaciones. El quejoso sólo tiene la condición de denunciante de la ocurrencia de presuntas irregularidades cometidas por alguna entidad o persona supervisada, sin que por ello pueda ser considerado como parte en esta actuación administrativa ni de la decisión que al respecto adopte la SFC, motivo por el cual la respuesta final no es susceptible de los recursos propios de la vía gubernativa en los términos del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo». iniciar el correspondiente proceso administrativo sancionatorio, en los términos del artículo 208 y siguientes del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero11. Por su parte, en los términos del artículo 24 del Código General del Proceso, la función jurisdiccional de la Superfinanciera se ejerce frente a las controversias que surjan entre los consumidores financieros y las entidades vigiladas relacionadas exclusivamente con la ejecución y el cumplimiento de las obligaciones contractuales que asuman con ocasión de la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,

aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Es claro, entonces, que cuando la Superfinanciera tramita y resuelve las quejas formuladas por los usuarios del sistema financiero contra las entidades vigiladas, e incluso cuando concluye que hay mérito para sancionar a dichas entidades por infracción de la normativa financiera, está ejerciendo funciones administrativas y no jurisdiccionales. Con claridad sobre lo anterior, corresponde a la Sala determinar si la Superfinanciera vulneró el derecho fundamental al debido proceso, al tramitar las quejas formula