CE-25000-23-42-000-2017-00255-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / DAMNIFICADO DE LA OLA INVERNAL /

EFECTOS INTER COMUNIS EN SENTENCIA DE TUTELA - Modulación

[L]a ola invernal que tuvo lugar entre el 1 de septiembre al 10 de diciembre de 2011 (…) perjudicó a miles de familias en todo el territorio nacional, lo que generó que se adoptaran entre otras medidas, el reconocimiento de apoyos económicos como el contemplado en la Resolución N° 074 del 15 de diciembre de 2011, proferida por el Director General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, (…) para cada damnificado directo de la mencionada temporada de lluvias, que se encuentre inscrito como tal en el registro emitido por los Comités Locales y Regionales de Atención y Prevención de Desastres. (…) se observa que desde la ocurrencia de la situación que afectó a la peticionaria, e incluso, la resolución que consagró el apoyo económico que reclama a través de la acción de tutela, y la presentación de esta (el 25 de enero de 2017), han transcurrido más de 5 años, tiempo bastante considerable en lo que respecta al cumplimiento del requisito de inmediatez. (…) la accionante no justificó su tardanza en la interposición de la acción de tutela, y de los elementos de juicio aportados al proceso tampoco evidencia alguna circunstancia que permita predicar la existencia de una situación de debilidad manifiesta, (…) la Corte Constitucional en la

sentencia T-648 de 2013, ante la multitudinaria interposición de acciones de tutela para la obtención del apoyo económico previsto en la resolución antes señalada emitió algunas órdenes con efectos inter comunis, (…) y a propósito del requisito de inmediatez, el fallo T-648 de 2013 es relevante, en tanto una de las razones que motivó la modulación de sus efectos, consistió en ponerle límite a las reclamaciones que por vía de la acción de tutela se realizaron para la obtención del apoyo económico (…).la misma Corte determinó en el fallo en comento, que no resultaría razonable, en relación a la carga mínima que le asiste a las personas que realmente resultaron damnificadas, la interposición de acciones de tutela con posterioridad a la sentencia T-648 del 17 de septiembre de 2013, como ocurre en esta oportunidad con la demandante, que ejerció la acción constitucional el 25 de enero de 2017.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1069 DE 2015

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia aborda el requisito de inmediatez como requisito general de procedencia de la acción de tutela, así como las circunstancias que justifican el retardo para interponer dicha acción, al respecto consultar la sentencia T-621 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, de la Corte

Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., nueve (9) de marzo de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 25000-23-42-000-2017-00255-01(AC)

Actor: OLGA LUCÍA TORRES OSTOS

Demandado: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. Y OTROS OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte accionante, en contra de la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante la cual se rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de amparo Con escrito radicado el 25 de enero del 20171 en la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la demandante, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra la “ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ

(SECRETARÍA DE INTEGRACIÓN SOCIAL Y EL FONDO DE PREVISIÓN Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS FOPAE) y la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES”, con el fin de obtener la protección de sus derechos a la igualdad, debido proceso administrativo y mínimo vital. Consideró vulnerados estos, porque no ha recibido el auxilio concedido a los afectados directos de la ola invernal ocurrida el 6 de diciembre de 2011, a pesar de que fue incluida en el censo respectivo el 10 de los mismos mes y año. Agregó que sus vecinos sí recibieron la ayuda correspondiente, y que se vio obligada a solicitar algunos préstamos con el fin de reemplazar los muebles y enseres que perdió con la inundación, con la esperanza de que iba a recibir el

auxilio económico, lo cual al no haber ocurrido puso en riesgo su derecho al mínimo vital, toda vez que no cuenta con los recursos necesarios para pagar las deudas adquiridas. Señaló que de acuerdo con un documento de la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres, fue excluida del listado de beneficiarios de la referida ayuda. Reprochó que se haya tomado tal determinación de manera injustificada y sin adelantar el debido proceso correspondiente. Finalmente trajo a colación algunas consideraciones de la sentencia T-555 de 2010 de la Corte Constitucional, sobre los damnificados de la ola invernal. 1 Folio 1. En amparo de los derechos invocados solicitó que se le ordene a la parte accionada pagar a su favor en el término de 48 horas, el referido auxilio en cuantía equivalente a $1.500.000, o en el monto que corresponda.

2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos, que son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 2.1. De conformidad con la certificación del 4 de junio de 2012, de la Alcaldía

Mayor de Bogotá D.C. – Fondo de Prevención y Atención de Emergencias, se constató que el inmueble en el que vive la accionante fue afectado por la inundación ocurrida en la localidad de Bosa el 6 de diciembre de 20112. 2.2. Mediante la Resolución N° 074 del 15 de diciembre de 2011, proferida por el Director General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres,

se dispuso el reconocimiento y pago de un apoyo económico de hasta $1.500.000, para cada damnificado directo de la temporada de lluvias comprendida entre el 1° de septiembre al 10 de diciembre de 2011, que se encuentre registrado como tal en el registro emitido por los Comités Locales y Regionales de Atención y Prevención de Desastres3.

3. Actuaciones procesales relevantes 3.1. Admisión de la demanda Mediante auto del 27 de enero del 20174, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, admitió la demanda y dispuso su notificación al director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de

Desastres y al Alcalde Mayor de Bogotá D.C. (Secretaría de Integración Social y Fondo de Previsión y Atención de Emergencias FOPAE), con el fin de que en el término de 2 días rindieran informe sobre los hechos de la acción objeto de estudio. 3.2. Intervención del Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático – IDIGER (antes FOPAE)5 A través de apoderada dicha entidad solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa, o en su defecto la improcedencia de la acción constitucional. Argumentó que de conformidad con la Resolución N° 074 del 15 de diciembre de 2011, proferida por el Director General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, para atender a las personas que fueron damnificadas por la 2 Folio 7. 3 Folios 175-178. 4 Folio 14. 5 Folios 19-23.

temporada de lluvias del 1° de septiembre al 10 de diciembre de 2011, los apoyos económicos respectivos están a cargo de la entidad antes señalada, como la responsable de administrar el Fondo Nacional de Calamidades. En tal orden indicó, que no tiene conocimiento del procedimiento que se adelantó para reconocer el auxilio solicitado, ni las razones por las cuales el mismo no se ha otorgado, toda vez que su responsabilidad se limitó a suministrar a la referida unidad el listado de los damnificados, dentro de los cuales se encuentra la accionante, y a entregarle a esta la suma de $442.000 por concepto de ayuda humanitaria. Precisó que no es cierto que la peticionaria haya sido excluida del censo de personas afectadas por la mencionada ola invernal. De otro lado solicitó la aplicación del artículo 3° del Decreto 1382 de 20006, en atención a las más de 1.000 acciones de tutela que se han interpuesto para obtener el auxilio de $1.500.000, las cuales han sido negadas por distintas autoridades judiciales (relacionó algunas de ellas). Finalmente aseveró que la demanda se interpuso en desconocimiento del requisito de inmediatez, toda vez que han transcurrido más de 5 años desde la temporada de lluvias que afectó a la peticionaria, para que solo hasta este momento acuda a la acción constitucional, hecho que adicionalmente desvirtúa que la misma se encuentre en una situación de perjuicio irremediable, sobre todo cuando no padece alguna limitación física o mental que le impida procurar su subsistencia. 3.3. Intervención de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Secretaría de

Integración Social7 A través de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la secretaría antes señalada, precisó que la responsabilidad de esta durante la referida ola invernal se limitó de un lado, al levantamiento de un registro de afectados que remitió al FOPAE y a las distintas entidades para que procedieran conforme a sus competencias, y de otro, a la entrega de una ayuda alimentaria consistente en un bono de $131.808. Frente a la accionante confirmó que fue incluida en el referido registro, que no ha sido excluida del mismo y que se le entregó el apoyo alimentario antes señalado. Precisó que se encuentra acreditada la condición de afectada por la ola invernal de la peticionaria, de acuerdo al polígono del inmueble en el que habita, pero que no está probada la condición de damnificada. 6 “ARTICULO 3º-El juez que aboque el conocimiento de varias acciones de tutela con identidad de objeto, podrá decidir en una misma sentencia sobre todas ellas, siempre y cuando se encuentre dentro del término previsto para ello. Cuando se presente una o más acciones de tutela con identidad de objeto respecto de una acción ya fallada, el juez podrá resolver aquélla estándose a lo resuelto en, la sentencia dictada bien por el mismo juez o por otra autoridad judicial, siempre y cuando se encuentre ejecutoriada.” 7 Folios 37-43. Agregó que no existe prueba que indique que la vivienda de la demandante quedó inhabilitada o represente un riesgo para su vida o la de sus familiares. Sostuvo que el “reconocimiento y entrega de los auxilios que prometió el Gobierno Nacional (Subsidio de $1.500.000), así como la ayuda que correspondía otorgar al

FOPAE, Ahora (sic) IDIGER (auxilio de arrendamiento), y a la Secretaría Distrital de Hacienda (exoneración del pago de Impuesto predial por cinco años), NO SON

DE COMPETENCIA DE LA SECRETARÍA DE INTEGRACIÓN SOCIAL DE

BOGOTÁ”.

Añadió que “la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (U.N.G.R.D.), el “Departamento para la Prosperidad Social”, son las entidades del orden nacional, competentes para las asignaciones de los apoyos fijados por el Gobierno Nacional para la atención de emergencias, no así la Alcaldía Mayor de Bogotá, ni la Secretaría Distrital de Integración Social”. Argumentó que las ayudas de emergencia que se reconocieron por la ola invernal no pueden considerarse como prestaciones permanentes e ininterrumpidas, motivo por el cual no es válido argumentar que ante la ausencia de las mismas se pone en riesgo el mínimo vital. En ese orden de ideas aseveró que no ha vulnerado los derechos invocados, pues ha cumplido dentro del margen de su competencia con las obligaciones a su cargo. 3.3. Intervención de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres8 El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad se opuso al amparo solicitado argumentando lo siguiente: La accionante no está incluida como damnificada del censo oficial, sino que se encuentra reportada en el registro extemporáneo (la fecha límite establecida fue el 2 de enero de 2012) de acuerdo a la información suministrada por la Secretaría de Integración Social y el IDIGER, el 28 de febrero de 2012.

Agregó que en virtud de las órdenes dictadas por la Corte Constitucional ante la interposición masiva de acciones de tutela con ocasión a la ola invernal del año 2011, algunas de ellas con efectos inter comunis (sentencia T-648 de 2013), se llevó a cabo un proceso de validación de las personas afectadas, el cual debía efectuarse en plazos previamente establecidos, que en algunos casos no atendieron las entidades arriba señaladas. En ese orden de ideas, frente a la demandante indicó que “el IDIGER antes FOPAE, y la Secretaría Distrital de Integración Social, la reportaron extemporáneamente el día 28 de febrero de 2012, para efectos de recibir el apoyo económico que trata las Resoluciones 074 de 2011 y 002 de 2012 como 8 Folios 166-171. damnificada directa, así como tampoco se rehízo el proceso administrativo establecido en la Resolución N° 840 de 2014, no hay lugar a reconocimiento alguno como damnificados de la segunda temporada de lluvias del 2011, considerando que los plazos para presentar la misma conforme a los actos administrativos citados vencieron el pasado 30 de Enero de 2012 y 17 de Octubre de 2014, respectivamente”. Señaló que la Corte Constitucional en la sentencia T-648 de 2013, que tiene efectos inter comunis, indicó que no se justifica la interposición de acciones de tutela por afectados de la mencionada la ola invernal, con posterioridad a la notificación del fallo (1° de julio de 2014), motivo por el cual es claro que en la

presentación de la acción constitucional objeto de estudio se desconoció la inmediatez. Finalmente, afirmó que la acción de tutela es improcedente para reclamar prestaciones dinerarias, pues para tal efecto existen otros mecanismos de defensa.

4. Fallo impugnado9

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dictó sentencia del 7 de febrero de 2017, mediante la cual rechazó por improcedente la acción de tutela, con fundamento en las razones que a continuación se sintetizan: Luego de realizar algunas consideraciones sobre el subsidio que reclama la peticionaria, para el cual se requiere de conformidad con la Circular del 16 de diciembre de 2011 del Director General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, ser cabeza del hogar damnificado por la segunda temporada de lluvias del 2011, habitar en el primer piso de la vivienda afectada y estar registrado en la planilla correspondiente avalada por los Comités Locales y Regionales de Atención y Prevención de Desastres, destacó que la demandante no acreditó haber sufrido daños directos en el inmueble en el que habita o en los muebles al interior de aquel. De otro lado determinó que la acción de tutela se interpuso en desconocimiento del requisito de inmediatez, “toda vez que los hechos constitutivos de la presunta vulneración, tuvieron lugar en el año 2011 y la accionante radicó la tutela en enero de 2017, es decir más de seis años después de acontecidas las circunstancias que alega”.

5. Impugnación10

La demandante controvirtió el fallo antes descrito a fin de que se estudien los

argumentos que desarrolló al presentar la demanda, toda vez que fue damnificada y no solo afectada, por la segunda temporada de lluvias del año 2011. 9 Folios 210-214. 10 Folios 222-223. Manifestó bajo la gravedad del juramento que su familia se vio afectada física y moralmente, como puede apreciarse en algunas fotografías y videos que aportó con la impugnación, y en el certificado que allegó con el escrito de tutela. Solicitó que se tenga en cuenta la sentencia T-163 de 2013 de la Corte Constitucional. De otro lado argumentó que no puede asumir las consecuencias de los errores que cometieron las entidades encargadas de levantar el censo de personas afectadas, que entregaron de manera tardía la información. Argumentó que es contrario al derecho a la igualdad, que no todas las familias que resultaron damnificadas hayan recibido la mencionada ayuda.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 7 de febrero de 2017, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia antes señalada, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿La peticionaria al interponer la acción objeto de estudio cumplió con el requisito de inmediatez?

En caso afirmativo, ¿las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados, al no reconocer el auxilio económico que la

accionante reclama como damnificada de la segunda ola invernal del año 2011?

3. Razones jurídicas de la decisión Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) Panorama general de la acción de tutela; (ii) del requisito de inmediatez; y, (iii) análisis del caso concreto. 3.1 Panorama general de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

Constituyen rasgos distintivos de esta acción: La inmediatez y la subsidiariedad. El primero apunta al amparo efectivo, concreto y actual del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado. El segundo, condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental. 3.2. Del requisito de inmediatez En atención a que la razón principal del A quo para considerar improcedente la acción de tutela fue el incumplimiento del requisito antes señalado, se estima pertinente traer a colación algunas consideraciones acerca del mismo, contenidas en la sentencia T-621 de 2016 de la Corte Constitucional11: “La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento judicial, preferente y sumario, para reclamar “la protección inmediata” de los derechos fundamentales de las personas, cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas, y excepcionalmente de los particulares.

En virtud de ello, tanto la jurisprudencia constitucional como el decreto que regula el trámite de acción de tutela, han señalado que una de las características esenciales de este mecanismo es la inmediatez, entendida ésta como la protección actual, inmediata y efectiva de los derechos fundamentales que se encuentren amenazados o conculcados.

12. Esta Corporación ha señalado que aunque la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad dentro del cual deba ser ejercida, la misma no puede solicitarse en cualquier momento sin atender la época en la que ocurrió la acción u omisión que originó la violación o amenaza de los derechos fundamentales12, de tal suerte que el mecanismo de amparo debe interponerse dentro un plazo razonable, oportuno y justo13, el cual debe ser analizado por el juez constitucional a la luz de los hechos del caso en particular.

Como consecuencia de lo anterior, se ha exigido que la acción constitucional se promueva oportunamente, esto es, en un término razonable, después de la ocurrencia de los hechos que dieron paso al agravio de los derechos, puesto que de otra forma se desvirtuaría el propósito mismo de la acción de tutela, el cual es permitir la protección urgente e inmediata a los derechos fundamentales14. Este elemento temporal, pretende combatir la negligencia, el descuido o la incuria de quien ha presentado la tutela, pues es deber del accionante evitar que pase un tiempo excesivo, irrazonable o injustificado desde que se presentó la actuación u omisión que causa la amenaza o vulneración de las garantías constitucionales hasta la presentación del recurso de amparo15.

11 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 12 Sentencia T-548 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 13 Sentencia T-575 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 14 Sentencia T-883 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 15 Sentencia T-172 de 2013. M.P. Jorge Iván Palacio.

13. Por otro lado, la reiterada jurisprudencia constitucional16, ha afirmado que para establecer la razonabilidad del tiempo transcurrido entre el desconocimiento de la atribución fundamental y el reclamo ante el juez constitucional, se deben dar algunas de las siguientes situaciones:

(i) Que existan razones válidas para justificar la inactividad de los accionantes. Pueden ser situaciones de fuerza mayor, caso fortuito y en general la incapacidad del accionante para ejercer la acción en un tiempo razonable.17 (ii) Que la amenaza o la vulneración permanezca en el tiempo, a pesar de que el hecho que la originó sea antiguo.18 (iii) Que la carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable, no resulte desproporcionada por una situación de debilidad manifiesta del accionante, por ejemplo, en casos de interdicción, minoría de edad, abandono, o incapacidad física19.

14. Así las cosas, para declarar la improcedencia de la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de inmediatez, no basta con comprobar que ha transcurrido un periodo considerable desde la ocurrencia de los hechos que motivaron su presentación hasta la interposición del recurso, sino además, es determinante valorar si la demora en el ejercicio de la

acción tuvo su origen en una justa causa que explique la inactividad del accionante, de tal manera que, de llegar a existir, el amparo constitucional sería procedente”. 3.3. Análisis del caso en concreto De acuerdo al relato realizado por la accionante y las entidades vinculadas al presente trámite, se tiene que aquella resultó afectada por la ola invernal que tuvo lugar entre el 1° de septiembre al 10 de diciembre de 2011, situación que perjudicó a miles de familias en todo el territorio nacional, lo que generó que se adoptaran entre otras medidas, el reconocimiento de apoyos económicos como el contemplado en la Resolución N° 074 del 15 de diciembre de 2011, proferida por el Director General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, consistente en el pago de hasta $1.500.000, para cada damnificado directo de la mencionada temporada de lluvias, que se encuentre inscrito como tal en el registro emitido por los Comités Locales y Regionales de Atención y Prevención de Desastres. Medidas de atención como la antes señalada, buscaron hacer frente de manera urgente e inmediata a la situación apremiante que vivieron las familias seriamente 16 Sentencias: T 575 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-526 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-890 de 2006 M.P. Nilson Pinilla, T-243 de 2008 .M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-691 de 2009 M.P. Jorge Iván Palacio, T-100 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, T-047 de 2014 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza

Martelo y T-899 de 2014 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado 17 Sentencia T-299 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo 18 Sentencia T-788 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 19 T-410 de 2013, M.P. Nilson Pinilla. afectadas por el mencionado fenómeno natural, a fin de aliviar de alguna manera los perjuicios causados. Teniendo en cuenta lo anterior, se observa que desde la ocurrencia de la situación que afectó a la peticionaria, e incluso, la resolución que consagró el apoyo económico que reclama a través de la acción de tutela, y la presentación de esta (el 25 de enero de 2017), han transcurrido más de 5 años, tiempo bastante considerable en lo que respecta al cumplimiento del requisito de inmediatez. Frente al anterior argumento, que también fue expuesto en el fallo de primera instancia, la accionante no justificó su tardanza en la interposición de la acción de tutela, y de los elementos de juicio aportados al proceso tampoco evidencia alguna circunstancia que permita predicar la existencia de una situación de debilidad manifiesta que tenga o haya tenido incidencia en todo el tiempo que la peticionaria dejó transcurrir para reclamar a través de la acción constitucional la referida ayuda, que se insiste, fue creada para mitigar las situaciones urgentes y apremiantes que vivieron en el año 2011 las familias damnificadas por la segunda temporada de lluvias. Añádase a lo expuesto, que el significativo paso del tiempo constituye una razón que pone en tela de juicio la inminencia y urgencia que invocó la demandante para

recibir el referido apoyo económico, pues se reitera, han pasado más de 5 años desde la situación irresistible a la que se pretendió hacer frente mediante auxilios como el reconocido en la Resolución N° 074 del 15 de diciembre de 2011, tiempo durante el cual es razonable presumir que la peticionaria de alguna manera sorteó las distintas dificultades que se presentaron con ocasión del mencionado fenómeno natural. Sobre el particular debe considerarse como atinadamente lo destacó la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, que la Corte Constitucional en la sentencia T-648 de 201320, ante la multitudinaria interposición de acciones de tutela (aproximadamente 3.800) para la obtención del apoyo económico previsto en la resolución antes señalada (por circunstancias similares a las expuestas por la señora Torres Ostos), emitió algunas órdenes con efectos inter comunis21, es 20 M.P. Mauricio González Cuervo. 21 Sobre esta tipología de modulación de los efectos de los fallos de la Corte Constitucional, pueden apreciarse las siguientes consideraciones, contenidas en la sentencia T-149 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo: “Haciendo uso de esa potestad, esta Corte ha proferido numerosas sentencias de tutela a las que ha dotado de efectos que tienen un alcance mucho mayor al meramente inter partes, cuando advierte, en un determinado asunto, que amparar exclusivamente los derechos invocados por quien promueve la acción, sin considerar los efectos que tal decisión tendría respecto de quienes en circunstancias comunes no acudieron a dicho mecanismo, podría implicar el desconocimiento de otras garantías fundamentales. A estos efectos se

les ha denominado inter comunis (entre comunes). Sobre el particular, en Sentencia SU-1023 de 2001, se dijo lo siguiente: “Existen circunstancias especialísimas en las cuales la acción de tutela no se limita a ser un mecanismo judicial subsidiario para evitar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales solamente de los accionantes. Este supuesto se presenta cuando la protección de derechos fundamentales de los peticionarios atente contra derechos fundamentales de los no tutelantes. Como la tutela no puede contrariar su naturaleza y razón de ser y transformarse en mecanismo de vulneración de derechos fundamentales, dispone también de la fuerza vinculante suficiente para proteger derechos igualmente fundamentales de quienes no han acudido directamente a este medio judicial, siempre que frente al accionado se encuentren en condiciones comunes a las de quienes sí hicieron uso de ella y cuando la orden de protección dada por el juez de tutela repercuta, de manera directa e inmediata, en la vulneración de derechos fundamentales de aquellos no tutelantes. decir, que cobijaron a todas las personas que se encontraban en la misma situación de los accionantes del proceso que dio lugar al fallo antes señalado, así no hayan acudido a la jurisdicción. Fundamentalmente en la providencia antes señalada, se le ordenó a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en coordinación con los municipios, los CLOPAD y los CREPAD22, realizar una revisión exhaustiva de las personas afectadas por la ola invernal y rehacer el procedimiento administrativo establecido en la Resolución 074 de 2011 y en la Circular del 16 de diciembre de 2011 de la misma unidad, lo cual no podría exceder el plazo de 6 meses, con el

propósito que el referido apoyo se reconociera a los ciudadanos que en realidad tenían derecho al mismo. Para el caso de autos y a propósito del requisito de inmediatez, el fallo T-648 de 2013 es relevante, en tanto una de las razones que motivó la modulación de sus efectos, consistió en ponerle límite a las reclamaciones que por vía de la acción de tutela se realizaron para la obtención del apoyo económico, teniendo en cuenta como parámetro de análisis, que las personas que realmente requerían el dinero para enfrentar la situación de urgencia que vivieron, debieron oportuna y diligentemente reclamar el mismo, situación que razonablemente podía desvirtuarse por el significativo paso del tiempo. Para mayor ilustración, se transcriben de la mencionada sentencia las razones para conceder el amparo con efectos inter comunis: “9.1.1. De acuerdo con lo establecido en el Decreto 2591 de 199123, los fallos de tutela tienen efectos en el caso concreto. Es decir, que por regla general la tutela únicamente surte efectos entre las personas que intervienen en el desarrollo del proceso. No obstante, la Corte, como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución,24tiene la potestad de modular los efectos de sus sentencias25 si con ello logra proteger de una mejor manera los derechos fundamentales y garantizar la supremacía de la Carta Política. 9.1.2. Así, de manera excepcional, esta Corporación ha reconocido efectos inter comunis en sus fallos, es decir, los ha extendido a personas que se encuentran en condiciones comunes a las de los tutelantes. Esto, con el fin

En otras palabras, hay eventos excepcionales en los cuales los límites de la vulneración deben fijarse en consideración tanto del derecho fundamental del tutelante como del derecho fundamental de quienes no han acudido a la tutela, siempre y cuando se evidencie la necesidad de evitar que la protección de derechos fundamentales del accionante se realice paradójicamente en detr